Številka: U-I-255/09-14

Datum: 23. 6. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Jesenice, ki jo zastopa Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar, Krašek in partnerji, o. p., d. o. o., Kranj, na seji 23. junija 2011

Člen 127 Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03 in 57/08) se razveljavi.

1. Predlagateljica meni, da je 127. člen Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1), ki določa pristojnost občinskega organa za prisilno izvršitev odločbe inšpekcijskega organa, sprejete na podlagi 125., 126. in 126.a člena SZ-1, v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave. Meni, da gre za preneseno državno pristojnost, saj niti SZ-1 niti Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) ne določata pristojnosti občine za vodenje upravnih inšpekcijskih postopkov na stanovanjem področju. Navaja, da občine k 127. členu SZ-1 niso dale predhodnega soglasja in da jim država ni zagotovila finančnih sredstev za opravljanje te naloge. Meni, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju s 24. členom ZLS, saj bi bilo racionalneje in učinkoviteje, če bi tovrstne postopke tudi v fazi izvršbe vodila stanovanjska inšpekcija, ki vodi upravni postopek do izdaje inšpekcijske odločbe.
2. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru Republike Slovenije, ki nanjo ni odgovoril, poslal pa je mnenje Vlade Republike Slovenije. Ta navaja, da je občina pristojna za izvrševanje odločb stanovanjske inšpekcije že od uveljavitve Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – v nadaljevanju SZ), zato ne gre za prenos pristojnosti na podlagi drugega odstavka 140. člena Ustave in 24. člena ZLS. Opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. P-31/06 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 9/07, in OdlUS XVI, 6), iz katere naj bi izhajalo, da izvajanje 127. člena SZ-1 ni bilo nikoli v pristojnosti države, temveč je bilo že od uveljavitve SZ v pristojnosti občin.

3. Prvi odstavek 124. člena SZ-1 določa, da inšpekcijski nadzor nad uresničevanjem javnega interesa na stanovanjskem področju po tem zakonu in predpisih, izdanih na njegovi podlagi, opravljajo inšpektorji stanovanjske inšpekcije. Na podlagi drugega odstavka 124. člena SZ-1 se za javni interes na stanovanjskem področju šteje zlasti zagotavljanje takšnega stanja večstanovanjske stavbe, da sta omogočena njena normalna raba in zagotavljanje pogojev za učinkovito upravljanje večstanovanjskih stavb. V členih 125, 126 in 126.a SZ-1 so določena pooblastila inšpektorja pri opravljanju inšpekcijskega nadzora. V skladu s temi pooblastili lahko inšpektor izda odločbo, s katero etažnim lastnikom oziroma upravniku večstanovanjske stavbe odredi izvedbo določenih ukrepov. Če se odločba iz 125., 126. in 126.a člena SZ-1 ne izvrši v določenem roku, lahko v skladu z izpodbijano določbo inšpekcijski organ predlaga pristojnemu občinskemu organu prisilno izvršitev odločbe v breme tistih, ki jim je naložena izvedba del. Predlagateljica zatrjuje, da gre za preneseno pristojnost občine, Vlada pa navaja, da gre za izvirno pristojnost občine. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. P-31/06, v kateri je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je pristojnost iz 127. člena SZ-1 izvirna pristojnost občine. Glede na navedbe predlagateljice je moralo Ustavno sodišče v obravnavani zadevi najprej odgovoriti na vprašanje, za katero vrsto pristojnosti gre, oziroma ponovno pretehtati svoje stališče iz odločbe št. P-31/06. Pri tem je izhajalo iz prvega in drugega odstavka 140. člena Ustave.
4. Na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V skladu z drugim odstavkom tega člena lahko država prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. Ko je prišlo do reforme lokalne samouprave, je zakonodajalec z Zakonom o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95 – ZPDF), razdelil pristojnosti med tiste, ki so državne naloge, in tiste, ki so izvirne lokalne naloge. Z Zakonom o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – ZFO-1) je uredil financiranje nalog, ki jih v skladu z Ustavo in zakonom opravljajo občine. Zakonodajalec lahko v posameznih zakonih določi nove izvirne pristojnosti občin. Pri tem se mora gibati v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118) razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Zakonodajalec ne sme lokalnih zadev opredeliti kot državnih zadev, niti ne sme zadev, ki sodijo v državno pristojnost, opredeliti kot lokalne zadeve. Kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave bi bila podana v obeh primerih.
5. Lokalna samouprava je pravica in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah Ustave in zakonov ureja javne zadeve lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva. Za lokalno skupnost je izredno pomembno, da ima določen organizacijski status, status avtonomije od državne oblasti, ker ji olajšuje izvajanje njenih nalog in ji omogoča nastop navzven, zlasti tudi nasproti državni oblasti sami. Ko zakonodajalec pri normativnem urejanju javnih zadev nalogo določi kot izvirno pristojnost občine, mora lokalni skupnosti omogočiti, da vsaj deloma odloča o izvrševanju te naloge. Določitev novih nalog kot izvirnih pristojnosti občin na način, ki ne omogoča občini, da bi vsaj delno samostojno urejala z zakoni določene naloge in obveznosti, je v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-97/05 z dne 7. 7. 2005, Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 69).
6. Iz prvega odstavka 140. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec v vseh tistih primerih, ko posamezno nalogo z zakonom določi kot izvirno pristojnost občin, ker je po njegovem lokalne narave, upoštevati dve temeljni zahtevi:
– pri določitvi nove naloge kot izvirne pristojnosti občine mora istočasno prilagoditi tudi sistem financiranja, ker morajo biti finančni viri v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih lokalnim oblastem določata Ustava in zakon (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-71/00 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 64/00, in OdlUS IX, 160) in
– pri določitvi nove naloge kot izvirne pristojnosti občine mora biti občini omogočeno, da zadevo vsaj deloma samostojno ureja, tj. občina mora vsaj deloma odločati o izvrševanju te naloge.
Če nista izpolnjeni obe zahtevi, po oceni Ustavnega sodišča ne gre za lokalno zadevo, ki bi lahko bila izvirna občinska pristojnost na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave.
7. Naloge občine na stanovanjskem področju določata SZ-1 in ZLS. Na podlagi prvega odstavka 154. člena SZ-1 ima občina na stanovanjskem področju zlasti naslednje pristojnosti in naloge: sprejema in uresničuje občinski stanovanjski program; zagotavlja sredstva za graditev, pridobitev in oddajanje neprofitnih stanovanj ter stanovanjskih stavb, namenjenih začasnemu reševanju stanovanjskih potreb socialno ogroženih oseb; spodbuja različne oblike zagotavljanja lastnih in najemnih stanovanj; zagotavlja sredstva za subvencioniranje najemnine in za izredno pomoč pri uporabi stanovanja; zagotavlja pogoje za razvijanje različnih oblik gradnje in prenove z ustrezno zemljiško in normativno politiko; sprejema usmeritve za projektiranje, gradnjo in prenovo stanovanj, ki izhajajo iz njenih lokalnih posebnosti, vključno z zunanjim videzom stanovanjskih stavb; vodi register stanovanj. Kot izvirno pristojnost občine na stanovanjskem področju četrta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS določa nalogo občine, da ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj.
8. Iz zgoraj navedenih določb SZ-1 in ZLS izhaja, da nadzor nad uresničevanjem javnega interesa na stanovanjskem področju, tj. nad zagotavljanjem takšnega stanja večstanovanjske stavbe, da je omogočena njena normalna raba, oziroma nad zagotavljanjem pogojev za učinkovito upravljanje večstanovanjskih stavb opravljajo inšpektorji stanovanjske inšpekcije.(1) Niti SZ-1 niti ZLS ne določata, da bi imela občina v okviru tega nadzora pristojnost izrekanja ukrepov.(2) Z izpodbijano določbo je zakonodajalec občinskemu organu dal le pristojnost za prisilno izvršitev odločbe v breme tistih, ki jim je v okviru nadzora naložena izvedba določenih del. Člen 127 SZ-1 je torej določba, ki daje občinskemu upravnemu organu pristojnost za dovolitev in opravo upravne izvršbe. To pomeni, da o vsebini zadeve oziroma o nadzoru nad izvajanjem zakona in o obveznostih, ki izhajajo iz nadzora, v celoti odloči inšpektor stanovanjske inšpekcije kot državni organ, zagotovitev uresničitve te upravne naloge državne uprave(3) pa je naložena občinskemu organu, ne da bi bilo občini omogočeno kakršno koli odločanje o zadevi, ki naj bi sodila v njeno izvirno pristojnost. Glede na navedeno pristojnost občine iz 127. člena SZ-1, da prisilno izvrši inšpektorjevo odločbo, če je v roku, ki je v njej določen, ne izvrši tisti, v čigar breme je bila izdana, ni izvirna pristojnost občine po prvem odstavku 140. člena Ustave, ampak gre za nalogo iz državne pristojnosti. Iz navedenih ustavnopravnih razlogov Ustavno sodišče v obravnavanem primeru tudi spreminja svoje stališče iz odločbe št. P-31/06.
9. Naloga iz 127. člena SZ-1 torej ne pomeni izvirne pristojnosti občine, temveč gre za nalogo iz državne pristojnosti, opravljanje katere je zakonodajalec prenesel iz države na občino. Gre za prenos, ki mora biti izvršen po drugem odstavku 140. člena Ustave (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-113/98 z dne 13. 4. 2000, Uradni list RS, št. 42/00, in OdlUS IX, 85). Te določajo, da država lahko z zakonom prenese na občine opravljanje posameznih nalog, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva.(4) To pa ne pomeni, da lahko država prenese na občino opravljanje katere koli naloge iz državne pristojnosti, če le zagotovi primerna sredstva. Glede na smisel (bistvo) lokalne samouprave lahko prenese na občino le opravljanje posameznih nalog takšne narave (vrste), ki jih je (po naravi stvari) sploh mogoče samostojno prenašati.
10. V obravnavanem primeru je s 127. členom SZ-1 na občino prenesena naloga, da prisilno izvrši odločbo stanovanjskega inšpektorja v primerih, ko zavezanec te odločbe ne izvrši sam prostovoljno. Inšpekcijski nadzor je nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Kontrola izvajanja predpisov v inšpekcijskem postopku pomeni spremljanje subjekta nadzora, to je zavezanca, z vidika vprašanja, ali ravna v okviru pravic in dolžnosti ter pravnih koristi, ki mu jih priznava ali nalaga zakon ali drug predpis. Delovanje subjekta nadzora ne sme biti v nasprotju z javnim interesom, ki ga določa ali mu sledi predpis, in tudi ne v nasprotju s pravicami, ki jih pravnim in fizičnim osebam daje zakon.(5) Inšpekcijski nadzor obsega spremljanje subjektov nadzora, izrekanje ukrepov in njihovo prisilno izvršitev v primerih, ko jih zavezanci ne izvršijo prostovoljno. Cilj spremljanja subjektov nadzora je ugotavljanje določenih morebitnih nepravilnosti pri vzdrževanju večstanovanjskih stavb in odreditev del oziroma ukrepov, s katerimi naj se zagotovi odprava teh nepravilnosti tako, da bo omogočena normalna raba teh stavb. Če zavezanec odrejenih ukrepov ne izvrši sam prostovoljno, sledi prisilna izvršitev inšpekcijske odločbe. Ugotovitev nepravilnosti in določitev potrebnih del oziroma ukrepov je temelj (podlaga) za nadaljnje odločitve v okviru (postopku) upravne izvršbe, saj vpliva na določitev načina izvršbe oziroma izbiro izvršilnih sredstev in (vsaj posredno) na odločitve o morebitnih pritožbah zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku, odločitve o ustavitvi in odlogu izvršbe itd. Prisilna izvršitev inšpekcijske odločbe je tako neločljivi sestavni del državne pristojnosti inšpekcijskega nadzora, saj je neposredno vsebinsko povezana z ugotovljenimi nepravilnostmi in odločitvami v predhodnem delu postopka inšpekcijskega nadzora ter odvisna od njih. Zato je ni mogoče šteti za posamezno nalogo iz državne pristojnosti, katere opravljanje je mogoče samostojno prenesti na občino v skladu z drugim odstavkom 140. člena Ustave.
11. Ker je torej državna pristojnost inšpekcijskega nadzora nad uresničevanjem javnega interesa na stanovanjskem področju, ki obsega več med seboj povezanih in soodvisnih opravil (vključno s postopkom upravne izvršbe), nedeljiva celota, prisilne izvršitve odločbe, ki jo izda stanovanjski inšpektor, ni mogoče izločiti kot posamezne naloge iz te državne pristojnosti, katere opravljanje bi bilo mogoče prenesti na občino. Zato je 127. člen SZ-1 v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave in ga je Ustavno sodišče razveljavilo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Člen 12 Uredbe o organih v sestavi Ministrstev (Uradni list RS, št. 53/03 in nasl.) določa, da stanovanjska inšpekcija deluje v okviru Inšpektorata RS za okolje in prostor, ki je organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor.
(2) Stanovanjski zakon (Uradni list RS/I, št. 18/91 – SZ), ki je veljal pred SZ-1, je urejal pristojnost občinskega upravnega organa, pristojnega za stanovanjske zadeve, če lastnik ni zagotovil usposobljenosti skupnih prostorov, delov, objektov in naprav za normalno rabo. V takem primeru je pristojni občinski organ na podlagi 34. člena SZ in na predlog inšpektorja odredil opravo potrebnih del v breme lastnikov. Inšpektor je predlagal občinskemu upravnemu organu, da ukrepa skladno s 34. členom SZ, tj. da v breme lastnika odredi in zagotovi opravljanje potrebnih del, če lastnik v določenem roku ni izvršil ukrepa, ki mu ga je z odločbo na podlagi prvega odstavka 105. člena SZ odredil inšpektor.
(3) Člen 10 Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo in 48/09 – ZDU-1) določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov opravlja državna uprava in da ta nadzor ureja poseben zakon.
(4) Besedilo drugega odstavka 140. člena Ustave, ki je bilo spremenjeno z Ustavnim zakonom o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave (Uradni list RS, št. 68/06) se je pred spremembo glasilo: »Po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti lahko država z zakonom prenese na občino ali širšo samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva.«
(5) R. Pirnat (ur.), Komentar zakonov s področja uprave, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2004, str. 881.