Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Tatiane Modici Weiss iz Radomelj, ki jo zastopata Odvetniška družba Čeferin, o.p., d.n.o., Grosuplje, in Anton Nosan, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 1. decembra 2005

1. Prvi odstavek 200. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, 47/04, 102/04 – ur.p. b. in 14/05 – popr.), kolikor za gradnje iz tretjega odstavka 3. člena tega zakona nalaga, da se inšpekcijski postopki, začeti pred njegovo uveljavitvijo, končajo zanje po določbah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl.), se razveljavi.
2. Nepravnomočno končani inšpekcijski postopki iz prejšnje točke, vključno z izvršbami inšpekcijskih ukrepov v nepravnomočno končanih inšpekcijskih postopkih, se končajo po določbah Zakona o graditvi objektov.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 190., 191. in 192. člena Zakona o graditvi objektov se zavrže.

1. Pobudnica izpodbija prehodne določbe 190., 191. in 192. člena ter prvega odstavka 200. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Navaja, da ji je leta 2001 gradbeni inšpektor naložil, naj odstrani nezakonito grajene objekte, in zoper njegovo odločitev je vložila pravna sredstva. Vrhovno sodišče naj o njeni pritožbi zoper odločbo Upravnega sodišča še ne bi odločalo, vendar je že Upravno sodišče kršilo njene pravice iz 14. in 22. člena Ustave, ker je odločalo na podlagi nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja ter na njeno zahtevo ni razpisalo glavne obravnave. Leta 2004 naj bi od Občine Domžale pridobila lokacijsko informacijo, po kateri za gradnjo spornih objektov ta zadostuje, ter mnenja in soglasja posameznih upravnih organov. Navedene listine naj bi imela, zato ima dovoljenje za začetek gradnje, oziroma po novi zakonski ureditvi njena gradnja sploh ni več nezakonita. Kljub temu naj bi upravni organ izdal sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijske odločbe z obrazložitvijo, da se na podlagi prvega odstavka 200. člena ZGO-1 inšpekcijski postopek, ki je bil uveden pred 1. 1. 2003, konča po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZGO-1. S tem naj bi prvi odstavek 200. člena ZGO-1 podaljšal veljavnost Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZUN), čeprav ga je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02 in OdlUS XI, 23) razveljavilo z od­ložnim rokom enega leta. Ustavno sodišče naj bi namreč s to odločbo ocenilo, da je bil ZUN v neskladju z Ustavo in zakonodajalcu naložilo, naj do izteka roka sprejme nov zakon. Dne 1. 1. 2003 naj bi začel veljati nov zakon in ZUN naj bi po preteku odložnega roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče, "ugasnil". To naj bi pomenilo, da ni več pogojev za nadaljevanje začetih inšpekcijskih postopkov. Iz 161. in 162. člena Ustave ter iz 44. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) naj bi izhajalo, da se razveljavljeni zakon ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Veljala naj bi torej t. i. "omejena retroaktivnost", ker naj se po objavi odločitve Ustavnega sodišča oziroma po preteku odložnega roka razveljavljene norme ne bi smele uporabljati za razmerja, o katerih še ni pravnomočno odločeno. Izpodbijane določbe ZGO-1 naj bi v nasprotju s tem nalagale uporabo razveljavljenega zakona, zato naj bi bile v neskladju z 2. členom Ustave, ki med drugim zagotavlja najširše varstvo in zaupanje v pravo. Posebej naj bi Ustava v prvem in četrtem odstavku 153. člena določala, da morajo biti zakoni v skladu z Ustavo, ter da morajo posamični akti temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Vendar naj bi izpodbijane določbe ZGO-1 odkazovale na uporabo razveljavljenega zakona prav v primeru, ko upravne odločbe pobudnice temeljijo na takšnem zakonu, zato naj bi bila kršena načela pravne države. Po 1. členu ZUstS naj bi bilo Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Njegove odločitve naj bi zakonodajalca zavezovale. Po navedenem naj prvi odstavek 200. člena ZGO-1 ne bi upošteval načel delitve oblasti, zato naj bi bil v neskladju s 3. členom Ustave.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da je pobuda neutemeljena, saj naj bi ZUN prenehal veljati na podlagi 2. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in naj ne bi bil razveljavljen na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-227/00. V izpodbijanih določbah naj bi ZGO-1 predvidel, da se začeti postopki za izdajo dovoljenj za gradnje končajo po ZUN, ker je s tem zavaroval pridobljene pravice investitorjev, kot to terjajo načela pravne države. Glede inšpekcijskih postopkov Ministrstvo pojasnjuje, da se posamezni postopki vodijo še po Zakonu o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in nasl. – ZUPl). Pri tem naj bi imeli investitorji enake pogoje za začetek gradnje, saj bi lahko po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 z njo začeli na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Po drugem odstavku 3. člena ZGO-1 naj bi na lastno odgovornost lahko začeli z gradnjo že na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja. Le tretji odstavek 3. člena ZGO-1 naj bi pomenil izjemo. Za gradnjo enostavnih objektov naj namreč ne bi bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja, če investitor pred njenim začetkom pridobi lokacijsko informacijo, iz katere izhaja, da je ta v skladu z izvedbenim prostorskim aktom in so njena velikost, način gradnje in rabe ter njen odmik od meje sosednjih zemljišč v skladu s Pravilnikom o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03 in nasl. – v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik naj bi na primer med enostavne objekte uvrščal tudi ograje, namenjene omejevanju dostopa tretjih oseb na gradbeno parcelo zaradi varovanja zasebnosti, če njihova višina ne presega 1,8 metra (8. člen Pravilnika). Pravilnik naj bi določal še natančnejše pogoje za to, da se takšne ograje lahko postavijo brez gradbenega dovoljenja. Pri njihovi postavitvi naj bi bilo treba upoštevati odmike iz izvedbenega prostorskega akta, in če teh ni, naj bi bile lahko takšne ograje oddaljene le 0,5 metra od sosednjega zemljišča, če ni soglasja lastnika tega zemljišča. To naj bi pomenilo, da mora pristojni inšpektor preveriti pogoje za uvrstitev posameznega objekta med gradnje, za katere ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Prehodna določba četrtega odstavka 33. člena Pravilnika naj bi štela, da naj bi pomožni objekti, ki so bili grajeni pred 1. 1. 2003 brez odločbe o priglasitvi del oziroma so bili grajeni pred 14. 7. 1990, vendar začetek njihove gradnje ni bil priglašen, izpolnjevali pogoje glede velikosti, načina gradnje in rabe ter glede odmika pod naslednjimi pogoji: če stojijo znotraj gradbene parcele, ki pripada objektu, grajenem na podlagi gradbenega dovoljenja ali na javni površini; če niso večjih dimenzij, kot predvideva Pravilnik, in če je njihov lastnik tudi lastnik zemljišča, na katerem stojijo ali ima na tem zemljišču stvarno ali obligacijsko pravico, ki mu dovoljuje gradnjo. Ministrstvo navaja, da v primeru, ko pristojni inšpektor za morebitno ograjo ugotovi, da izpolnjuje navedene pogoje, s sklepom ustavi postopek. Enako naj bi ravnal inšpektor v primeru gradnje, ki je bila nezakonita po prejšnji prostorski zakonodaji in po sedanji ureditvi zadošča zanjo lokacijska informacija.

3. Na podlagi prvega odstavka 200. člena ZGO-1 se zoper pobudnico nadaljuje inšpekcijski postopek zaradi gradnje, ki je bila po ZUN nezakonita in po njenih navedbah ni več nezakonita, zato ta izkazuje pravni interes za oceno citirane določbe ZGO-1, kolikor ureja nadaljevanje in končanje inšpekcijskih postopkov zaradi takšnih gradenj. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Po prvem odstavku 200. člena ZGO-1 se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo. To velja tudi za inšpekcijske postopke zaradi gradenj, ki so bile nezakonite po ZUN, vendar po ZGO-1 niso več nezakonite. Pobudnica prvemu odstavku 200. člena ZGO-1 očita zlasti, da ne upošteva odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-227/00, s katero je to presodilo, da je bil ZUN v neskladju z Ustavo in ga je zato razveljavilo z odložnim rokom enega leta.
5. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-227/00 presodilo, da so planski akti in prostorski izvedbeni akti, kot so bili urejeni v Zakonu o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – ZUreP) in v ZUN, povzročali neurejeno pravno stanje na področju urejanja prostora, ki je pomenilo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato oba zakona razveljavilo, vendar je učinek razveljavitve odložilo za eno leto. Ocenilo je namreč, da bi njuna takojšnja razveljavitev povzročila popolno pravno praznino na področju urejanja prostora, kar bi pomenilo še večji poseg v načela pravne države. To pomeni, da so takrat navedeni ustavnopravni razlogi terjali odlog razveljavitve zakonov, za katera je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta bila v neskladju z 2. členom Ustave.
6. Po izdaji navedene odločbe Ustavnega sodišča je zakonodajalec sprejel ZUreP-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003. Tega dne je začel veljati tudi ZGO-1 (239. člen ZGO-1) in njegova izpodbijana prehodna določba. Istega dne je po 2. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 ZUN formalno prenehal veljati. Ta zakon je do takrat urejal inšpekcijski nadzor nad gradnjami v primerih, ko je bilo treba zanje pridobiti lokacijsko dovoljenje ali odločbo o priglasitvi del. To pomeni, da odločba Ustavnega sodišča o razveljavitvi sicer ni začela učinkovati, ker je še pred potekom odložnega roka zakonodajalec sprejel novo zakonsko ureditev. S tem ni postala brezpredmetna ugotovljena neustavnost določb ZUN. Zakonodajalčeva možnost, da njihovo uporabo neomejeno uzakoni za naprej, je namreč s to ugotovitvijo Ustavnega sodišča omejena.
7. ZGO-1 je na novo uredil pogoje za začetek gradenj in inšpekcijsko nadzorstvo. Pri tem ZGO-1 v 3. členu določa pogoje za začetek gradnje tako, da v tretjem odstavku citirane določbe predvideva, da investitorjem pod predpisanimi pogoji zanjo ni treba več pridobiti dovoljenja za začetek gradnje. Tak primer gradnje v obravnavanem primeru zatrjuje pobudnica.
8. Namen inšpekcijskega nadzorstva je nadzor nad zakonitostjo gradenj, kot so urejene v ZGO-1 in ne tudi, kot so bile urejene v ZUN, za katerega je Ustavno sodišče ocenilo, da je bil v neskladju z 2. členom Ustave ter ga je zato zaradi v odločbi navedenih ustavnopravnih razlogov razveljavilo z odložnim rokom. Zakonodajalcu zato ni bila prepuščena možnost, da v prehodnem obdobju predvidi, da se vsi inšpekcijski postopki nadaljujejo in končajo po določbah ZUN. Pri tem v zvezi z gradnjami, ki so bile nezakonite le po ZUN in po ZGO-1 niso več nezakonite, zakonodajalec ni imel nobenega razumnega razloga za to, da je inšpekcijski organ napotil, da v zvezi z njimi nadaljuje in konča inšpekcijske postopke po ZUN. Tudi Ministrstvo meni, da bi bilo treba takšne inšpekcijske postopke ustaviti, čeprav prvi odstavek 200. člena ZGO-1 zanje ne predvideva takšne izjeme kljub temu, da gre za gradnje, ki po novi pravni ureditvi sploh niso več nezakonite. Navedeno samo po sebi zadostuje za odločitev, da je tudi izpodbijani del prvega odstavka 200. člena ZGO-1 v neskladju z 2. členom Ustave.
9. Ustavno sodišče je iz navedenih razlogov izpodbijani del prvega odstavka 200. člena ZGO-1 razveljavilo. To pomeni, da novi pogoji za začetek gradenj iz tretjega odstavka 3. člena ZGO-1 veljajo tudi za gradnje, za katere so se inšpekcijski postopki začeli po določbah ZUN in so se na podlagi te določbe ZGO-1 nadaljevali in končali po ZUN. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani del te določbe ZGO-1 razveljavilo že iz tega razloga, se ni spuščalo v oceno drugih očitkov pobudnice, še posebej ne v tiste, ki so lahko predmet odločanja v posamičnem postopku odločanja in ne predmet ustavnosodne presoje predpisa.
10. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve. Z njim je uredilo način končanja vseh nepravnomočno končanih inšpekcijskih postopkov. Odločilo je, da se ti postopki končajo po določbah ZGO-1. V primeru, da določbe ZGO-1 pomenijo oviro za končanje teh postopkov, jih bo moral zakonodajalec ustrezno dopolniti.

11. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnice. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča. Izpodbijani predpis mora neposredno posegati v njene lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, ugoditev njenemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njenega pravnega položaja (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
12. Pobudnica meni, da njena gradnja, ki je bila po prejšnji pravni ureditvi grajena nezakonito, sedaj ni več nezakonita. Vendar zgolj s tem svojim stališčem ni izkazala, da ima odprt postopek, ki bi ga bilo treba dokončati po določbah 190., 191. in 192. člena ZGO-1. Navedene določbe ZGO-1 urejajo prehod iz prejšnje pravne ureditve tako, da 190. člen ureja dokončanje postopkov, ki tečejo za izdajo lokacijskih dovoljenj, 191. člen ureja dokončanje postopkov za izdajo gradbenih dovoljenj in 192. člen predvideva dokončanje postopkov za izdajo odločb o dovolitvi priglašenih del. Ker pobudnica ne zatrjuje, da je kateri od navedenih postopkov v teku, te določbe ZGO-1 neposredno ne posegajo v njene pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Njeno pobudo za oceno citiranih določb ZGO-1 je zato Ustavno sodišče zavrglo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena, drugega odstavka 40. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Mirjam Škrk ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Sodnik dr. Janez Čebulj je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Odločbo je sprejelo soglasno.