Številka: U-I-303/05-11

Datum: 20. 9. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 20. septembra 2007

Člen 2 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 93/05) se razveljavi.

1. Predlagatelji – skupina poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju DZ) izpodbijajo 2. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1D), na podlagi katerega lahko Vlada v primerih odsotnosti ali zadržanosti ministra in državnega sekretarja na predlog ministra pooblasti generalnega direktorja, da v okviru svojega delovnega področja predstavlja Vlado pri delu DZ. Navajajo, da je Zakon s tem posegel v ureditev iz 235. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl., – v nadaljevanju PoDZ-1), v katerem so taksativno določene osebe, ki lahko predstavljajo Vlado v DZ. Po mnenju predlagateljev gre za originarno vsebino PoDZ-1, ki bi morala biti sprejeta z dvotretjinsko večino navzočih poslancev. Zatrjujejo neskladje izpodbijane določbe s členi 3, 94 in 153 Ustave.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju navaja, da je cilj izpodbijane določbe zagotoviti nemoteno delovanje Vlade in državne uprave, in sicer tako v okviru njenih nalog in pristojnosti kot tudi v postopkih v okviru Evropske unije ter v postopkih v zakonodajnem organu Republike Slovenije. Meni, da lahko izvršilna veja oblasti prav zaradi načela delitve oblasti sama organizira in določa način dela svojih predstavnikov, DZ pa naj bi bila prepuščena odločitev, katerim predstavnikom Vlade bo dovolil sodelovati v postopku. Navaja tudi, da je izpodbijana rešitev glede na položaj generalnih direktorjev primerljiva z ureditvijo iz PoDZ-1, po kateri lahko Vlado predstavljajo predstojniki organov v sestavi ministrstev.

3. Ustava v 94. členu določa, da ima DZ poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. S to določbo je DZ z Ustavo priznana parlamentarna avtonomija, ki izvira iz načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Bistvo parlamentarne avtonomije je, da si parlament sam določi pravila, s katerimi ureja svoje delo in poslovanje. V okviru tega poslovnik ureja konstituiranje, način dela (zasedanja in seje) in odločanja, zakonodajni postopek, vodenje parlamenta, notranjo organizacijo parlamenta, pravice in dolžnosti poslancev itd. Poleg teh vprašanj, ki se nanašajo na poslovanje samega parlamenta, pa poslovnik ureja tudi razmerja parlamenta do drugih organov državne oblasti, vendar tudi to v okviru sodelovanja teh organov pri njegovem delu. Z vidika subjektov, na katere se poslovnik nanaša, je tako mogoče ugotoviti, da ureja položaj in pravila ravnanja vseh tistih subjektov, ki na kakršen koli način sodelujejo pri njegovem delu. To so v prvi vrsti poslanci, od drugih državnih organov pa je posebej pomembna Vlada oziroma njeni predstavniki, ker glede na svoj položaj in funkcije stalno sodelujejo pri delu parlamenta. Posebnost poslovnika se kaže tudi v tem, da pobuda za njegov sprejem oziroma spremembo lahko vedno izvira samo iz parlamenta samega (ne pa npr. od Vlade), kar ga bistveno razlikuje od drugih aktov (zlasti zakonov), ki jih prav tako sprejema parlament. Ker poslovnik in zakon praviloma ne urejata iste vsebine, naj ne bi prihajala v nasprotje.(1) Avtonomija parlamenta pa pomeni tudi dolžnost parlamenta, da pravno uredi svoje delo in poslovanje ter da se po teh pravilih tudi ravna. Zato sprejem poslovnika ni samo pravica, temveč tudi obveznost parlamenta, ki izhaja iz načela zakonitosti delovanja parlamenta in tudi že iz Ustave.
4. Kot je bilo že povedano, Ustava v 94. členu določa, da ima DZ poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Zahtevnejša večina je utemeljena s potrebo po čim širšem soglasju glede temeljnih pravil ravnanja vseh subjektov v okviru delovanja DZ, ki lahko močno vplivajo na njihov položaj in na njihove možnosti vplivanja na odločanje v DZ.(2) S takšno večino se želi preprečiti, da bi vsakokratna vladna večina spreminjala pravila, po katerih DZ sprejema zakone in druge odločitve. Vsebina PoDZ-1 je določena v 1. členu, po katerem se s PoDZ-1 urejajo organizacija in način dela DZ ter uresničevanje pravic in dolžnosti poslancev. Parlament mora, ko ureja lastno delo in poslovanje, urediti tudi položaj vseh udeležencev v njegovem delu, torej tudi položaj drugih državnih organov.(3) Ureditev dela in poslovanja DZ zato zajema tudi sodelovanje DZ z drugimi državnimi organi (členi 215 do 273 PoDZ-1) in v tem okviru ureditev, kdo je lahko predstavnik Vlade v DZ. Izjave oziroma dejanja predstavnikov Vlade namreč Vlado zavezujejo in morajo biti v skladu z njenimi stališči. Gre za ureditev, ki zato neposredno vpliva predvsem na najpomembnejšo funkcijo DZ – to je na sprejemanje zakonov kot (poleg Ustave) najpomembnejših pravnih aktov. Da lahko DZ učinkovito izvaja to svojo funkcijo, pa mora imeti pravico, da sam določi, kdo lahko verodostojno zastopa stališča Vlade v DZ. Vlada je namreč najpomembnejši in najpogostejši predlagatelj zakonov, zato lahko pravila o njenem sodelovanju z DZ pomembno vplivajo na vsebino in učinkovitost zakonodajnega odločanja v DZ. Glede na navedeno so torej pravila o predstavljanju Vlade v DZ originarna vsebina akta, s katerim DZ ureja svoje poslovanje.
5. Državni zbor je vprašanje predstavljanja Vlade v DZ podrobno uredil v 235. členu PoDZ-1.(4) Z izpodbijano določbo pa je to vprašanje dodatno uredil v zakonu. S tem je vprašanje, ki je po svoji naravi originarna vsebina poslovnika (in ki bi morala biti sprejeta z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev), uredil z zakonom, ki se sprejema z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev. Zato je 2. člen ZDU-1D v neskladju s 94. členom Ustave in ga je Ustavno sodišče razveljavilo.

6. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Škrk in sodnik Čebulj.

(1) F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 115.
(2) Id, str. 184.
(3) F. Grad, Parlamentarna avtonomija, Kolokvij ob 10. obletnici parlamentarizma v Sloveniji, Zbornik referatov, koreferatov in razprav, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 201.
(4) PoDZ-1 vprašanje predstavljanja Vlade v DZ natančno ureja v 235. členu, ki določa:
»1. Predsednik vlade in ministri predstavljajo vlado v državnem zboru.
2. Predsednik vlade ima splošno pravico predstavljati vlado v državnem zboru in njegovih delovnih telesih.
3. Na seji državnega zbora predstavlja vlado minister ali predstojnik vladne službe, ki ga določi vlada. V primeru odsotnosti ali zadržanosti lahko nadomešča ministra državni sekretar ali predstojnik organa v sestavi ministrstva, predstojnika vladne službe pa njegov namestnik.
4. Na seji delovnega telesa predstavlja vlado minister, državni sekretar, predstojnik organa v sestavi ministrstva ali predstojnik vladne službe, ki ga določi vlada. V primeru odsotnosti ali zadržanosti nadomešča ministra državni sekretar ali predstojnik organa v sestavi ministrstva, predstojnika vladne službe pa njegov namestnik.
5. Če sta minister in državni sekretar zadržana zaradi obveznosti v institucijah Evropske unije ali zaradi mednarodnih obveznosti, ju lahko na seji delovnega telesa nadomešča generalni direktor direktorata na ministrstvu. Tako nadomeščanje pa je na seji državnega zbora mogoče le, če tako odloči kolegij predsednika državnega zbora.
6. V vsakem gradivu, ki ga pošlje vlada državnemu zboru, mora biti navedeno tudi, kateri predstavniki vlade bodo sodelovali pri delu državnega zbora in delovnih teles.«