Ustavno sodišče je na predlog Dravskih elektrarn Maribor v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Ptuj na seji dne 2. 4. 1992

Določbe 1., 4., 5. in 6. člena odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Ptuj (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 26/90) niso v neskladju z ustavo in zakonom.

Dravske elektrarne Maribor so s predlogom začele postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku te odločbe navedenih določb, s katerimi so bile spremenjene oziroma dopolnjene določbe 1., 5., 6. in 7. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Ptuj (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj, št. 17/77, 1/78, 15/83, 7/86, 9/88, 4/90). Po izpodbijanih določbah se na območju hidroenergetskih objektov SD1 in SD2 plačuje nadomestilo za uporabo stavnega zemljišča v tam določeni višini; to območje oziroma cona obsega hidroenergetske objekte in vodne površine: odvodni kanal HE SD1 z brežinami od občinske meje z Mariborom do vtoka v staro strugo Drave, akumulacijsko jezero Ptuj z brežinami od železniškega mostu do jezovne zgradbe v Markovcih; jezovna zgradba v Markovcih s funkcionalno površino, dovodni kanal HE SD2 z brežinami od Markovec do Formina, objekt (strojnica) HE SD2 Formin s funkcionalnim zemljiščem in RTP; odvodni kanal z brežinami od Formina do meje z občino Ormož. Predlagatelj navaja, da zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89) ne daje podlage za takšno ureditev v odloku skupščine občine in da določanje plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od vodnih površin ne more biti v pristojnosti ene občine, vodne površine pa tudi sicer spadajo pod režim urejanja voda. Skupščina občine na predlog odgovarja, da so bile izpodbijane določbe sprejete na podlagi 58. in 60. člena zakona o stavbnih zemljiščih, v povezavi z zakonom o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81, 29/86 in Uradni list RS, št. 15/91-I). Navaja tudi, da gre v stvari za zazidano stavbno zemljišče ter za kompleksno gradnjo.
Po 71. členu ustave zakon določi zaradi smotrnega izkoriščanja posebne pogoje za uporabo zemljišča. Zakon o stavbnih zemljiščih določa, da so stavbna zemljišča tista zemljišča, ki so s srednjeročnim družbenim planom namenjena za graditev objektov, zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti in naprave ter zemljišča, za katera so izdana predpisana dovoljenja za graditev. Za kompleksno gradnjo se šteje tudi graditev industrijskih, energetskih in drugih podobnih objektov. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča se plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja, na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Območje, na katerem se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, določi občinska skupščina. Občinska skupščina lahko določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti (1., 4. in 58. člen ter peti odstavek 60. člena zakona o stavbnih zemljiščih). Zakon o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90 in 34/91-I) določa, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča pripada občini za financiranje javne porabe.
Z izpodbijanimi določbami odloka vpeljana obveznost plačevanja nadomestila se nanaša na območje, na katerem so bili zgrajeni določeni hidroenergetski objekti širšega regionalnega pomena, ki jih Dravske elektrarne Maribor uporabljajo pri opravljanju svoje poslovne dejavnosti in ki so v celoti tudi v njenem upravljanju. Za izgradnjo teh objektov so bila izdana predpisana dovoljenja za graditev, gradnja pa je v smislu zakona o stavbnih zemljiščih pomenila kompleksno gradnjo. Navedeno območje oziroma zemljišča, ki jih to območje obsega, tudi sicer izpolnjujejo pogoje, katere zakon o stavbnih zemljiščih določa glede zemljišč, za uporabo katerih je mogoče določiti plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Na tej podlagi in pa glede na povečano vrednost navedenih zemljišč kot posledico vlaganj družbenih sredstev, upoštevajoč tudi lokacijske ugodnosti, je skupščina občine z odlokom lahko določila plačevanje nadomestila za njihovo uporabo. Objekti oziroma zemljišča, na katera se nanašajo izpodbijane določbe, tudi ne pomenijo površin, glede katerih so v zakonu o stavbnih zemljiščih (59. člen) predvidene oprostitve plačevanja nadomestila. Obravnavano nadomestilo pa se more nanašati le na stavbno zemljišče in ne na vodo oziroma na vodne površine, katerih funkcionalna povezanost z zemljiščem pod njimi pomeni le podlago za konkretno določitev tiste površine, ki se kot zemljišče, namenjeno poslovni dejavnosti, z izpodbijanimi določbami odloka zavezuje plačilu nadomestila. Zato po oceni ustavnega sodišča niso v neskladju z ustavo in zakonom tudi tiste izpodbijane določbe, katere se nanašajo na površino zemljišča, ki ga pokriva akumulacijsko jezero.
Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 160. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/ 91-I) ter 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji odločilo tako, kot je razvidno iz izreka te odločbe.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.

Zakon o stavbnih zemljiščih v 58. členu sicer res določa, da se nadomestilo plačuje tudi »na območjih, za katera je sprejet prostorski izvedbeni načrt«, v 1. členu pa, da so stavbna zemljišča tudi »zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti in naprave«. Ker 55. člen zakona o vodah med vodnogospodarske objekte šteje tudi »umetna jezera in druge umetne zbiralnike s pripadajočimi objekti in napravami«, je na prvi pogled po črki zakona izpodbijani odlok v celoti zakonit: akumulacijsko jezero je vodnogospodarski objekt, zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti, so stavbna zemljišča, objekt pa je bil »zgrajen« na podlagi prostorskega izvedbenega načrta. Po črki zakona o stavbnih zemljiščih se sicer lahko zastavi vprašanje, ali je »umetno jezero s pripadajočimi objekti in napravami« kot vodnogospodarski objekt res možno šteti hkrati tudi kot objekt v smislu zakona o stavbnih zemljiščih. Ta v 1. in 2. členu namreč govori o »zgrajenih objektih« – jezero pa vsekakor ni bilo »zgrajeno«. Zgrajeni so bili le jezovi in nasipi in le-te je možno šteti za objekte v smislu zakona o stavbnih zemljiščih. Toda odločba ustavnega sodišča ne šteje jezerskega dna direktno za zemljišče pod »zgrajenim« objektom, ampak za zemljišče ob njem, »namenjeno poslovni dejavnosti« (v smislu 60. člena zakona o stavbnih zemljiščih – »nepokrita skladišča« ipd.) – torej ne za stavbišče, ampak za funkcionalno zemljišče, potrebno za redno rabo objekta (elektrarne). Ali je za tako veliko zemljišče (4,500.000 m2 jezerskega dna in 1,800.000 m2 kanalov in jarkov – ob omejitvi velikosti funkcionalnega zemljišča s posebnim občinskim odlokom iz leta 1972 na največ 1.000 m2) oziroma za zemljišče, ki je že samo sestavljeno iz »stavbišč« pod jezovi in nasipi, »funkcionalnih zemljišč«, potrebnih za redno rabo teh »objektov« (najmanj petmetrski pas za nasipi po 54. členu zakona o vodah) in jezerskega dna, ki ni ne eno ne drugo, možno šteti, da je to zemljišče kot celota (čeprav so v njem tudi stavbišča) funkcionalno zemljišče za glavni objekt (elektrarno) – to bi lahko bilo sicer tudi sporno, vendar moje ločeno mnenje ne temelji na teh možnih pomislekih.
Odločba ustavnega sodišča, h kateri izražam ločeno mnenje, ne upošteva dejstva, da zakon o vodah v prvem odstavku 2. člena vse vode in vodotoke (naravne in umetne) razglaša za dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom, zaradi česar akumulacijskega jezera ni mogoče šteti zgolj za »skladišče vode za elektrarno« in ga pravno enačiti z nepokritimi skladišči v smislu 60. člena zakona o stavbnih zemljiščih, npr. s skladiščem lesa ob lesni tovarni. Ptujsko akumulacijsko jezero sicer nima statusa vodnogospodarskega objekta v splošni rabi, ampak je objekt v posebni rabi, kar pa ne pomeni, da so Dravske elektrarne njegov edini in izključni uporabnik. Vodnogospodarska soglasja za druga taka akumulacijska jezera (za Ptujsko jezero še ni bilo izdano) določajo običajnim uporabnikom voda (čolnarjem, ribičem) le nekatere izrecne omejitve; npr. prepoved uporabe motornih čolnov, kar pomeni, da so druge običajne aktivnosti dovoljene. Dravske elektrarne torej že zato niso izključni uporabnik jezera, predvsem pa zemljišče pod jezerom ter dovodnimi in odvodnimi kanali in drenažnimi jarki ni le funkcionalno zemljišče za elektrarno, ampak je hkrati (vsaj v obsegu bivše rečne struge) še vedno »funkcionalno zemljišče« za pretok voda reke Drave kot vodotoka medregionalnega pomena (53. člen zakona o vodah). Po navedbah vodnogospodarskega podjetja Drava Ptuj imajo zgrajeni objekti tudi ugoden protipoplavni učinek pri pretoku do višine stoletnih visokih vod. Škodljivi vplivi na Ptuj in okolico, ki nedvomno obstajajo in na katere se občina tudi sklicuje, pa niso zakonit razlog za predpisovanje nadomestila in je treba to vprašanje reševati na drug način.
Zaračunavanje nadomestila za tisti del površine jezera in drugih vodnih tokov, ki ne prekriva prejšnjih stavbnih zemljišč, je poleg tega po mojem mnenju nezakonito tudi zato, ker je v nasprotju z zakonitim namenom in smislom tega instituta: uporabnik naj plačuje družbeni skupnosti, konkretno občini, nadomestilo za to, da je uporaba stavbnega zemljišča kot družbene dobrine (zemljišča, ki ga lega na določenem območju in neki minimum komunalne opremljenosti kvalificirata kot stavbno zemljišče take vrste, za katero je to nadomestilo treba plačevati) bila omogočena za gradbene namene prav njemu in ne komu drugemu. Zaračunavanje nadomestila za akumulacijsko jezero nekje v visokogorskem neplodnem in tudi za turistično gradnjo neprimernem svetu bi bilo s tega gledišča nesmiselno, enako pa tudi za akumulacijsko jezero na nižinskih zemljiščih, ki niso bila stavbna zemljišča niti niso bila za to predvidena. Če je to jezero uničilo le kmetijska zemljišča, je utemeljena torej le odškodnina za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča, ne pa tudi nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča: to prej ni bilo stavbno zemljišče, sedaj pa tudi ne, saj gre za površino, na kateri se razteza vodotok kot dobrina splošnega pomena, pa čeprav ta vodotok sedaj ne služi več samo pretoku rečnih voda, ampak tudi »skladiščenju« voda za elektrarno – toda po zakonu o vodah ima vsak vodotok, torej tudi tak, status dobrine splošnega pomena.
Za neutemeljenost zaračunavanja nadomestila za površino bivše struge reke Drave obstaja še dodaten argument. Skozi akumulacijsko jezero še vedno teče vodotok medregionalnega pomena – reka Drava. Kje točno sedaj teče ta voda skozi jezero, se sicer ne da ugotoviti, toda če jezera ne bi bilo, bi v stari strugi reke ne bila ne kmetijska ne stavbna zemljišča. Nesmiselnost zaračunavanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za to površino postane še bolj očitna, če si zamislimo akumulacijsko jezero v ozki soteski, ki ne prekrije nič večje površine zemljišča kot poprejšnja struga reke. Bi občinska skupščina tudi v tem primeru smela zaračunati elektrarni nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za korito akumulacijskega jezera, površinsko enako bivši rečni strugi?
Predvsem pa je izpodbijani odlok v nasprotju s prvim odstavkom 54. člena zakona o vodah, ki izrecno določa struge in korita vodotokov in jezer, torej vseh, naravnih in umetnih, za vodna zemljišča – vodna zemljišča pa seveda ne morejo biti hkrati stavbna zemljišča. Pravilnost tega sklepanja potrjujejo tudi predpisi o zemljiškem katastru. Po zakonu in izvršilnih predpisih o zemljiškem katastru so vsa stavbna zemljišča uvrščena v kategorijo »zemljišča pod gradbenimi objekti«, med njimi tudi jezovi (ne pa tudi akumulacijska jezera za njimi), zemljišča pod vsemi jezeri in vodotoki, celo pod »zgrajenimi strugami s tekočo vodo« (torej v našem primeru tudi pod dovodnimi in odvodnimi odprtimi kanali elektrarne), pa drugam (v kategorijo »nerodovitna zemljišča«).
Prikazana nezakonitost izpodbijanega odloka seveda še ne pomeni, da elektrarne v takih primerih ne pridobivajo v ceni električne energije, pridobljene z uporabo ugodnega zemljišča, manjše ali večje naravne rente, ki bi jo bila družbena skupnost upravičena na ustrezen način zajemati – toda na zakoniti podlagi in po zakonsko določenih merilih, ne pa z neutemeljeno uporabo pravnega instituta nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kjer lahko sedaj občina višino tega nadomestila zaradi ohlapnosti meril medobčinskega dogovora v takih povsem specifičnih primerih v bistvu določa povsem arbitrarno. Če pri tem upošteva tudi škodo, ki jo ta objekt povzroča okolici, je to v nasprotju z 61. členom zakona o stavbnih zemljiščih, ki tega ne dopušča. Vprašanje te škode se lahko rešuje le po splošnih pravilih odškodninskega prava ali s posebno zakonsko ureditvijo.