Ustavno sodišče je na predlog sodišča združenega dela Republike Slovenije iz Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 20. 1. 1994

Odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin (Uradni list RS, št. 4/92) ni v neskladju z ustavo.

Predlagatelj izpodbija odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin (v nadaljevanju: odlok), ker naj bi bil z njim kršen 2. člen ustave, ki določa, da je Slovenija pravna in socialna država, saj naj bi odlok, ki je bil sprejet že po uveljavitvi ustave, ne mogel temeljiti na določbah ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 - I; v nadaljevanju: ustavni zakon za izvedbo temeljne listine), ki je bil sprejet pol leta pred ustavo, ampak bi moral že upoštevati sprejete ustavne rešitve. Zato naj bi bila sporna uporaba 21. člena prej omenjenega ustavnega zakona po sprejemu nove ustave.
Predlagatelj meni, da naj bi bil z odlokom kršen tudi 87. člen ustave, iz katerega izhaja, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko določa le državni zbor z zakonom. Poleg tega naj bi bil z njim kršen 50. člen ustave, ki določa, da imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Glede na to, da urejajo določbe spornega odloka pravice iz socialne varnosti, teh pravic naj ne bi bilo mogoče priznavati s podzakonskim aktom, ki ga sprejme izvršni svet skupščine oziroma vlada.
Po predlagateljevih navedbah naj bi bil z odlokom kršen tudi 14. člen ustave, torej načelo enakosti pred zakonom, saj najdbi po določbi 1. člena spornega odloka za določeno kategorijo upravičencev izplačevanje pokojnin in drugih dajatev, ki so jih upravičenci že pridobili, prevzela Republika Slovenija, glede drugih, upravičencev pa naj bi bil nosilec in izvajalec pokojninskega zavarovanja Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.
Končno naj bi bil odlok v nasprotju tudi z 18. členom ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine, na katerega se sklicuje in tudi s 14. členom tega zakona, saj je v 18. členu določeno, da se zagotavlja varstvo pravic uživalcev vojaških pokojnin, smiselno enako pa to določa tudi 14. člen, ki upravičencem zagotavlja varstvo pravic, pridobljenih do uveljavitve samega ustavnega zakona, medtem ko naj bi sporni odlok urejal tudi priznavanje vojaških pokojnin osebam, ki še niso bile uživalci pravic, zato ker ustreznih pravic še niso pridobile.
Vlada se z navedbami predlagatelja ne strinja in v svojem odgovoru nanje navaja, da je sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Sloveniji urejen z zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92), pravice iz tega zakona pa gredo le osebam, ki so oziroma so bile vključene v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje pri nosilcu zavarovanja na območju Slovenije, saj v Sloveniji ne velja sistem nacionalnega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. V bivši SFRJ so bile vojaške osebe vključene, v pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi posebnega zakona pri lastnem nosilcu zavarovanja - skupnosti vojaških zavarovancev s sedežem v Beogradu, pri kateri so se vplačevali prispevki za vojaške zavarovance. Po mnenju vlade odlok v ničemer ne omejuje pravic, ki so jih vojaški zavarovanci pridobili na podlagi pokojninskega in invalidskega zavarovanja, v katerega so bili vključeni skladno z zakonom, niti ne ureja pravic upravičencev do vojaških pokojnin. Prav tako naj ne bi urejal pravice do socialne varnosti vojaških zavarovancev oziroma uživalcev vojaških pokojnin, temveč samo izplačevanje akontacij pokojnin, ki pripadajo upravičencem na podlagi zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev, skladno z dolžnostmi države po 14. in 18. členu ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti.
Z ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine, o samostojnosti in neodvisnosti je določeno, da v skladu z njim organi Republike Slovenije prevzamejo izvrševanje pravic in dolžnosti, ki so bile z ustavo Republike Slovenije in ustavo SFRJ prenesene na organe SFRJ (1. člen).
Po določbi 21. člena navedenega ustavnega zakona republiški izvršni svet skrbi za njegovo izvrševanje in v okviru svojih pristojnosti sprejema za to potrebne akte in ukrepe ter o tem poroča skupščini najmanj vsake tri mesece. To pomeni, da je imel izvršni svet pooblastilo za izdajo izvršilnega predpisa tudi za izvajanje 18. člena ustavnega zakona.
Ker je ustavno sodišče v zadevi U-I-70/92 ugotovilo, da v primeru pravic iz 18. člena ustavnega zakona gre za pravico do socialne varnosti iz 50. člena ustave, ki med drugim določa, da imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, bi bil spodbijani odlok v neskladju s to določbo, če bi kot izvršilni predpis urejal pogoje za pridobitev vojaških pokojnin in drugih pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja vojaških zavarovancev. Ustavno, sodišče pa je že v zadevi U-I-137/92, ko je odločalo o pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena odloka, ugotovilo, da odlok glede na 18. člen ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine ne ureja pravic vojaških zavarovancev, niti pogojev za njihovo pridobitev, temveč samo natančnejše določa, kdo so uživalci vojaških pokojnin. To pomeni, da konkretizira določbe 18. člena ustavnega zakona s tem, da določa, komu se izplačuje pokojnina oziroma akontacija pokojnine ali druga dajatev, pridobljena po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev, ki jih zagotavlja oziroma varuje 18. člen ustavnega zakona. Pri tem je sicer določil tri kategorije oseb in opredelil časovna obdobja, v katerih so morale posamezne osebe uveljaviti pravico do pokojnine oziroma do druge dajatve oziroma izpolniti pogoje za pridobitev pravice do pokojnine oziroma do druge dajatve, vendar se v vseh primerih sklicuje na pogoje, določene v predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev. Ker 18. člen ustavnega zakona ni določil, ali se za uživalce štejejo samo osebe, ki že imajo z odločbo priznano pravico, je določitev kroga oseb, ki predstavljajo upravičence in časovnih obdobij, v katerih so morale uveljavljati pravice in/ali izpolnjevati pogoje za njihovo pridobitev, zaradi njegovega izvrševanja nujna.
Trditev, da bi vprašanja, ki so urejena z odlokom, lahko uredila le republiška skupščina oziroma državni zbor z zakonom, je torej neutemeljena, saj to ureditev predstavlja omenjeni 18. člen ustavnega zakona, medtem ko je odlok izvršilni predpis v smislu njegovega 21. člena. Ker odlok ne ureja zakonodajne materije, saj ne določa pravic, niti ne določa pogojev za njihovo pridobitev, z njim nista kršena niti 50. niti 87. člen ustave. Prav tako s tega vidika tudi ni kršen 2. člen ustave, ki določa, da je Slovenija pravna in socialna država, ker ni bilo kršeno načelo pravne države, po katerem je potrebno pri sprejemanju zakonskih in podzakonskih predpisov spoštovati ustavne določbe, na podlagi katerih se urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine ter državna ureditev.
Odlok je bil izdan kot izvršilni predpis na podlagi 21. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine, kar naj bi bilo po predlagateljevem mnenju sporno, ker naj ne bi mogel temeljiti na določbah ustavnega zakona, ki je bil sprejet pol leta pred ustavo. Republika Slovenija je z 18. členom ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine prevzela obveznost varstva pravic borcev, vojaških invalidov članov družin padlih borcev in uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji v obsegu in pod pogoji, ki so jih do njegove uveljavitve določali predpisi bivše SFRJ. Ta obveznost velja tudi po sprejetju nove ustave, namreč spremeniti je ne bo mogel niti zakon, katerega pripravo je državni zbor že naložil vladi, in ki naj bi dokončno uredil izplačevanje vojaških pokojnin, spremeniti v tem smislu, da bi odvzel ali omejil pravice, pridobljene v obsegu in pod pogoji, določenimi v 18. členu ustavnega zakona, ki tudi jamči njihovo varstvo. Ta člen je edina podlaga za izplačevanje pokojnin in drugih dajatev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja vojaških zavarovancev po predpisih bivše SFRJ, ki so veljali na dan uveljavitve ustavnega zakona. Njegova uporaba ni sporna niti za predlagatelja. To pa pomeni, da ne more biti sporno sprejemanje izvršilnih predpisov za njegovo izvajanje, za kar ima vlada pooblastilo v 21. členu ustavnega zakona. Pri tem se mora seveda gibati v mejah svojih pristojnosti, ki izvirajo tudi iz načela delitve oblasti, in ne more urejati vprašanj, ki se lahko urejajo samo z zakonom. Tega pa, kot izhaja iz prej navedene ugotovitve ustavnega sodišča, vlada s spodbijanim odlokom ni storila.
Na ustavnost in zakonitost odloka tudi ne vpliva v preambuli odloka vsebovano sklicevanje na 271. člen zakona o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SRS ter o republiških upravnih organih (Uradni list SRS, št. 24/79, 12/82, 39/85, 37/87 in 18/88), ki je v času njegove izdaje veljal. Ta člen namreč ne vsebuje pooblastil za izdajanje izvršilnih predpisov, temveč določa samo tipologijo pravnih aktov, ki jih je lahko izdajal republiški izvršni svet glede na vprašanja, ki jih v posameznem primeru ureja. Ureja pa jih lahko samo v skladu s svojimi pristojnostmi in pooblastili za izdajo pravnih aktov in med njimi tudi izvršilnih predpisov.
Po 18. členu ustavnega zakona Slovenija zagotavlja varstvo pravic borcev, vojaških invalidov, članov družin padlih borcev in uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ter borcev, vojaških invalidov in članov družin padlih borcev narodnoosvobodilne vojne Jugoslavije v Deželi Furlaniji-Julijski krajini v Republiki Italiji, v Deželi Koroški v Republiki Avstriji, v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve tega zakona določali predpisi SFRJ.
V 2. členu odloka so kot uživalci določene tudi osebe, ki na dan uveljavitve ustavnega zakona še niso imeli odločbe o upokojitvi, vendar ta določba predstavlja posebno ugodnost za določene vojaške osebe, ki so v svoji skupnosti vojaških zavarovancev uveljavile pravico do pokojnine po 25/6-1991 oziroma so pokazale posebno pripravljenost do osamosvojitvenih procesov s tem, ko so se dale na razpolago ali so bile v suspenzu, na dopustu ali v bolniškem staležu, oziroma so pristopile k teritorialni obrambi Republike Slovenije do določenega roka. Takšna nekoliko širša določitev uživalcev pa ne pomeni kršitve enakosti pred zakonom. Še posebej ne, ker morajo vsi izpolnjevati pogoje za pridobitev pokojnine oziroma priznanje druge pravice, ki so določeni v predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev in ki so veljali do uveljavitve ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine.
V 14. členu ustava določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino in da so pred zakonom vsi enaki. Odlok iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, te določbe ne krši. Ne drži namreč trditev predlagatelja, da po določbah 1. člena odloka za v njem določeno kategorijo upravičencev prevzame izplačevanje pokojnin in drugih dajatev, ki so jih upravičenci že pridobili, Republika Slovenija, medtem ko je glede drugih upravičencev nosilec in izvajalec pokojninskega in invalidskega zavarovanja zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pri nobenem od upravičencev iz odloka zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje namreč ni nosilec, temveč je zgolj izvajalec pridobljenih pravic. To izvajanje se kaže v odmeri in izplačevanju pokojnin. Ravno zato, ker zavod ni in tudi ni bil nosilec zavarovanja vojaških zavarovancev, je sploh prišlo do vključitve 18. člena v ustavni zakon za izvedbo temeljne listine in posledično do odloka, ki zaradi tega tudi določa, da se sredstva za izplačevanje akontacij refundirajo skupnosti oziroma Zavodu pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije iz sredstev državnega proračuna. Zato tudi ni dvoma o tem, kdo priznava upravičencem ustrezne pravice. Te pravice so že priznane z 18. členom ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine, zavod pokojninskega in invalidskega zavarovanja jih samo izvršuje, kot je to določeno v odloku, ki je bil v ta namen tudi izdan. Kolikor pa vojaški zavarovanci, slovenski državljani s stalnim prebivališčem v Sloveniji, niso pridobili pravice do akontacije pokojnin po 18. členu ustavnega zakona in se jim ne izplačuje akontacija po odloku ter nimajo nujnih sredstev za preživljanje, uživajo enake pravice do socialne pomoči kot drugi državljani v smislu prvega odstavka 50. člena ustave.
Ustavno sodišče tudi ugotavlja, da ni razlogov za prekinitev postopkov v zvezi z izplačevanjem akontacij vojaških pokojnin na podlagi izpodbijanega odloka, ki so bili začeti pred Sodiščem združenega dela Republike Slovenije kot predlagateljem postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka. Za prekinitev namreč ni izpolnjen pogoj iz 156. člena ustave.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št 39/74 in 28/76). na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je. sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. K odločbi sta dala odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivic in Testen.