Ustavno sodišče je na pobudo Branka Korzeta iz Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti zakona o delovnih razmerjih po obravnavanju na sejah dne 9. 4., 23. 4. in 14. 5. 1992

1. Razveljavijo se določbe petega in šestega odstavka 7. člena zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in 5/91). Razveljavitev učinkuje po poteku enoletnega roka od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
2. Ta odločba ima pravne učinke po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974 po poteku roka iz 1. točke izreka odločbe.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-51/90 z dne 11. 4. 1991 sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno ustavnosti petega in šestega odstavka 7. člena zakona o delovnih razmerjih (v nadaljnjem besedilu: ZDR).
Po določbah petega odstavka 7. člena ZDR se delavec in organizacija oziroma delavec in delodajalec lahko dogovorita, da v primeru, če delavec pri svojem delu ali v zvezi z delom pridobiva tehnična, proizvodna in poslovna znanja ter poslovne zveze in mu preneha delovno razmerje po njegovi volji ali krivdi, v roku največ dveh let po prenehanju delovnega razmerja brez soglasja organizacije oziroma delodajalca ne sme:
– ustanavljati podjetja ali začeti opravljati samostojne dejavnosti z enako ali podobno dejavnostjo, ki jo ima organizacija oziroma delodajalec, če bi uporaba teh znanj pomenila za organizacijo oziroma za delodajalca konkurenco;
– skleniti delovnega razmerja, pogodbe o delu ali pogodbe o avtorskem delu v drugi organizaciji oziroma pri drugem delodajalcu, ki se ukvarja z enako dejavnostjo, če bi to za organizacijo oziroma delodajalca pomenilo konkurenco.
Šesti odstavek 7. člena ZDR določa, da če posameznik ravna v nasprotju s petim odstavkom, je organizaciji oziroma delodajalcu dolžan nadomestiti škodo, ki se, če je ni mogoče določiti natančno, odredi v pavšalnem znesku, določenim s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom.
Pobudnik meni, da bi morala biti v zakonu hkrati določena tudi obveznost organizacije oziroma delodajalca, da nudi delavcu zaradi omejitve ustavne pravice do svobodne izbire poklica in zaposlitve v času prepovedi konkurenčne dejavnosti ustrezno materialno nadomestilo. Po njegovem mnenju zaradi varovanja pravice gospodarskega subjekta ne more biti omejena pravica delavca, ne da bi mu za to bilo zagotovljeno nadomestilo. Meni, da sta zaradi tega z izpodbijanimi zakonskimi določbami kršeni pravica o enakopravnosti subjektov in pravica vsakogar, da si svobodno izbira poklic in zaposlitev, ki sta zagotovljeni z ustavo.
Skupščina Republike Slovenije v odgovoru na pobudo navaja, da določbe 7. člena ZDR (konkurenčna klavzula) določen čas lahko omejujejo tiste delavce, ki jim preneha delovno razmerje po njihovi volji ali krivdi, če bi ustanovili podjetje ali začeli opravljati samostojno enako ali podobno dejavnost, oziroma sklenili delovno razmerje, pogodbo o delu ali pogodbo o avtorskem delu v drugi organizaciji z enako dejavnostjo in bi to za organizacijo pomenilo konkurenco. To velja le za tiste delavce, ki se tako dogovorijo v času trajanja delovnega razmerja z organizacijo. Ta dogovor poleg pravic in obveznosti organizacije vsebuje pravice in obveznosti delavca, med pravicami delavca pa tudi dogovor o odškodnini delavca za izpadli osebni dohodek zaradi konkurenčne prepovedi. Zakon sicer ne vsebuje izrecne določbe, da je vsebina dogovora med strankama tudi dogovor o odškodnini oziroma nadomestilu, vendar je po mnenju Skupščine Republike Slovenije pravno nesporno, da je med pravice delavca treba šteti pravico do odškodnine. Ker se delavec in organizacija vnaprej dogovorita za pravice in obveznosti v zvezi s konkurenčno prepovedjo po njenem mnenju ni kršena ustavna pravica svobodne izbire zaposlitve.
ZDR v petem odstavku 7. člena daje organizaciji oziroma delodajalcu in delavcu možnost, da se glede na posebne okoliščine lahko dogovorita o prepovedi delavčeve konkurenčne dejavnosti po prenehanju delovnega razmerja. Zakon s to določbo ne omejuje ustavne pravice vsakogar, da prosto izbira zaposlitev (drugi odstavek 49. člena ustave), temveč le dopušča možnost, da delavec, ki bo po prenehanju delovnega razmerja lahko nastopal na trgu bodisi kot ponudnik delovne sile, bodisi kot podjetnik, prostovoljno pristane na to, da se mu pod določenimi pogoji začasno omeji pravica do proste izbire zaposlitve. Razlogi za to so v upravičeni težnji delodajalca po omejevanju nelojalne konkurence, kar ima podlago v 74. členu ustave. Prostovoljnost delavčevega pristanka je relativna, ker je delavec kot družbeno in ekonomsko šibkejši subjekt delovnega razmerja postavljen v položaj, da mora na možnost začasne prepovedi konkurenčne dejavnosti pristati, če se želi zaposliti v organizaciji ali pri delodajalcu, ki sklenitev dogovora o prepovedi konkurenčne dejavnosti postavlja kot poseben pogoj za delavčevo zaposlitev. Z izpodbijanimi zakonskimi določbami, s katerimi so določene sestavine možnega dogovora med delavcem in organizacijo oziroma delodajalcem o prepovedi konkurenčne dejavnosti, je obremenjen le delavec. Zmanjšuje se mu možnost zaposlitve in onemogoča zaslužek, ki bi ga sicer dosegel z uporabo pridobljenih tehničnih, proizvodnih ali poslovnih znanj. Razen tega je v primeru, če krši določbe o prepovedi konkurenčne dejavnosti, dolžan organizaciji oziroma delodajalcu nadomestiti škodo. ZDR sicer ne izključuje možnosti, da se delavec in organizacija oziroma delodajalec dogovorita, da je delavec upravičen do določenega materialnega nadomestila za omejitve, ki bodo nastale zanj po prenehanju delovnega razmerja v zvezi z zmanjšanjem možnosti nove zaposlitve oziroma ustvarjanja dohodka. Vendar pa zakon med sestavinami dogovora o prepovedi konkurenčne dejavnosti ne vsebuje določbe, ki bi organizacijo oziroma delodajalca obvezovala, da sta delavcu zaradi navedenih omejitev dolžna dati ustrezno materialno nadomestilo. Z izpodbijanimi določbami zakona nista enakomerno obremenjena oba subjekta delovnega razmerja, temveč obveznosti iz zakonsko določenih sestavin dogovora o konkurenčni prepovedi nesorazmerno zadevajo le delavca. Njemu v primeru začasne omejitve pravice do proste izbire poklica, ki je sicer dovoljena zaradi varstva pravic delodajalca, ni nudena nobena materialna satisfakcija, čeprav je s tem oškodovan v premoženjskopravnem smislu. Taka ureditev po presoji ustavnega sodišča ni v skladu z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave). Temeljna načela pogodbenih razmerij, med njimi tudi načelo ekvivalence v odplačnih pogodbenih razmerjih, so pridobitev pravne civilizacije in jih je zato vsekakor treba šteti med načela pravne države. Zakonsko dopuščanje pogodbene ureditve delovnega razmerja, s katero delojemalec pristane na omejitev svoje svobode izbire poklica in svobode gospodarske pobude po prenehanju delovnega razmerja, ne da bi za to od delodajalca dobil ustrezno materialno nadomestilo, zato ni v skladu ž načeli pravne države. Načela socialne države pa zahtevajo, da zakonodaja ob varstvu legitimnih interesov delodajalca ne zanemari interesov delojemalca kot ekonomsko in socialno šibkejšega partnerja v delovnem razmerju. Poleg tega izpodbijana zakonska ureditev s svojim ugodnejšim obravnavanjem interesov enega partnerja v pogodbenem razmerju v tolikšni meri nasprotuje načelom pravičnosti, da jo je tudi iz tega razloga možno šteti za neskladno tako z načeli pravne kot tudi socialne države.
Po določbi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave ustavno sodišče deluje po tej ustavi, glede pravnih posledic odločbe ustavnega sodišča, ki z ustavo niso urejene, pa do sprejema zakona o ustavnem sodišču smiselno uporablja prejšnje ustavne in zakonske določbe. Sodišče je na podlagi 161. člena ustave izpodbijane določbe zakona razveljavilo z določitvijo enoletnega odložilnega roka. To pomeni, da razveljavljene določbe zakona izgubijo pravno veljavo šele s potekom tega roka. Da zaradi razveljavitve zakonskih določb ne bi prišlo na področju, ki ga urejajo, do zakonske praznine, je sodišče odložilo učinkovanje razveljavitve za eno leto po objavi odločbe. S tem je dana zakonodajalcu možnost, da v tem času izpodbijane določbe zakona spremeni oziroma dopolni v skladu z ustavo.
Glede pravnih posledic je sodišče odločilo, da ima ta odločba pravne učinke po prvem in drugem odstavku 414. člena prejšnje ustave po poteku enoletnega odložilnega roka. Odločba nima pravnih učinkov po tretjem odstavku 414. člena in po 415. členu prejšnje ustave, ker pridejo ti učinki v poštev praviloma pri odločbi, s katero se izpodbijani predpis odpravi.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, ob uporabi 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.

Strinjam se z izrekom odločbe, ne pa tudi z obrazložitvijo. Izpodbijana zakonska ureditev je po mojem mnenju neskladna z ustavo predvsem zato, ker pomeni nedovoljen oziroma prekomeren poseg v ustavno zagotovljeno svobodo izbire zaposlitve (49. člen ustave) in svobodo gospodarske pobude (74. člen ustave). Predvsem v tem smislu je ta zakonska ureditev hkrati tudi v nasprotju z načeli pravne in socialne države, zlasti z načelom pravičnosti in z dolžnostjo države, pravno omogočati ustrezno varstvo interesov delojemalcev kot šibkejšega partnerja v delovnem razmerju. Sklicevanje na načelo ekvivalence v odplačnih pogodbenih razmerjih se mi zdi sporno, saj ustavne pravice niso v pravnem prometu, da bi bilo za pristanek na začasno omejitev pravice možno po načelu ekvivalence direktno zahtevati ustrezno materialno protivrednost; primernejše se mi zdi sklicevanje na načelo sorazmernosti, kakor navajam na koncu tega ločenega mnenja.
V tej sporni zadevi gre torej predvsem za izredno pomembno vprašanje dopustnosti omejevanja ustavnih pravic, čeprav na prvi pogled ni povsem jasno, ali izpodbijane zakonske določbe sploh pomenijo omejevanje ustavnih pravic. Odločba stoji na stališču, da zakon »ne omejuje ustavne pravice vsakogar, da prosto izbira zaposlitev«, temveč da le dopušča možnost pogodbenega pristanka delavca na začasno omejitev te njegove pravice. Moje stališče je drugačno: čeprav gre za pogodbeno omejitev, je vendarle zakon tisti, ki tako omejitev izrecno dopušča. Po načelu, da je v pravni državi dovoljeno vse, česar pravne norme ne prepovedujejo, obravnavana zakonska dovolitev take omejitve ne bi bila potrebna, če bi bila taka pogodbena omejitev tudi brez tega dopustna. Taka pogodbena omejitev torej sama po sebi ne bi bila dovoljena. Ali bi bila nična samo zato, ker 103. člen zakona o obligacijskih razmerjih izrecno določa, da so pogodbe, ki nasprotujejo ustavnim in moralnim načelom, nične, ali tudi v primeru, če take zakonske določbe ne bi bilo, torej neposredno zaradi nedovoljenega posega v ustavne pravice, je posebno vprašanje, ki ga je tokrat možno pustiti ob strani. (Vprašanje o posrednem ali neposrednem učinkovanju ustavnih pravic v zasebnopravnih razmerjih – v nemški literaturi znano kot problem t. i. »Drittwirkung der Grundrechte« – je tudi v tuji ustavnosodni judikaturi in literaturi še ne povsem rešeno vprašanje.) Jasno pa je, da bi pogodbeni poseg v ustavno pravico postal dopusten šele z izpodbijano zakonsko določbo – če je ta ustavno dopustna. Gre torej vendarle za vprašanje dopustnosti zakonskega omejevanja ustavne pravice, čeprav je zakon ne omejuje neposredno, ampak le dovoljuje njeno pogodbeno omejevanje.
Dopustnost izpodbijane zakonske ureditve bi bilo treba presojati glede na določbo tretjega odstavka 15. člena ustave, po kateri so ustavne pravice (»človekove pravice in temeljne svoboščine«) omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Kljub izredni restriktivnosti te ustavne določbe, ki jo kaže besedilo te ustavne določbe na prvi pogled in ki jo bo včasih najbrž potrebno preseči z ustrezno širšo ustavnosodno interpretacijo zlasti zadnjega dela te določbe (podobno kot npr. nemška ustavnosodna in teoretična interpretacija zastopata stališče, da se v duhu temeljnih ustavnih načel in vrednot ustrezna določba nemške ustave prav tako ne interpretira zgolj po črki oziroma dobesedno), pa že iz izrecne določbe o omejenosti ustavnih pravic s pravicami drugih sledi, da je (indirektno) zakonsko omejevanje ustavne pravice iz 49. člena ustave (in tudi tiste iz 74. člena, čeprav ta ni vključena v ustavno poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah) v tem primeru načelno dopustno, ker je to nujno zaradi varstva pravic drugih. Neomejeno izvrševanje teh dveh svoboščin v takih primerih bi namreč pomenilo nedopusten poseg v pravice in interese prejšnjega delavčevega delodajalca (v njegov pravni interes do uživanja rezultatov svojega dela, znanja in kapitala in s tem tudi v njegovo pravico do zasebne lastnine, ki bi bila zaradi nelojalne konkurence bivšega delavca prizadeta – celo v nasprotju z dvema izrecnima prepovedima v 74. členu ustave: s prepovedjo nelojalne konkurence in s prepovedjo izvajanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo).
Dopustnost omejevanja enih pravic, kadar je to nujno zaradi varstva drugih, pa še ne pomeni, da je lahko to omejevanje po obsegu in globini posega v pravico neomejeno, ampak je dopustno le v minimalnem oziroma najnujnejšem obsegu, ki še omogoča ustrezno oziroma dovolj učinkovito varstvo druge pravice, hkrati pa prvo kar najmanj prizadeva. Varstvo druge pravice torej ne more biti absolutno, saj bi to lahko preveč (nesorazmerno, več kot je potrebno) omejevalo prvo pravico – če pa se prva sme omejiti le toliko, kot je nujno, bo torej do neke mere ostala omejena (ali ne povsem zavarovana) tudi druga. Kadar sta dve ustavni pravici v medsebojnem nasprotju, v koliziji, mora zakonodajalec – če on tega ni storil, pa ustavno sodišče v sporu – opraviti t. i. tehtanje interesov in pravic in uveljaviti ureditev, ki bo pretehtano in sorazmerno upoštevala vse morebitne konfliktne ustavno zavarovane pravice in interese. Ta načela tehtanja interesov, sorazmernosti, prepovedi prekomernih posegov in druga sta na podobnih materialnopravnih temeljih, kot jih imamo z novo ustavo pri nas, tudi drugod po svetu razvili ustavnosodna praksa in teorija drugih držav, na njih pa temelji tudi praksa evropskega sodišča za človekove pravice. Gre torej za nujen korak k postopnemu usklajevanju naše ustavnosodne prakse z evropskimi kriteriji, ne nazadnje tudi zato, ker bomo prej ali slej pristopili k evropski konvenciji za varstvo človekovih pravic in s tem tudi pod jurisdikcijo evropskega sodišča za človekove pravice. (Če bo naša ustavnosodna praksa tudi pri interpretaciji 15. člena ustave sledila evropskim trendom in kriterijem, bo pri upoštevanju načel sorazmernosti in prepovedi prekomernih posegov morala kdaj -kadar bo po teh kriterijih dopustna tudi omejitev ustavne pravice v javnem interesu »odtehtavati« tudi interes ali pravico posameznika nasproti ustavno zavarovanemu javnemu interesu in ne le eno ustavno pravico nasproti drugi.)
Nesorazmernost oziroma prekomernost posega v ustavne pravice iz 49. in 74. člena ustave, načelno sicer dopustnega zaradi varstva pravic drugih, pa je v tem primeru v tem, da zakon dopušča omejitev svobode zaposlovanja in gospodarske pobude zaradi varstva premoženjskih pravic in interesov delodajalca, s čimer so hkrati prizadeti poleg osebnostnih tudi premoženjske pravice in interesi bivšega delavca (manjši zaslužek), ne da bi se ta prizadetost delavčevih pravic z ustrezno odškodnino zmanjšala na mero, ki po presoji zakonodajalca ustreza načelu sorazmernosti oziroma tehtanju ustavnopravno zavarovanih interesov obeh strani v tem razmerju. Take ureditve so poznane tudi v tujem pravu in ponekod tudi sodno in ustavnosodno spoznane za skladne z ustavo.
V tem primeru gre torej za načelno sicer dopusten, toda prekomeren in zaradi te prekomernosti nedopusten poseg v ustavno pravico.