Ustavno sodišče je na pobudo Stanovanjsko-komunalne banke, d.d., iz Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 24. 12. 1992

1. Razveljavijo se določbe:
a) 2. točke sklepa Sveta Banke Slovenije o splošni eskontni meri Banke Slovenije (Uradni list RS, št. 17/91-I) in
b) 4. točke sklepa Sveta Banke Slovenije o načinu preračunavanja obrestnih mer iz dinarjev v tolarje (Uradni list RS, št. 19/91-I in 20/91-I).
2. Ta odločba ima pravne učinke po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-99/91 z dne 26. 3. 1992 sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku odločbe navedenih sklepov.
Stanovanjsko-komunalna banka, d.d., v pobudi navaja, da je določba druge točke sklepa Sveta Banke Slovenije o splošni eskontni meri Banke Slovenije, po kateri so banke dolžne prilagoditi strukturo in raven aktivnih in pasivnih obrestnih mer splošni eskontni meri (25%) Banke Slovenije najkasneje v enem mesecu po uveljavitvi sklepa, v nasprotju s 6., 7. in 8. točko amandmaja XIII k ustavi SR Slovenije (Uradni list SRS, št; 32/89) in z drugim odstavkom 33. člena Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I). Navedena zakonska določba po mnenju pobudnice daje Banki Slovenije pravico določati obrestne mere za kredite in druge terjatve pri Banki Slovenije in obresti za sredstva, deponirana pri Banki Slovenije, v odvisnosti od splošne eskontne mere, ne pa tudi pravice nalagati bankam prilagoditve strukture in ravni aktivnih in pasivnih obrestnih mer za že sklenjena in veljavna pogodbena razmerja med banko in njenimi komitenti. Pobudnica zato meni, da je Svet Banke Slovenije z izpodbijano določbo prekoračil svoja zakonska pooblastila. Drugi izpodbijani sklep po mnenju pobudnice ni v skladu s prvim odstavkom 5. člena zakona o uporabi denarne enote Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 17/91-I), kajti ob uvedbi nove slovenske valute postavljeno razmerje 1:1 med dinarjem in tolarjem se s predpisanim konvertiranjem dinarskih letnih obrestnih mer v tolarske letne in mesečne obrestne mere ne ohranja, temveč spreminja. Poleg tega meni, da določbe izpodbijanega sklepa učinkujejo za nazaj, ker bankam nalagajo obvezno prilagoditev pogodb, veljavnih 8. oktobra 1991, s čimer se posega v pravice in obveznosti, ki so bile pogodbeno določene že pred tem datumom.
Banka Slovenije v odgovoru oporeka navedbam pobudnice. Sklicuje se na določbe Amandmaja XXXI k prejšnji ustavi ter 94. in 1. člen zakona o Banki Slovenije, po katerem je Banka Slovenije centralna banka Republike Slovenije, ki skrbi predvsem za stabilnost valute in splošno likvidnost plačevanja v državi in do tujine. Prvi izpodbijani sklep je sprejela, opirajoč se na prvi odstavek 33. člena zakona o Banki Slovenije, ki jo pooblašča določati splošno eskontno mero. Izhodišče za sprejeti sklep sta ji bila prvi odstavek 2. člena in 5. člen navedenega zakona, v katerih so našteti ukrepi, na podlagi katerih skrbi za stabilnost valute in splošno likvidnost. Nadalje navaja, da je s prevzetjem monetarne suverenosti pričela voditi politiko, katere prvenstveni cilj je zagotovitev stabilne valute, in da je določbo 2. točke sklepa o splošni eskontni meri treba presojati zlasti z vidika monetarne reforme, ki je bila izpeljana 8. oktobra 1991 z uvedbo nove denarne enote v Republiki Sloveniji na podlagi določb zakona o denarni enoti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 17/91-I in 33/92). Pri tem se sklicuje na 9. člen zakona o uporabi denarne enote Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 17/91-I), po katerem je pooblaščena urediti prilagoditev depozitnih in kreditnih razmerij temu zakonu. Po navedbi Banke Slovenije je postavljena eskontna stopnja le analitično določena meja, uperjena izključno v zmanjševanje nevarno velike likvidnosti bank v septembru in oktobru 1991. leta. Svet Banke Slovenije, ki je pri določanju monetarne politike izhajal iz zatečenega stanja, se je zato opredelil za take instrumente monetarne politike, ki so onemogočili povečanje globalne likvidnosti v tistem času.
Z uveljavitvijo amandmaja XCIX k ustavi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 7/91) je bila dana ustavna podlaga za sprejem zakona o Banki Slovenije, s katerim so se uredili temelji denarnega sistema in centralno bančno poslovanje v Republiki Sloveniji. Po določbi 33. člena tega zakona Banka Slovenije določa splošno eskontno mero Banke Slovenije kakor tudi obrestne mere za kredite in druge terjatve pri Banki Slovenije in obresti za sredstva, deponirana pri Banki Slovenije, v odvisnosti od splošne eskontne mere. Banka Slovenije lahko torej postavlja v odvisnost višino aktivnih in pasivnih obrestnih mer od njene eskontne mere v tistih kreditnih in depozitnih bančnih poslih, kjer je sama pogodbena stranka. Ena izmed njenih temeljnih nalog, določenih v 5. členu zakona, je naloga uravnavanja količine denarja v obtoku. Pravice in dolžnosti, ki jih pri uresničevanju te naloge ima, pa so taksativno naštete v 25. členu zakona. Po določbi 8. točke tega člena Banka Slovenije določa splošno eskontno mero ter aktivne in pasivne obrestne mere Banke Slovenije. Na podlagi 69. člena navedenega zakona izdaja bankovce ter določa apoene in njihova glavna znamenja, zato z določanjem eskontne mere postavlja temeljno ceno denarju, ki ga sama tudi izdaja. Vendar kot izdajateljska (emisijska) banka ni dobila ne z določbo 33. člena in ne z določbo 8. točke 25. člena zakona pooblastila predpisovati poslovnim bankam, da morajo prilagoditi strukturo in raven svojih aktivnih in pasivnih obrestnih mer njeni eskontni meri.
Bančne obresti so nadomestilo za uporabo določenega zneska denarja, ki ga je kreditodajalec za določen čas prepustil kreditojemalcu, ter so odvisne od izposojenega zneska, časa obrestovanja in stopnje (%) obrestne mere. Dolžnost, ki jo izpodbijana določba 2. točke sklepa o splošni eskontni meri Banke Slovenije nalaga poslovnim bankam, bi lahko bila predmet ureditve kvečjemu v zakonu, če bi bili zato izpolnjeni vsi ustavni pogoji v skladu z načeli pravne države in delitve oblasti, nikakor pa teh dolžnosti pravnim subjektom ne more nalagati podzakonski predpis.
Načelo usklajenosti pravnih aktov, prej določeno v 254, členu ustave iz leta 1974, še veljavne v času dajanja pobude, je ohranila tudi nova ustava s tem, ko je določila, da morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo. Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni (prvi in tretji odstavek 153. člena).
V času izdaje tega sklepa je na podlagi 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije v Republiki Sloveniji veljal in se uporabljal kot republiški predpis zakon o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85, 45/89 in 57/89), zaradi česar so določbe 1035., 1065. in 1066. člena tega zakona veljale in zavezovale stranke v kreditnih in posojilnih razmerjih.
Ustavno sodišče ugotavlja, da se z določbo 4. točke drugoobravnavanega sklepa, objavljenega 17. oktobra 1991, ki je podzakonski predpis, spreminjajo na prej navedenih določbah zakona temelječa, že sklenjena in med banko ter njenimi komitenti dogovorjena kreditna in depozitna razmerja, veljavna 8. oktobra 1991. V že pridobljene pravice in obveznosti pogodbenih strank razveljavljena določba sklepa posega s tem, ko določa, da se tolarske (nižje) obrestne mere uporabljajo za vsa 8. oktobra 1991 veljavna kreditna in depozitna razmerja, pri čemer je treba pogodbe prilagoditi temu sklepu do 31. oktobra 1991. Taka določba pomeni torej poseg v premoženjsko-pravna razmerja pogodbenih strank, kar pa lahko stori le zakon.
Po prvem odstavku 261. člena prejšnje ustave predpisi in drugi splošni akti niso mogli imeti učinka za. nazaj. Prepoved povratnega učinka zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov je določena tudi v prvem odstavku 155. člena nove ustave. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če s tem ne posega v pridobljene pravice.
Primernosti lestvice tolarskih obrestnih mer, preračunanih iz dinarjev v tolarje, po kateri so tolarske letne in mesečne obrestne mere nižje od dotedanjih dinarskih obrestnih mer, kljub menjalnemu razmerju 1:1 med dinarjem in tolarjem, ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati. Vendar pa ustavno sodišče ugotavlja, da so tako predpisane nižje obrestne mere, poleg sprememb v pogodbenih obveznostih strank, povzročile tudi izpad v dohodku za tiste poslovne banke, ki so izpodbijano določbo sklepa izvedle.
Ustavno sodišče ugotavlja, da z določbo 9. člena zakona o uporabi denarne enote Republike Slovenije Banka Slovenije ni dobila pooblastila spreminjati pravic in obveznosti v že veljavnih kreditno-depozitnih razmerjih, pač pa je dobila samo pooblastilo določiti način, postopek in rok za prilagoditev teh razmerij temu zakonu.
Ustavno sodišče Republike Slovenije je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije ter ob uporabi določbe 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.

Sprejeti odločitvi sem nasprotoval, ker se po mojem mnenju nanaša na tako delikatna in zapletena vprašanja s finančno-monetarnega področja, da bi bilo to zadevo treba šteti za zadevo, ki zaradi svoje zahtevnosti nujno zahteva odločanje ustavnega sodišča v popolni sestavi, ne pa samo šestih sodnikov, kolikor jih trenutno šteje ustavno sodišče, in to po izvedeni javni obravnavi ali drugem načinu dodatnega soočenja strokovnih mnenj in ekspertiz.
Ugotovitev, da je s sprejetjem prvega od izpodbijanih sklepov Banka Slovenije prekoračila svoja pooblastila iz zakona o Banki Slovenije, je sicer sama po sebi nesporna – toda v meri, v kakršni se prvi sklep realizira skozi drugega (to razmerje pa ni bilo jasno ugotovljeno), zakonitost drugega sklepa (njegove prve tri točke niso bile razveljavljene) lahko indirektno vpliva tudi na presojo zakonitosti prvega sklepa. Razveljavljena 2. točka prvega sklepa nalaga bankam prilagoditev njihovih aktivnih in pasivnih obrestnih mer splošni eskontni stopnji Banke Slovenije, nerazveljavljena 1. točka drugega sklepa pa preračunanje vseh njihovih aktivnih in pasivnih obrestnih mer (iz dinarskih v tolarske). Če se oba sklepa nanašata na iste obrestne mere in kolikor je preračunavanje po tabeli iz drugega sklepa realizacija zahtevanega prilagajanja obrestnih mer po prvem sklepu, potem je seveda nelogično šteti eno za nedopustno, drugo pa za dopustno oziroma zakonito. Pri presoji zakonitosti razveljavljene 4. točke drugega sklepa pa ni bilo v zadostni meri analizirano in ugotovljeno, ali je Banka Slovenije, s tem ko je pooblastilo iz 9. člena zakona o uporabi denarne enote Republike Slovenije (da Banka Slovenije določi način, postopek in rok za prilagoditev depozitnih in kreditnih razmerij temu zakonu) razumela kot pooblastilo, da sme v okviru določanja načina te prilagoditve določiti tudi tabelo za preračun dotedanjih dinarskih obrestnih v nove tolarske (14-krat nižje), v resnici prekoračila to zakonsko pooblastilo ali ne. Ob običajni uporabi izrazov "način" in "vsebina" bi morda sicer lahko rekli, da določitev omenjene tabele pomeni določitev vsebine in ne le načina te prilagoditve – toda v tem konkretnem kontekstu zakonskega izraza "način prilagoditve" najbrž sploh ni mogoče razumeti drugače, kot ga je razumela Banka Slovenije, zlasti glede na to, da "vsebina" te prilagoditve, če naj bi bila ta nekaj drugega kot "način prilagoditve", v zakonu ni določena in da jo je zato Banka Slovenije nujno, če je hotela izpolniti zakonsko pooblastilo, torej svojo dolžnost, morala v okviru določanja "načina prilagoditve" določiti sama. Posledica vsebinske neopredeljenosti zakonskega pooblastila bi bila lahko protiustavnost take zakonske določbe (o čemer se v tem postopku sicer ni odločalo) - mislim pa, da tudi za to ne gre. Pooblastilo je treba razumeti kot vsebinsko dovolj opredeljeno v tem smislu, da je mišljena le prilagoditev dinarskih kreditnih in depozitnih razmerij novi denarni enoti oziroma njenim drugačnim lastnostim in pogojem uporabe, pri čemer se vsebinsko ta razmerja (glede na težo oziroma sorazmerje medsebojnih obveznosti in pravic) ne bi smela spremeniti.
Sporna se mi zdi tudi ugotovitev o retroaktivnosti 4. točke drugega sklepa. Po mojem mnenju je sklep retroaktiven le toliko, kolikor bi od 17. oktobra 1991 naprej, ko je bil objavljen in je začel veljati, morali z njim usklajevati tudi kreditna in depozitna razmerja v času od 8. do 16. oktobra 1991 oziroma za ta čas – ni pa mogoče šteti, da je retroaktiven že s tem, če na določen dan (pravilno bi to moral biti dan njegove uveljavitve) zahteva preračun dinarskih obrestnih mer v tolarske v vseh na ta dan obstoječih kreditnih in depozitnih razmerjih. Pooblastilo iz 9. člena prej navedenega zakona ga pooblašča prav za to – za "prilagoditev depozitnih in kreditnih razmerij temu zakonu" (torej novi denarni enoti, katere lastnosti in pogoji uporabe naj bi bili drugačni kot pri dotedanji denarni enoti), pri čemer gre seveda že pojmovno lahko samo za prilagajanje že poprej nastalih razmerij novi denarni enoti, saj tistih razmerij, ki so šele kasneje nastala, novi denarni enoti ni bilo treba šele prilagajati, saj so bila z njo že ob nastanku usklajena.
Drugo vprašanje, drugačno od vprašanja retroaktivnosti, je vprašanje, ali država ob zamenjavi denarne enote lahko na ta način poseže v obstoječa kreditna in depozitna razmerja in s kakšnim pravnim aktom bi to morda smela storiti. Pogodbeno so bile obveznosti v kreditnih in depozitnih razmerjih določene v dinarjih – že njihova sprememba v tolarske obveznosti, tudi če bi ostale nominalno enako velike, bi torej pomenila z gledišča v odločbi omenjenih določb obligacijskega prava prisilno spremembo pogodbeno določenih obveznosti (iz dinarskih v tolarske). In če je to dopustno, se zastavlja vprašanje, ali ta nujna sprememba ne bi mimo volje strank popolnoma spremenila vsebine pogodbenega razmerja, ko bi dolžnik namesto velike količine inflacijskega denarja naenkrat moral začeti vračati enako veliko količino nove denarne enote, ki pa ne bi bila več podvržena tolikšni inflaciji in bi se dolžnikova obveznost torej močno povečala. Treba bi bilo torej oceniti, ali je izpodbijani sklep v resnici pomenil le prilagoditev obstoječih pogodbenih razmerij novi denarni enoti ob ohranitvi pogodbeno določenih sorazmerij med pravicami in obveznostmi pogodbenih strank ali kaj več od tega. Le v tem drugem primeru bi po mojem mnenju sklep pomenil prekoračenje zakonskega pooblastila Banki Slovenije, da sme določiti način te prilagoditve, saj ne bi šlo več le za prilagoditev vsebinsko nespremenjenih razmerij novi denarni enoti, ampak že za spremembo teh razmerij oziroma medsebojnih pravic in obveznosti. Ta ocena bi nujno morala temeljiti na izvedeniških mnenjih.