Številka:	U-I-327/20-16
Datum:	20. 1. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. januarja 2022

1. Člen 58 Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) je bil v neskladju z Ustavo.

2. Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši na način, določen v 31. točki obrazložitve te odločbe.

1. Upravno sodišče je prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu, vloženih na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), zoper občinska prostorska načrta. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 58. člena ZUreP-2.

2. Predlagatelj meni, da je sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot ga ureja 58. člen ZUreP-2, v neskladju z 2., 140., 157. in 160. členom Ustave. Navaja, da v teoriji in praksi ni sporno, da so občinski odloki splošni (podzakonski) akti. Povzema tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena in 157. člen Ustave, tretjo alinejo prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in 2. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1), ki urejajo pristojnosti Ustavnega oziroma Upravnega sodišča. Sklicujoč se tudi na četrti odstavek 5. člena ZUS-1 in sodno prakso, ki po predlagateljevih navedbah doslej ni dopuščala pravnega varstva zoper prostorske akte po tej določbi, ter na odgovor Ministrstva za okolje z dne 25. 9. 2017 na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) k predlogu ZUreP-2 (v nadaljevanju Odgovor MOP), predlagatelj trdi, da gre pri pravnem varstvu iz 58. člena ZUreP-2 nedvomno za presojo zakonitosti splošnega pravnega akta. Čeprav naj bi šlo pri prostorskih aktih za pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju, imajo ti po zatrjevanju predlagatelja predvsem naravo splošnih pravnih aktov, za katerih presojo zakonitosti (in ustavnosti) je izključno pristojno Ustavno sodišče. Zato meni, da je ZUreP-2 z določitvijo, da o zakonitosti enega izmed občinskih odlokov odloča Upravno sodišče, posegel v ustavno ureditev odločanja o zakonitosti pravnih aktov, pri čemer opozarja tudi, da je bila slednja po stališču Ustavnega sodišča skladna z Ustavo in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).¹

3. Za primer, da Ustavno sodišče ne bi sledilo argumentom o izključni pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov, pa predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave. Očita ji nejasno razmejitev pristojnosti Upravnega in Ustavnega sodišča, utemeljuje njeno nekonsistentnost in notranjo neskladnost glede na obveznosti rednih sodišč v skladu s 125. členom Ustave in institut t. i. exceptio illegalis ter meni, da za vzporedno pristojnost ni mogoče najti razumnega razloga. Predlagatelj izpostavlja tudi, da iz presoje Ustavnega sodišča izhaja, da sprememba namenske rabe lahko pripelje do nedopustnega posega v položaje, ki so varovani s 33. členom Ustave, za presojo ustavnosti, ki je v določenih primerih neločljivo povezana s presojo zakonitosti, pa je z učinkom erga omnes pristojno izključno Ustavno sodišče. Ustavnoskladna razlaga izpodbijane ureditve po mnenju predlagatelja tudi ne daje odgovora na nekatera pomembna vprašanja postopka. Predlagatelj oporeka zahtevi izpodbijane ureditve po odločanju v sporu polne jurisdikcije ter pri tem pojasnjuje, da je princip, da lahko sodišče upravni akt odpravi in o stvari odloči le pod pogoji iz 65. člena ZUS-1, posledica načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, v skladu s katerim sodni nadzor ne sme pomeniti prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. Meni, da sodni nadzor tudi ne bi smel pomeniti prevzemanja normodajne funkcije lokalne oblasti, izpodbijana ureditev pa, upoštevajoč deseti odstavek 58. člena ZUreP-2, temu nasprotuje. Z načinom izvršitve sodbe sodišče po mnenju predlagatelja neposredno poseže v ureditev, ki jo je treba uporabiti za dovoljevanje posegov v prostor, pri čemer naj bi, kot izhaja iz Odgovora MOP, pripravljavec zakona glede na osmi odstavek 58. člena ZUreP-2 očitno od sodišča pričakoval še bistveno širši postopek, kot ga izjemoma dovoljuje ZUS-1.

4. Nadalje predlagatelj trdi, da z odločitvijo, sprejeto po 58. členu ZUreP-2, ki učinkuje za vse (erga omnes), sodišče poseže v javni interes in v interes tretjih oseb ter v izvirno občinsko nalogo urejanja prostora (140. člen Ustave). Zatrjuje, da določbe ZUS-1 ne omogočajo izvedbe postopka sprejemanja oziroma spreminjanja prostorskih aktov, ki mora temeljiti na strokovnih podlagah nosilcev urejanja prostora, ki v upravnem sporu ne sodelujejo, ter v katerem poteka usklajevanje številnih različnih interesov. Predlagatelj meni, da tudi podrobnejša ureditev postopka drugače, kot to ureja ZUS-1, ne bi bila v skladu z ustavno opredeljeno nalogo Upravnega sodišča, da sodi o zakonitosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi se odloča o pravicah oziroma pravnih koristih posameznikov na področju upravnega prava, kar po Ustavi in ZUS-1 učinkuje le med udeleženci postopka. Postopek po ZUS-1 po mnenju predlagatelja ni prilagojen presoji, ali je imela lokalna oblast razumen razlog za izpodbijano prostorsko ureditev in ali je (pravilno) pretehtala pravično ravnovesje med interesi skupnosti in posameznika, ali celo spreminjanju ureditev prostora in s tem poseganju v izvirno pristojnost lokalne skupnosti.

5. Državni zbor v odgovoru na zahtevo uvodoma navaja, da je na neskladje upravnega spora zoper prostorske akte kot splošne pravne akte s 160. členom Ustave in s celotno ureditvijo upravnega spora ZPS opozorila že v postopku sprejemanja ZUreP-2 ter obenem izpostavila tudi številne pomanjkljivosti ureditve iz predloga 58. člena ZUreP-2, ki v nadaljnjem zakonodajnem postopku niso bile vse odpravljene. Državni zbor meni, da je osrednje vprašanje, ali lahko brez spremembe 160. člena Ustave zakon določi, da je poleg Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti podzakonskih predpisov pristojno tudi Upravno sodišče v upravnem sporu. Po stališču Državnega zbora 160. člen Ustave ne določa izključne pristojnosti Ustavnega sodišča, saj ustavni institut exceptio illegalis dopušča, da lahko katerokoli sodišče, ki odloča v sporu ali v drugi zadevi iz sodne pristojnosti, ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta in ga pri odločanju v nezakonitem delu ne uporabi. Samo po sebi naj bi zato ne bilo v neskladju z Ustavo, da poseben zakon za določene vrste predpisov določi, da lahko Upravno sodišče v upravnem sporu ugotavlja nezakonitost takih predpisov na način, ki je vsebinsko podoben abstraktni presoji ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem. Državni zbor pri tem dodaja, da postopek sodnega varstva po 58. členu ZUreP-2 ni upravni spor, temveč poseben sodni postopek, v katerem se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor. Zato po mnenju Državnega zbora niso upoštevne navedbe predlagatelja o neprimernosti določb ZUS-1 za ta postopek, saj mora sodišče v okviru smiselne uporabe ZUS-1 samo poiskati ustrezne rešitve. Glede vzporednega teka postopka po 58. členu ZUreP-2 ter postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta pred Ustavnim sodiščem pa predlagatelj navaja, da morajo biti glede na 1. člen ZUstS za odločanje o pobudi izkoriščena vsa druga pravna sredstva, o katerih odločajo druga sodišča. Po mnenju Državnega zbora je podvajanje pravnih sredstev in nastanek pravnih nejasnosti zato mogoče preprečiti s tem, da Ustavno sodišče zavrže pobudo zaradi neizčrpanja, če pobudnik lahko uporabi sodno varstvo po 58. členu ZUreP-2. Glede na navedeno Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti zavrne.

6. O zahtevi je podala mnenje Vlada. Navaja, da možnost vložitve upravnega spora zoper državne prostorske načrte (v nadaljevanju DPN), občinske prostorske načrte (v nadaljevanju OPN) in občinske podrobne prostorske načrte (v nadaljevanju OPPN) iz razloga varstva interesov posameznika obstaja že v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, izrecno pa se je to uredilo v 58. členu ZUreP-2. Ta po navedbah Vlade kot novost vpeljuje možnost vložitve tožbe s strani nevladnih organizacij zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa urejanja prostora ali varstva okolja, veljavna zakonodaja pa že omogoča izpodbijanje takšnih prostorskih aktov kot splošnih pravnih aktov pred Ustavnim sodiščem. Vlada utemeljuje splošno pravno naravo prostorskih aktov in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17. Pojasnjuje, da Ministrstvo za okolje in prostor pripravlja spremembe in dopolnitve ZUreP-2, v okviru katerih bo znova podrobno preučilo tudi problematiko izpodbijanega 58. člena.

7. Ustavno sodišče je zadevi št. U-I-327/20 in št. U-I-73/21 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Zahteve, vložene v zadevi št. U-I-73/21, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. Glede na to, da gre za vsebinsko identični zahtevi, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na zahtevo št. U-I-327/20.

8. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.² Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.³

9. Izpodbijani 58. člen ZUreP-2 se glasi:

''(1) Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače.

(2) V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu:

– določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora,

– določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali

– najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.

(3) Tožbo v upravnem sporu po tem členu lahko vloži:

– oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice;

– nevladna organizacija, ki ima aktiven status delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, če vlaga tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa iz svojega področja delovanja in če je predhodno aktivno sodelovala v postopku priprave tega prostorskega izvedbenega akta, tako da je podala pripombe ali predloge na razgrnjen akt ali

– državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.

(4) Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta.

(5) V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša.

(6) Vložena tožba ne zadrži izdaje posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi izpodbijanega dela prostorskega izvedbenega akta, zadrži pa njegovo izvršitev.

(7) Sodišče sme do končne odločitve delno zadržati izvajanje izpodbijanega prostorskega izvedbenega akta, če bi zaradi njegovega izvajanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.

(8) Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve.

(9) Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče.

(10) Sodišče v upravnem sporu odloči tudi o načinu izvršitve odločbe do vzpostavitve nove ureditve tako, da določi uporabo prej veljavnega prostorskega akta ali uporabo postopkov lokacijske preveritve za posamezne posege v prostor.

(11) Odločba v upravnem sporu po tem členu se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije ter v uradnem glasilu, v katerem je bil objavljen prostorski izvedbeni akt.

(12) Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo, razen če je zavrnil sodelovanje v upravnem sporu, h kateremu je bil pozvan po uradni dolžnosti ali na predlog stranke. Če so posledice nastale s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi odpravljenega prostorskega izvedbenega akta, ima upravičeni pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji, in sicer v treh mesecih od javne objave iz prejšnjega odstavka.

(13) Če ni mogoče odpraviti posledic po prejšnjih odstavkih, lahko upravičena oseba zahteva odškodnino pred sodiščem po splošnih pravilih civilnega prava.

(14) Določbe tega člena nimajo vpliva na vložitev upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja.''

10. Iz vsebine izpodbijanega člena ZUreP-2 je razvidno, da gre za sklop postopkovnih določb, ki urejajo posamezne vidike sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte: stvarno pristojnost (prvi in drugi odstavek), procesne predpostavke – aktivno legitimacijo in rok za vložitev tožbe ter vsebinske zahteve, ki jih mora tožba izpolnjevati (tretji do peti odstavek), pravne posledice vložene tožbe in možnost izdaje začasne odredbe (šesti in sedmi odstavek), odločitve, ki jih sprejme Upravno sodišče (osmi do deseti odstavek), zahtevo po objavi odločbe (enajsti odstavek), pravno podlago za odpravo posledic odpravljenega prostorskega izvedbenega akta (dvanajsti in trinajsti odstavek) ter določbo o neposeganju te ureditve sodnega varstva v možnost vložitve tožbe v upravnem sporu zoper prostorski izvedbeni akt, če ta ureja posamična razmerja (štirinajsti odstavek).

11. Zahtevi za oceno ustavnosti je vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopka v posamičnih zadevah, v katerih bo moralo odločiti o tožbah, vloženih zoper občinska prostorska izvedbena akta. Izpodbijani 58. člen ZUreP-2 v prvem in drugem odstavku določa pristojnost sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v upravnem sporu, nadaljnji odstavki pa urejajo postopek navedenega sodnega varstva, zato mora predlagatelj pri odločanju uporabiti izpodbijane določbe. Ker pri tem predlagatelj nasprotuje že svoji stvarni pristojnosti za odločanje o tožbah, zaradi česar celotne ureditve sodnega varstva iz 58. člena ZUreP-2 po njegovem mnenju ni mogoče razložiti ustavnoskladno, je predlagatelj izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča neizogibno potrebna za odločanje v upravnem sporu, ki ga je prekinil.

12. ZUreP-2 je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati,⁴ vendar se uporablja do začetka uporabe ZUreP-3, to je do 31. 5. 2022.⁵ Upravno sodišče bo zato moralo v prekinjenih postopkih, iz katerih izvirata zahtevi, kljub uveljavitvi ZUreP-3 uporabiti izpodbijani 58. člen ZUreP-2. Glede na navedeno so izpolnjeni tudi pogoji za ustavnosodno presojo izpodbijanega 58. člena ZUrep-2 iz drugega odstavka 47. člena ZUstS.

13. Predlagatelj se v zahtevah ne omejuje na izpodbijanje zadevnih določb 58. člena ZUreP-2, zgolj kolikor se uporabljajo prav za tisti postopek, v katerem bo moral odločiti o tožbah, torej za upravni spor zoper OPN⁶ kot splošne pravne akte v delu določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora oziroma določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele.⁷ Zahtevi za oceno ustavnosti sta širši od dejstev primerov, iz katerih izvirata. S tem ko predlagatelj zahteva oceno ustavnosti (tudi) za njegove primere upoštevnega dela 58. člena ZUreP-2, zajame pravilo, da je mogoč upravni spor zoper (vse) vrste prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ali najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti. Ustavno sodišče je opravilo presojo ureditve v celotnem izpodbijanem obsegu. Ker je glede na navedbe predlagatelja primarno ustavno sporna zakonska določitev stvarne pristojnosti Upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov, gre namreč v osnovi za enako ustavnopravno vprašanje ne glede na to, ali je izpodbijan državni ali občinski prostorski izvedbeni akt in na kateri njegov del se spor nanaša. Ustavno sodišče je glede na navedeno odločalo o ustavnosti zakonske ureditve sodnega varstva zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte v upravnem sporu.

14. Prostorski akti so akti, s katerimi se opredeljuje prostorski razvoj države, regij in občin (prostorski strateški akti),⁸ in akti, s katerimi se načrtujejo prostorske ureditve in določa izvedbena regulacija prostora (prostorski izvedbeni akti).⁹ Na področju državnega prostorskega načrtovanja je ZUreP-2 ločil tri vrste prostorskih izvedbenih aktov, in sicer DPN, uredbo o najustreznejši varianti in uredbo o varovanem območju prostorske ureditve, na področju občinskega prostorskega načrtovanja pa OPN, OPPN in odlok o urejanju podobe naselij in krajine. ZUreP-2 je izrecno določal, da so prostorski izvedbeni akti splošni pravni akti (druga poved drugega odstavka 48. člena ZUreP-2).

15. Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča so za oceno, ali je treba podzakonski akt oziroma akt lokalne skupnosti šteti za predpis (splošni pravni akt), ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke.¹⁰ Ne glede na to, da jim je tako pravno naravo določal ZUreP-2, je zato Ustavno sodišče najprej preverilo, ali prostorski izvedbeni akti, kot jih opredeljuje ZUreP-2, zadostijo kriterijem za splošni pravni akt.

16. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa¹¹ in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje.¹² Po izpodbijani zakonski ureditvi sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, OPN¹³ in OPPN.¹⁴ Upoštevaje zahtevo po medsebojni usklajenosti prostorskih aktov in njihovo hierarhijo,¹⁵ imata tako naravo tudi DPN in uredba o varovanem območju prostorske ureditve, ki določata usmeritve za določitev namenske rabe prostora.¹⁶ Uredba o najustreznejši varianti ima nekoliko drugačno vsebino.¹⁷ Vendar pa je, upoštevajoč predmet njenega urejanja,¹⁸ uredba o najustreznejši varianti splošni pravni akt, katerega norme se nato individualizirajo in konkretizirajo v postopku izdaje celovitega dovoljenja.¹⁹ Prav tako je splošni pravni akt tudi odlok o urejanju podobe naselij in krajine, s katerim občina ureja urbani in siceršnji prostorski razvoj praviloma že izgrajenih naselij, saj z njim določa splošne pogoje za gradnjo nekaterih objektov, vzdrževanje objektov, izvajanje negradbenih posegov v prostor in druge pogoje, namenjene zagotavljanju ustrezne podobe naselij in krajine na določenem območju.²⁰ Glede na navedeno vsi prostorski izvedbeni akti, kot jih je urejal ZUreP-2, ustrezajo materialnim kriterijem za splošni pravni akt.²¹

17. Državne prostorske izvedbene akte sprejme Vlada z uredbo,²² občinske prostorske izvedbene akte pa sprejme občina z odlokom.²³ Državni prostorski izvedbeni akti so torej podzakonski predpisi izvršilno-upravnih organov, občinski prostorski izvedbeni akti pa so predpisi lokalnih skupnosti.²⁴

18. Splošni ustavni načeli ustavnosti in zakonitosti zahtevata, da so zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa poleg tega tudi v skladu z zakoni (prvi in tretji odstavek 153. člena Ustave). Skladnost pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Za podzakonske predpise izvršilno-upravnih organov izhaja ta zahteva tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov.²⁵ V primeru občinskih predpisov, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ima načelo zakonitosti nekoliko drugačno vsebino, saj skladnost v tem primeru pomeni, da ti predpisi ne smejo biti v neskladju z zakoni, da torej pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.²⁶ Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter načelo zakonitosti sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načelom demokratične in pravne države.²⁷ Dosledno spoštovanje navedenih načel in celotnega sklopa pravil o hierarhiji pravnih aktov, kot jo določa 153. člen Ustave, zagotavlja konsistentnost pravnega reda kot celote.

19. Vse navedeno velja tudi za prostorske izvedbene akte, ki so kot podzakonski predpisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti²⁸ umeščeni v sistem hierarhično urejenega pravnega reda, in sicer med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani. Pripravljavec prostorskega izvedbenega akta je pri njegovi pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi do tretji odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave).

Presoja skladnosti izpodbijane zakonske ureditve z Ustavo

20. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave).²⁹

21. Zakonodajalec je z izpodbijanim 58. členom ZUreP-2 Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave ter prvega odstavka 161. člena Ustave. Glede na očitke predlagatelja je treba presoditi, ali navedene pristojnosti Ustavnega sodišča, kot so zasnovane v Ustavi, dopuščajo, da zakonodajalec uredi sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte kot splošne pravne akte tako, da določi, da je o tem pristojno odločati (tudi) Upravno sodišče v upravnem sporu, ter ga pri tem pooblasti, da prostorski izvedbeni akt (deloma) odpravi ali razveljavi.

22. Člen 126 Ustave pooblašča zakonodajalca, da z zakonom določi ureditev in pristojnosti sodišč, med katere spada tudi določitev pristojnosti sodišč za upravnosodno varstvo.³⁰ V okviru izvrševanja zakonodajne funkcije lahko zakonodajalec obstoječo ureditev spremeni in dopolni. Vendar pa to ne pomeni, da ima pri določanju pristojnosti sodišč povsem proste roke, saj mora pri oblikovanju pravnih določb spoštovati Ustavo.³¹

23. Ustava v drugem stavku drugega odstavka 3. člena določa načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno, v skladu s katerim organi zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti v okviru svojih pristojnosti izvajajo funkcije državne oblasti, pri čemer je med njimi vzpostavljen sistem mehanizmov medsebojnega nadzora in omejevanja.³² Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-54/09 pojasnilo, da je načelo delitve oblasti temeljno načelo organizacije državne oblasti in ustavno načelo par exellence, zato so temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti, določena že v Ustavi. Z zakoni je mogoče to ustavno materijo le natančneje razčleniti in določiti, ni pa mogoče uvajati mehanizmov nadzora in ravnotežij, ki jih v temeljih ne predvideva že Ustava.³³

24. Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil.³⁴ Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče v sistemu delitve oblasti organ sodne veje oblasti,³⁵ ki pa ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti (160. in 161. člen Ustave). Temeljna pristojnost Ustavnega sodišča je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov (prvih pet alinej prvega odstavka 160. člena Ustave),³⁶ pri čemer ga Ustava, kot je bilo pojasnjeno, izrecno pooblašča tudi za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti. Iz temeljnih ustavnih načel – načel pravne države (2. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) – pa izhaja tudi obvezujoča narava odločb Ustavnega sodišča.³⁷

25. Pristojnosti rednih sodišč, med njimi tudi pristojnost upravnih sodišč za odločanje v upravnem sporu, imajo drugačno ustavnopravno izhodišče. Temeljna funkcija sodne oblasti izhaja iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče, pri čemer ima na upravnem področju pravica do sodnega varstva praviloma drugačno vsebino kot v civilnih in kazenskih postopkih, ki jo – poleg prvega odstavka 23. člena Ustave – opredeljuje tudi prvi odstavek 157. člena Ustave.³⁸ Ta določa, da pristojno sodišče odloča v upravnem sporu, če so izpolnjeni naslednji pogoji: (1) če gre za dokončni posamični akt, (2) če navedeni akt izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil, (3) če se z njim odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in organizacij ter (4) če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.³⁹ Iz navedene ustavne določbe torej izhaja temeljna vloga upravnih sodišč, to je presoja zakonitosti posamičnih aktov uprave. Po drugem odstavku 157. člena Ustave pa nadalje odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Sodnega varstva v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne pravne akte, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, torej Ustava ne zagotavlja.⁴⁰

26. Iz ustavno opredeljenih pristojnosti Ustavnega in Upravnega sodišča (24. in 25. točka obrazložitve) je razvidno, da je ustavodajalec nadzor nad pravnimi akti izvršilno-upravne veje oblasti razdelil med ta dva organa sodne oblasti. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-6/17 že pojasnilo, da je vrsta pravnega varstva odvisna od narave pravnega akta in njegove vsebine. Upravnemu sodišču je v skladu s 157. členom Ustave v okviru varstva ustavnosti in zakonitosti⁴¹ zaupan zgolj nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov, medtem ko je presoja ustavnosti in zakonitosti splošnih upravnih aktov po Ustavi pridržana Ustavnemu sodišču. Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov lokalnih skupnosti s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo. Po veljavni ustavnopravni ureditvi je Ustavno sodišče torej edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, kdor za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave),⁴² z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave).

27. Do drugačnega zaključka ne more voditi niti argument instituta t. i. exceptio illegalis, kot to zatrjuje Državni zbor. Vsebina pristojnosti namreč ni določena že s tem, o čem sme in mora sodišče odločati, ampak šele (tudi) s tem, kakšne vrste odločitev lahko pri tem sprejema in kakšne so pravne posledice teh odločitev.⁴³ Temelječ na ustavnem načelu neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave), po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani (le) na Ustavo in zakon, institut exceptio illegalis pooblašča sodišče, ki odloča v sporu ali v drugi zadevi iz sodne pristojnosti, da zaradi ugotovljene nezakonitosti podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta tega pri odločanju v nezakonitem delu ne uporabi. Navedene odklonitve uporabe podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta pa ni mogoče enačiti z razveljavitvijo ali odpravo takega predpisa. Ustavno pooblastilo odklonitve uporabe in učinki slednje so namreč omejeni na posamični primer, v katerem sodišče odloča, medtem ko predpis sam v takem primeru ostane del pravnega reda. Pristojnost, da podzakonski predpis ali drug splošni pravni akt izloči iz pravnega reda, pa je, kot je bilo pojasnjeno, po veljavni ustavni ureditvi pridržana Ustavnemu sodišču.

28. Ustavnopravni položaj Ustavnega sodišča v okviru sodne veje oblasti in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, je bila glede na navedeno v neskladju s tretjo (državni prostorski izvedbeni akti) oziroma četrto (občinski prostorski izvedbeni akti) alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvim odstavkom 161. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane zakonske ureditve že iz tega razloga, drugih očitkov predlagatelja ni presojalo.

29. Izpodbijana zakonska ureditev je prenehala veljati, zato je Ustavno sodišče na podlagi 47. člena ZUstS zgolj ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

30. Po 44. členu ZUstS razveljavitev zakona učinkuje tudi na razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Ugotovitvi protiustavnosti zakona po 47. členu ZUstS je mogoče pripisati enake učinke.⁴⁴ To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati in, posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), ki ga upošteva tudi Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku (prvi odstavek 78. člena ZUS-1).⁴⁵ Okoliščina, da zaradi razveljavitve 58. člena ZUreP-2 v primeru uspeha s pravnim sredstvom Upravno sodišče ne bi bilo več pristojno za odločanje o tožbi, vloženi na podlagi razveljavljenega ZUreP-2, obenem lahko vpliva na pravni interes za vložitev izrednih pravnih sredstev zoper sodbo Upravnega sodišča⁴⁶ in za vložitev ustavne pritožbe zoper sodne odločbe, izdane na podlagi 58. člena ZUreP-2,⁴⁷ saj si vlagatelj s temi pravnimi sredstvi ne more izboljšati pravnega položaja. Ugotovitev protiustavnosti 58. člena ZUreP-2 zato pomeni poslabšanje položaja tistih tožnikov, ki so se zanesli na izpodbijano zakonsko ureditev in vložili tožbe na podlagi 58. člena ZUreP-2 ter zato zamudili rok za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb prostorskih izvedbenih aktov pred Ustavnim sodiščem (tretji odstavek 24. člena ZUstS). Ti tožniki bi zaradi odločitve Ustavnega sodišča lahko ostali brez pravnega varstva zoper izpodbijane določbe prostorskih izvedbenih aktov, s čimer bi bilo prekršeno načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve svoje odločitve (2. točka izreka).

31. V upravnem sporu, ki se vodi na podlagi 58. člena ZUreP-2, Upravno oziroma Vrhovnosodišče v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije odloči o vloženi tožbi oziroma o vloženem pravnem sredstvu, upoštevajoč stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v tej odločbi. Tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 lahko v treh mesecih po vročitvi te odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS.⁴⁸ Če je bilo na dan objave odločbe o njihovi tožbi ali pravnem sredstvu že odločeno, ni pa še potekel rok za vložitev pritožbe, izrednega pravnega sredstva ali ustavne pritožbe, lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, ne da bi pred tem izčrpali pravna sredstva, ki bi jih na dan objave te odločbe še imeli možnost vložiti. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

32. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.

¹ Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9).

² Vsebinsko enako določbo vsebuje prvi odstavek 23. člena ZUstS. Zakon dopolnjuje Ustavo v tem, da jasneje določa, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo za oceno ustavnosti, pri čemer lahko izpodbija tudi le del zakona.

³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve.

⁴ Prva alineja prvega odstavka 338. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3).

⁵ Drugi odstavek 338. člena v zvezi s 342. členom ZUreP-3.

⁶ Prostorski izvedbeni akti so poleg OPN tudi OPPN in odloki o urejanju podobe naselij in krajine občinskih izvedbenih prostorskih aktov kot drugi občinski prostorski izvedbeni akti ter DPN, uredba o najustreznejši varianti in uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena kot državni prostorski izvedbeni akti (drugi odstavek 48. člena ZUreP-2).

⁷ Prva in druga alineja drugega odstavka 58. člena ZUreP-2.

⁸ Ti so bili v skladu z ZUreP-2 strategija prostorskega razvoja Slovenije, regionalni plan in občinski prostorski plan (prvi odstavek 48. člena ZUreP-2).

⁹ Točka 31 prvega odstavka 3. člena ZUreP-2.

¹⁰ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21), 9. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-94/17 z dne 18. 7. 2017, 2. točka obrazložitve, št. U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 90/05 in 11/06 – popr., ter OdlUS XIV, 71), 2. točka obrazložitve, in št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001 (OdlUS X, 127), 4. točka obrazložitve.

¹¹ Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 76/14), 21. točka obrazložitve, in št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

¹² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve.

¹³ Šesta alineja prvega odstavka 107. člena ZUreP-2.

¹⁴ Primerjaj peti odstavek 117. člena ZUreP-2.

¹⁵ Člen 49 ZUreP-2.

¹⁶ Prvi in četrti odstavek 79. člena ZUreP-2.

¹⁷ Drugi odstavek 79. člena ZUreP-2.

¹⁸ Člen 94 ZUreP-2.

¹⁹ Glej peti odstavek 94. člena ZUreP-2.

²⁰ Člen 120 ZUreP-2. V skladu s tretjim odstavkom navedenega člena lahko občina vsebino odloka o urejanju podobe naselij in krajine uredi tudi kot del OPN ali OPPN.

²¹ Navedeno ne pomeni, da imajo nujno pravno naravo predpisa vse določbe posameznega prostorskega izvedbenega akta (primerjaj na primer s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, 6. točka obrazložitve). Ocena, ali imajo izpodbijane določbe podzakonskega predpisa ali drugega splošnega pravnega akta naravo predpisa ali posamičnega akta, mora biti po naravi stvari pridržana za odločanje v konkretnem primeru.

²² Prvi odstavek 90. člena, prvi odstavek 94. člena in prvi odstavek 104. člena ZUreP-2.

²³ Četrti odstavek 115. člena ter 119. in 121. člen ZUreP-2.

²⁴ Več o uredbi kot osrednjem podzakonskem aktu in o splošnih pravnih aktih (predpisih) lokalnih samoupravnih skupnosti kot o avtonomnem lokalnem pravu glej M. Pavčnik, Teorija prava, 6. izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 257–263, 270.

²⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-39/99 z dne 3. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 19/2000, in OdlUS IX, 15), 15. točka obrazložitve.

²⁶ Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-354/06 z dne 9. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 104/08, Uradni vestnik občine Moravče, št. 7/08, in OdlUS XVII, 52), 6. točka obrazložitve.

²⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-39/99, 15. točka obrazložitve.

²⁸ Prostorsko načrtovanje je ena izmed izvirnih nalog občine (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS).

²⁹ Enako določbo vsebuje tudi ZUstS (prvi odstavek 45. člena), ki navedeno ustavno določbo vsebinsko dopolnjuje z opredelitvijo pogojev za odpravo predpisa ter učinka odprave (drugi odstavek 45. člena ZUstS) in učinka razveljavitve predpisa (tretji odstavek 45. člena ZUstS).

³⁰ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 42. točka obrazložitve.

³¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/97 z dne 10. 1. 2002 (Uradni list RS, št. 13/02, in OdlUS XI, 1), 14. točka obrazložitve.

³² Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat opredelilo vsebino tega načela. Glej na primer odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94, in OdlUS III, 89), št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95, in OdlUS IV, 20), št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 147), št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-474/18 z dne 10. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 195/20, in OdlUS XXV, 26).

³³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-54/09, 23. in 24. točka obrazložitve.

³⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-304/96, 15. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), 9. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/18, 20. točka obrazložitve.

³⁵ Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99, 9. točka obrazložitve. ZUstS v prvem odstavku 1. člena Ustavno sodišče opredeljuje kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V pravni teoriji se navaja, da je v skladu z načelom delitve oblasti Ustavno sodišče sicer organ sodne veje oblasti, čeprav ga njegove ustavne pristojnosti in položaj v veliki meri izvzemajo iz klasične trojne delitve oblasti; Ustava ga zato ne ureja v poglavju o državni ureditvi in tudi ne v podpoglavju o sodstvu, temveč mu namenja posebno poglavje (F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 594–595).

³⁶ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 16. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 16), 15. točka obrazložitve.

³⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51), 12. točka obrazložitve.

³⁸ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28), 11. in 12. točka obrazložitve.

³⁹ Tako tudi Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-23/95 z dne 16. 11. 1995 (OdlUS IV, 137).

⁴⁰ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4), 3. točka obrazložitve.

⁴¹ Člen 157 Ustave je umeščen v VII. poglavje, v katerem Ustava ureja ustavnost in zakonitost.

⁴² ZUstS podrobneje opredeljuje nekatere vidike vložitve zahteve sodišča (23. člen ZUstS) ter v skladu z ustavnim pooblastilom iz drugega odstavka 162. člena Ustave določa druge upravičene predlagatelje (23.a člen ZUstS).

⁴³ Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1119.

⁴⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 32/18), 26. točka obrazložitve.

⁴⁵ Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in št. I Up 284/2016 z dne 18. 9. 2019.

⁴⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča št. X Dor 108/2020 z dne 3. 6. 2020.

⁴⁷ Glej drugo alinejo prvega odstavka 55.b člena ZUstS.

⁴⁸ Tožniku iz tretje alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 (tj. državnemu odvetništvu na zahtevo Vlade) Ustavno sodišče te možnosti ni dalo, upoštevajoč, da je Vladi zagotovljen položaj predlagatelja v postopku pred Ustavnim sodiščem (četrta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS), čigar vložitev zahteve ni časovno omejena.