Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 7. 4. 1994

Prvi odstavek 113. člena stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91) ni v nasprotju z ustavo, kolikor se pod pojmom občina razume tudi posebna družbenopolitična skupnost – mesto, tako da je le-ta postala z dnem uveljavitve zakona lastnik družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš, pridobljenih s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi stanovanjskega gospodarstva.

Predlagatelj izpodbija napadeno določbo stanovanjskega zakona z utemeljitvijo, da je v tem členu izpuščeno mesto Ljubljane, ki je na podlagi odloka o začasnem prenosu opravljanja nalog samoupravnih interesnih skupnosti (Uradni list SRS, št. 42/89 in 21/91) postalo imetnik pravice uporabe na solidarnostnih stanovanjih. Predlagatelj meni, da je navedeno določilo 113. člena stanovanjskega zakona v nasprotju z 69. členom ustave, po katerem se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame ali omeji le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in v nasprotju s 67. členom ustave, po katerem zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.

Ustavno sodišče je opravilo razgovor s predstavniki ljubljanskih občin in mesta in jih pozvalo, naj predložijo gradivo, s katerim utemeljujejo svojo pravico na solidarnostnih stanovanjih. Na ta poziv so se odzvale tako občine kot mesto Ljubljana. Iz predloženega gradiva je mogoče povzeti, da je imelo v trenutku uveljavitve stanovanjskega zakona na solidarnostnih stanovanjih pravico uporabe mesto Ljubljana.
V prvem odstavku 113. člena določa stanovanjski zakon, da postane občina z dnem uveljavitve tega zakona lastnica družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš, pridobljenih s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi stanovanjskega gospodarstva. Kot subjekta lastninjenja zakon v tem členu ne omenja mesta. Isti zakon v 133. členu določa, da "stanovanjska podjetja, registrirana za opravljanje dejavnosti posebnega družbenega pomena skladno z zakonom o stanovanjskem gospodarstvu (Uradni list SRS, št. 3/81, 34/83, 24/85, 1/86, 11/88 in 8/90), postanejo last občine oziroma mesta, na čigar območju imajo svoj sedež." Zakonodajalec ni mogel mestu naprtiti le bremen iz naslova lastninskega preoblikovanja stanovanjskih podjetij, ne da bi mu hkrati dal tudi pravice. Drugačna razlaga prvega odstavka 113. člena stanovanjskega zakona bi povzročila po eni strani protislovje, po drugi strani pa bi pomenila kršitev načela pravne države in enakosti pred zakonom. Na mestu Ljubljana bi ostale namreč vse obveznosti iz stanovanjskega gospodarstva, ne da bi mu bile hkrati priznane ustrezne pravice. Zakonodajalec ni sledil načelu, da uporabniki stanovanjske pravice postanejo tudi lastniki, kar je imelo za posledico to, da so na podlagi tako formuliranega 113. člena zakona občine postale lastnice nad stanovanji, pridobljenimi s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi, mesto pa ne. Ustavno sodišče je proučilo pripravljalno gradivo, ki je bilo predloženo zakonodajalcu do sprejemanja stanovanjskega zakona, kakor tudi razpravo poslancev. Iz tega gradiva ni razvidno, zakaj je mesto izpadlo kot upravičenec za lastninjenje.
Interpretacijo prvega odstavka 113. člena stanovanjskega zakona v smislu te odločbe v celoti utemeljuje tudi stanje pred uveljavitvijo stanovanjskega zakona. Ljubljanske občine namreč v tem času niso upravljale s stanovanji, pridobljenimi s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi.
Na podlagi 69. člena zakona o stanovanjskem gospodarstvu (Uradni list SRS, št. 3/81, 34/83, 24/85 in 1/86) ter 66. člen a zakona o skupnih osnovah svobodne menjave dela (Uradni list SRS, št. 17/79) so "delavci, delovni ljudje in občani" decembra 1987 sprejeli samoupravni sporazum o ustanovitvi samoupravne stanovanjske skupnosti ljubljanskih občin (Uradni list SRS, št. 38/88, v nadaljevanju: sporazum). Z dnem uveljavitve tega sporazuma, ki ga je potrdila Skupščina mesta Ljubljana (63. člen sporazuma), so prenehali veljati samoupravni sporazumi o ustanovitvi stanovanjskih skupnosti posameznih ljubljanskih občin in mesta Ljubljana (drugi odstavek 61. člena sporazuma). Samoupravna stanovanjska skupnost ljubljanskih občin (v nadaljevanju: SSSLO) je bila pravna oseba (5. člen Sporazuma, 3. člen Statuta Samoupravne stanovanjske skupnosti ljubljanskih občin, Uradni list SRS, št. 38/88) ter, kot je izrecno rečeno v sporazumu (prvi odstavek 61. člena), pravni naslednik občinskih samoupravnih skupnosti in Samoupravne stanovanjske skupnosti mesta Ljubljana. Ker je šlo za samoupravno sporazumevanje delavcev, delovnih ljudi in občanov, med ustanovitelji SSSLO ni bilo ljubljanskih občin (7. člen sporazuma). Med pristojnostmi SSSLO je bilo med drugim zagotavljanje sredstev, gospodarjenje s stanovanji in stanovanjskimi hišami v družbeni lastnini kot tudi financiranje stanovanjske skupnosti (2. člen sporazuma). Med nalogami SSSLO je bilo dogovarjanje o združevanju in upravljanju s sredstvi za financiranje družbeno usmerjene stanovanjske graditve oziroma razreševanje stanovanjskega vprašanja ter prizadevanje za racionalno rabo stanovanj v družbeni lastnini (3. člen sporazuma). Skupščina stanovanjske skupnosti je sprejemala plan vzajemnosti in solidarnosti v stanovanjskem gospodarstvu (8. člen sporazuma). Sredstva za stanovanjsko gradnjo so zagotavljali ustanovitelji SSSLO neposredno iz (čistega) dohodka, sklada skupne porabe organizacije združenega dela, lastnih sredstev delavcev, delovnih ljudi in občanov itd. (15. člen sporazuma). Med sredstvi SSSLO so bila tudi sredstva, ki so bila z aktom družbenopolitične skupnosti namenjena za stanovanjsko gradnjo (15. člen sporazuma), pri čemer pa se nikjer ne govori o sredstvih posameznih občin. Občine tudi niso bile neposredno zastopane v skupščini stanovanjske skupnosti; delovni ljudje in občani ter skupnosti stanovalcev so bile zastopane v skupščini prek delegatov krajevne skupnosti (23. člen sporazuma).
Skupščina stanovanjske skupnosti je med drugim odločala o temeljih družbenega plana mesta Ljubljane s področja stanovanjskega gospodarstva, o obravnavi osnutkov in predlogov odlokov s področja stanovanjskega gospodarstva (30. člen sporazuma), kot tudi o solidarnosti v stanovanjskem gospodarstvu ter o splošnih aktih o dodeljevanju solidarnostnih stanovanj (31. člen sporazuma). Za področje solidarnosti je kot skupni organ skupščine deloval poleg odbora za graditev stanovanj, ki je oblikoval predloge sklepov v zvezi z obsegom združevanja vzajemnih in solidarnostnih sredstev za stanovanjsko gradnjo (19. člen statuta samoupravne stanovanjske skupnosti ljubljanskih občin) tudi odbor za solidarnost (36. člen sporazuma), ki je med drugim izdajal odločbe o dodelitvi stanovanj, s katerimi je razpolagala stanovanjska skupnost (23. člen statuta SSSLO). Postopek za dodeljevanje solidarnostnih stanovanj je urejal pravilnik o pogojih in merilih za dodeljevanje solidarnostnih stanovanj in posojil v samoupravni stanovanjski skupnosti ljubljanskih občin (Uradni list SRS, št. 28/89). Pri dodeljevanju solidarnostnih stanovanj občine niso sodelovale. SSSLO je dodeljevala po pooblastilu oziroma na podlagi sklepa izvršnega sveta pristojne občine le stanovanja sklada splošnega ljudskega premoženja, s katerimi so 30. 8. 1988 razpolagali izvršni sveti ljubljanskih občin (1., 2. in 29. člen pravilnika o pogojih in merilih za dodeljevanje družbenih stanovanj SLP sklada, katera po pooblastilu izvršnih svetov ljubljanskih občin dodeljuje samoupravna stanovanjska skupnost ljubljanskih občin Uradni list SRS, št. 21/89).
Stanovanjska skupnost je financirala svoje naloge na podlagi letnega delovnega načrta, ki ga je potrjevala skupščina stanovanjske skupnosti (30. člen sporazuma) in sicer iz dela združenih sredstev vzajemnosti za gradnjo in prenovo, iz dela združenih sredstev solidarnosti, iz dela združenih sredstev stanarin, najemnin, namenjenih za prenovo in prispevkov lastnikov posameznih delov hiš ter iz dela sredstev odpravljenega občinskega stanovanjskega sklada (43. člen sporazuma). Stanovanjska skupnost je bila za opravljanje zadev posebnega družbenega pomena odgovorna Skupščini mesta Ljubljana (57. člen sporazuma). Pri tem je 2. člen statuta samoupravne stanovanjske skupnosti ljubljanskih občin dejavnost stanovanjske skupnosti opredeljeval kot dejavnost posebnega družbenega pomena.
Po določilih četrtega odstavka 12. člena ustavnega zakona za izvedbo amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SRS (Uradni list SRS, št. 32/89) se je s 1. januarjem 1990 opravljanje nalog samoupravnih interesnih skupnosti na področju gospodarske infrastrukture (sem spada tudi stanovanjsko gospodarstvo), začasno do uveljavitve z ustavo usklajene zakonske ureditve preneslo na ravni občin oziroma posebnih družbenopolitičnih skupnosti na izvršne svete občinskih skupščin oziroma skupščin posebnih družbenopolitičnih skupnosti. Delovne skupnosti teh skupnosti so s 1. januarjem 1990 prešle v sestavo občinskih upravnih organov oziroma upravnih organov posebnih družbenopolitičnih skupnosti (četrti odstavek 12. člena ustavnega zakona za izvedbo amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SRS). Na tem temelju je bil sprejet odlok o začasnem prenosu opravljanja nalog samoupravnih interesnih skupnosti (Uradni list SRS, št. 42/89 in Uradni list RS, št. 21/91). Po prvem odstavku l. člena tega odloka je bilo s 1. januarjem 1990 opravljanje nalog samoupravnih interesnih skupnosti začasno preneseno na mesto Ljubljana. Delovne skupnosti samoupravnih interesnih skupnosti so po 4. členu istega odloka prevzeli mestni upravni organi. Na ta način je mestni komite za stanovanjsko gospodarstvo mesta Ljubljana prevzel delovno skupnost samoupravne stanovanjske skupnosti Ljubljana (5. alinea 4. člena odloka), tako da so na temelju 9. člena citiranega odloka na mestni komite za stanovanjsko gospodarstvo prešla poleg delovne skupnosti, arhiva in dokumentacije tudi sredstva, pravice in obveznosti.
Iz povedanega je razvidno, da gre pri upravljanju mesta z družbenimi stanovanji in stanovanjskimi hišami, pridobljenimi s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi stanovanjskega gospodarstva v Ljubljani do uveljavitve stanovanjskega zakona, za nepretrgano kontinuiteto. Ljubljanske občine v tem času niso bile nosilke pravic in obveznosti in tudi niso upravljale ali sicer razpolagale s solidarnostnimi stanovanji. Med drugim je to razvidno tudi iz načina financiranja in zagotavljanja sredstev za solidarnostna stanovanja. Tako je zakon o zagotavljanju sredstev za skupne družbene potrebe v letu 1990 in o poračunu določenih obveznosti iz dohodka za skupne in splošne družbene potrebe za leto 1989 (Uradni list SRS, št. 41/89) v 52. in 53. členu izrecno določil, da stopnje prispevkov za skupne družbene potrebe za solidarnost na področju stanovanjskega gospodarstva določi skupščina občine oziroma skupščina posebne družbenopolitične skupnosti. Na podlagi tega zakona je bil izdan tudi odlok Skupščine mesta Ljubljana o zagotavljanju sredstev za skupne družbene potrebe v letu 1990 (Uradni list SRS, št. 42/89), ki je v 3. členu določil prispevno stopnjo v okviru prispevkov za skupne družbene potrebe, ki se zadovoljujejo na ravni občin in Mesta Ljubljane, v višini 2,168% za solidarnost na področju stanovanjskega gospodarstva. Ta sredstva so se torej v Ljubljani zagotavljala na ravni posebne družbenopolitične skupnosti.
Prvi odstavek 113. člena stanovanjskega zakona določa lastnika tim. solidarnostnih stanovanj. Kot izhodišče za določitev lastnika jemlje zakon v 8. poglavju pravico uporabe, tako da daje lastninsko pravico tistim subjektom, ki so imeli v sistemu družbene lastnine na družbenih stanovanjih pravico uporabe. Glede na to, da je imelo tako pravico na stanovanjih in stanovanjskih hišah, pridobljenih s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi stanovanjskega gospodarstva v Ljubljani, v trenutku uveljavitve stanovanjskega zakona mesto Ljubljana in ne ljubljanske občine, je očitno, da je mesto Ljubljana tisto, ki bi moralo v skladu z duhom zakona in intencijami zakonodajalca postati lastnik teh stanovanj.
Lastništvo mesta Ljubljana na solidarnostnih stanovanjih v praksi ni bilo sporno. Iz predloženega gradiva je razvidno, da je mesto Ljubljana v svojih evidencah in bilancah izkazovalo vrednost solidarnostnih stanovanj, ki so bila knjižena pri samoupravni stanovanjski skupnosti ljubljanskih občin do njene ukinitve leta 1989. Potem so se vsa sredstva prenesla na mestni komite za stanovanjsko gospodarstvo, kjer so knjižena še danes. Pri prodaji teh stanovanj občanom je kot prodajalec nastopalo mesto Ljubljana. Mesto Ljubljana je v skladu s prvim odstavkom 117. člena stanovanjskega zakona z imetniki stanovanjske pravice, ki so to želeli, sklenilo prodajno pogodbo, pri čemer prvi odstavek 117. člena stanovanjskega zakona izrecno govori o lastniku kot prodajalcu. Interpretacijo prvega odstavka 113. člena stanovanjskega zakona narekujeta zato tudi načelo racionalnosti in pravne varnosti. Ko bi namreč sledili dobesedni razlagi prvega odstavka 113. člena, bi to ne pomenilo le neskladja s 133. členom istega zakona, marveč tudi pravno nedopustno omejitev pravic mesta Ljubljana, ki je imelo na t. i. solidarnostnih stanovanjih v času družbene lastnine pravico upravljanja in razpolaganja oziroma pravico uporabe, hkrati pa spornost vseh pogodb, ki jih je v skladu s 117. členom stanovanjskega zakona sklenilo mesto Ljubljana. Zadnje bi lahko imelo nepredvidljive posledice za tisoče kupcev, hkrati pa bi pomenilo nesmotrno razbijanje enotnega stanovanjskega gospodarstva v mestu tik pred njegovim oblikovanjem v enotno mestno občino po 141. členu ustave. Navedena razlaga bi bila ne le v nasprotju z intencijami zakonodajalca stanovanjskega zakona, temveč tudi v nasprotju z ustavo.
Interpretacijska odločba, za katero se je v tem primeru odločilo ustavno sodišče, je potrebna in smiselna v vseh tistih primerih, kadar se izpodbijana norma v praksi razume in uporablja na več načinov, od katerih so nekateri ustavno dopustni, drugi pa ne. Razveljavitev norme v takem primeru ne bi bila smiselna, saj bi prizadela tudi tiste, ki so normo uporabljali v skladu z ustavo, zato je treba uporabiti interpretacijsko odločbo, s katero ustavno sodišče ohrani v pravnem redu izpodbijano normo v njenem nespornem oziroma z ustavo skladnem obsegu oziroma pomenu, hkrati pa z ustavo neskladno uporabo izpodbijane norme indirektno (prek dolžnosti vseh državnih organov, da ravnajo v skladu z odločbo ustavnega sodišča) izloči iz pravnega reda.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 160. člena ustave ter prvega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.