Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 1. 10. 1992

1. Razveljavijo se naslednje določbe zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91 in 30/92):
a) V 17. členu:
– zadnji del drugega odstavka, ki se glasi: »vendar najdalj še tri mesece«,
– zadnji del tretjega odstavka, ki se glasi: »vendar največ četrtina realnega zneska vseh odhodkov po proračunu za prejšnje leto«,
– četrti odstavek v celoti b) 17.a in 17.b člen.
2. Ta odločba ima pravni učinek po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.

Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je s predlogoma z dne 30. 4. in 17. 6. 1992 začel postopek za oceno ustavnosti 17. oziroma 17.a in 17.b člena zakona o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91 in 30/92).
Predlagatelj meni, da je 17. člen zakona o financiranju javne porabe v nasprotju z določbo drugega odstavka 148. člena ustave Republike Slovenije, ker določa, da se v primeru, če proračun ni sprejet pred pričetkom leta, začasno financiranje nadaljuje na podlagi proračuna za prejšnje leto, vendar najdalj še tri mesece. Po 148. členu ustave pa se v primeru, če proračun ni sprejet do dne, ko ga je potrebno izvrševati, upravičenci začasno financirajo po prejšnjem proračunu. V predlogu s katerim izpodbija 17.a in 17.b člen istega zakona, noveliranega po vložitvi prvega predloga, predlagatelj poleg teh razlogov še dodaja, da je v 9. členu ustave Republike Slovenije zagotovljena lokalna samouprava, po določbah 138. do 140. člena ustave pa občina lokalne zadeve ureja samostojno. Zato meni, da je zakonsko pooblastilo Skupščini Republike Slovenije za določanje načina financiranja nalog občine v neskladju z navedenimi členi ustave in presega nadzor državnih organov, določen v 144. členu ustave.
Za vse izpodbijane določbe zakona je predlagatelj predlagal izdajo začasne odredbe, čemur je sodišče ugodilo in s sklepoma št. U-I-55/92 z dne 7. 5. in 9. 7. 1992 do sprejetja končne odločitve zadržalo izvrševanje s to odločbo razveljavljenih določb zakona o financiranju javne porabe.
Po mnenju zakonodajno-pravne komisije Skupščine Republike Slovenije niti 17. niti 17.a člen napadenega zakona nista v nasprotju z določbo drugega odstavka 148. člena ustave, ampak to določbo le konkretizirata, medtem ko 17.b člen ureja sistem financiranja za primer, če se začasno financiranje občinskega proračuna podaljšuje preko rokov iz 17. in 17.a člena tega zakona. Glede trditve predlagatelja, da je 17.b člen v nasprotju z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi, pa komisija meni, da novi sistem lokalne samouprave na podlagi nove ustave še ni vzpostavljen in da občine še vedno opravljajo vrsto državnih funkcij, ki so temeljnega pomena za življenje in delo državljanov. Zato je nujno, da v primeru nesprejema proračuna v to situacijo poseže država in zagotovi izvajanje predpisanih nalog občine.
Ustavno sodišče je v izreku navedene določbe zakona razveljavilo.
Ustava v drugem odstavku 148. člena določa: »Če proračun ni sprejet do prvega dne, ko ga je potrebno začeti izvrševati, se upravičenci, ki se financirajo iz proračuna, začasno financirajo po prejšnjem proračunu«. Ustava v tem členu sicer ne predvideva posebnega zakona za opredelitev začasnega financiranja, vendar to ne izključuje možnosti države, da sistem začasnega financiranja zakonsko uredi. Ustava začasnega financiranja ne omejuje na določeno časovno obdobje, pač pa dopušča financiranje po prejšnjem proračunu brez časovnih omejitev, kar je tudi skladno z načeli pravne in socialne države (2. člen ustave). Iz drugega odstavka 148. člena ustave pa ne sledi samo načelo časovne neomejenosti začasnega financiranja, ampak je v njem to začasno financiranje tudi vsebinsko povsem izrecno opredeljeno kot »financiranje po prejšnjem proračunu« -v primeru lokalne skupnosti seveda po njenem prejšnjem proračunu, ne po državnem. Le časovno neomejeno financiranje po prejšnjem proračunu zagotavlja nepretrgano financiranje lokalne samouprave in s tem tudi dela javne porabe, oziroma uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Po določbi drugega odstavka 17. člena zakona o financiranju javne porabe se začasnost financiranja omejuje na najdalj še tri mesece, če proračun ni sprejet pred pričetkom leta. Tak sistem torej ne zagotavlja nepretrganega financiranja javne porabe, kar je tudi v nasprotju z načeli socialne in pravne države. Izpodbijane določbe 17.a in 17.b člena zakona so v očitnem nasprotju s prej omenjenim načelom začasnega financiranja po prejšnjem proračunu, saj 17.a člen namesto tega vzpostavlja financiranje »po obsegu porabe v obdobju začasnega financiranja v prvem trimesečju«, 17.b člen pa celo financiranje na način, ki v zakonu še sploh ni določen, ampak naj bi ga – ob kršitvi finančne avtonomije lokalnih skupnosti, zagotovljene po prejšnji in po sedanji ustavi – prizadeti lokalni skupnosti določila republiška skupščina, pri čemer niti ni predvideno, s kakšnim aktom. 17.a člen začasnost financiranja po 17. členu zakona samo podaljšuje na največ 30 dni po uveljavitvi republiškega proračuna, če republiški proračun ni bil sprejet do konca februarja. Način financiranja, kot je predviden v 17.b členu, prav tako v ničemer ne zagotavlja nepretrganega financiranja. Sistem financiranja, predviden s to določbo, je odvisen od določitve načina financiranja nalog posamezne občine s strani Skupščine Republike Slovenije ter od imenovanja začasnega upravitelja občinskega proračuna, ki ga na predlog vlade imenuje Skupščina Republike Slovenije. Zakon torej nima predvidenega in vgrajenega avtomatizma, ki bi v primeru nesprejema proračuna oziroma po izteku roka za začasno financiranje zagotavljal nepretrgano financiranje, pač pa je financiranje odvisno od Skupščine Republike Slovenije, ki naj bi, če proračun občine ni sprejet do konca roka za začasno financiranje, šele določila način financiranja in šele imenovala začasnega upravitelja občinskega proračuna.
Zato je ustavno sodišče ocenilo, da je v neskladju z ustavo tak način začasnega financiranja, ki nima vgrajenega avtomatizma, ki stopi v veljavo, če občinska skupščina ne sprejme proračuna, in na podlagi katerega bi bilo zagotovljeno financiranje javne porabe v trenutku, ko se rok za sprejem proračuna izteče. Povsem negotovo je, ali bi se Skupščina Republike Slovenije lahko pravočasno sporazumela o načinu financiranja skladno s 148. členom ustave, tako da tudi določbe 17.a in 17.b člena ne bi izključevale nevarnosti blokade proračuna, kakršna je v bistvu možna po osnovnem 17. členu zakona. Možnost določanja načina financiranja po Skupščini Republike Slovenije med samim proračunskim letom, ko se proračun mora izvajati, bi pomenila možnost arbitrarnosti pri razpolaganju z denarjem lokalne skupnosti, ki ima avtonomne vire financiranja, kar bi hkrati pomenilo odpravo demokratičnih postopkov in načel, po katerih se morajo vse odločitve sprejemati v predstavniškem organu lokalne skupnosti.
Izvajanje pravic, ki se financirajo iz proračuna, v katerem so zajeti vsi prihodki in odhodki države in lokalnih skupnosti, ne more biti odvisno od nastanka negotovih situacij, ki bi lahko ogrozile funkcioniranje lokalne skupnosti ter njenih vitalnih in elementarnih funkcij kakor tudi drugih nalog za potrebe državljanov, ki jih lokalne skupnosti financirajo iz proračuna.
Glede na določbe drugega odstavka 148. člena ustave bi zakon torej lahko določil le način izvrševanja ustavno predpisanega začasnega financiranja po prejšnjem proračunu, ne pa kakršenkoli poljuben način začasnega financiranja. Ureditev po izpodbijanem. 17.b členu, po kateri način začasnega financiranja v zakonu sploh ni določen, ampak naj bi ga prizadeti občini šele potem, ko bi ta potreba nastala, torej kar ad hoc in individualno, določila republiška skupščina, pa seveda ni v nasprotju le s 148. členom ustave, ampak tudi z načeli pravne države. Po teh načelih morajo biti pravna razmerja urejena s predpisi generalno oziroma splošno, ne. individualno za posamezne pravne subjekte, in vnaprej oziroma abstraktno. Kolikor določba 17.b člena omogoča, da bi skupščina obravnavano vprašanje uredila celo s podzakonskim aktom, pa je taka ureditev v nasprotju tudi s 87. členom ustave, po katerem lahko parlament določa pravice in obveznosti le z zakonom.
Po določbi 140. člena ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. Občina se financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva (142. člen ustave). Državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti (144 člen ustave).
Po določbah ustave iz leta 1974 in določbah nove ustave je občina samostojna pri financiranju zadev, ki so. v njeni pristojnosti. Nadzor državnih organov nad delom občine pa zadeva primernost, strokovnost in zakonitost njihovega delà, ne pa tudi načina financiranja nalog občine. Inštitut začasnega upravitelja občinskega proračuna je našemu ustavnemu sistemu tuj. Sprejemljiv je le v tistih pravnih sistemih, v katerih občina nima polne finančne samostojnosti in je podvržena direktivni državno-finančni funkciji, ki jo ta tudi neposredno izvaja.
Ustavno sodišče lahko po 161. členu ustave zakon le razveljavi. Ker razveljavitev učinkuje le za naprej, je sodišče na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije odredilo uporabo prvega in drugega odstavka 414. člena prejšnje ustave.
Po vsem navedenem je ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji odločilo, kot je navedeno v izreku te odločbe.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.