Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog Policijskega sindikata Slovenije, na seji dne 5. 5. 1994

Prvi odstavek 49. člena zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, -2/91-I in 4/93) ni v neskladju z ustavo.

1. Predlagatelj izpodbija navedeno zakonsko določbo, ker meni, da je v neskladju s 14. in 22. členom ustave. Navaja, da po izpodbijani določbi začne disciplinski postopek zoper delavca v državnem organu predstojnik organa. Ker predstojnik organa po 46. in 47. Členu istega zakona tudi odloča o disciplinski odgovornosti na prvi stopnji, naj bi bili funkciji tožnika in sodnika združeni v isti osebi. Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja, ki določa disciplinski postopek za večino delavcev, naj takšne združitve funkcij ne bi poznal. Glede na to po mnenju predlagatelja delavci v državnem organu nimajo enakih: pravic pred zakonom (14. člen ustave) in nimajo zagotovljenega enakega varstva svojih pravic v postopku pred disciplinskim organom (22. člen ustave).
2. Državni zbor v odgovoru na predlog navaja, da so zaradi specifičnosti dela v upravnih organih in zaradi posebne vloge predstojnikov teh organov ter hkrati zaradi razlik njihovih pravic in obveznosti v primerjavi s poslovodnimi organi in organi upravljanja določeni instituti na področju delovnih razmerij drugače urejeni kot v gospodarskih organizacijah, kar naj bi veljalo tudi za določbe o disciplinski odgovornosti. Tako je v 47. členu zakona o delavcih v državnih organih določeno, da predstojnik odloča o disciplinski odgovornosti delavcev na prvi stopnji. Sam začetek disciplinskega postopka po lastni odločitvi predstojnika ter tudi odločitev o disciplinski odgovornosti na prvi stopnji ne bi mogla biti sporna. Odgovornost predstojnika je posebej opredeljena tudi v 36. členu zakona o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SR Slovenije ter o republiških upravnih organih (Uradni list SRS, št. 24/79, 18/83, 39/85, 37/87 in Uradni list RS, št. 12/92), ki določa, da mora funkcionar vestno opravljati funkcijo, ki mu je poverjena in je osebno odgovoren za njeno opravljanje, kot tudi za delo organa, ki ga vodi ter za stanje na področju, za katero je ustanovljen organ. Tak način ureditve disciplinskega postopka naj bi bil v skladu s posebnostmi delovnih razmerij v upravnih organih. Čeprav sta začetek postopka in odločitev o disciplinski odgovornosti združeni v eni osebi, mora biti postopek izveden v skladu z načeli varovanja delavčevih pravic v postopku, kar vključuje sodelovanje sindikata, javnost postopka in pravico do obrambe. Delavec ima v disciplinskem postopku pravico do ugovora na drugo stopnjo – disciplinsko komisijo, ki jo imenuje vlada, zoper njeno odločbo pa je dovoljeno sodno varstvo. S tega vidika naj bi bilo tudi upoštevano ustavno načelo enakega varstva pravic v postopku pred sodiščem in drugimi organi (22. člen ustave).

Prvi odstavek 49. člena zakona o delavcih v državnih organih (v nadaljevanju: ZDDO) določa, da disciplinski postopek začne predstojnik po lastni odločitvi ali na zahtevo vodje organizacijske enote oziroma višjega upravnega delavca. Po 47. členu istega zakona pa odloča o disciplinski odgovornosti delavcev na prvi stopnji predstojnik. S tem je predstojniku, torej funkcionarju, ki vodi upravni organ, dana možnost, da sam začne disciplinski postopek in nato tudi sam odloči o disciplinski odgovornosti delavca.
V 1. členu ZDDO je določeno, da se za delavce v državnih organih delovna razmerja in osebni dohodki urejajo z zakonom o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (v nadaljevanju: ZTPDR), z zakonom o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR) in s tem zakonom, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Zaradi specifičnosti dela v upravnih organih in zaradi posebne vloge predstojnikov teh organov ter hkrati zaradi razlik njihovih pravic in obveznosti v primerjavi s "poslovodnimi organi in organi upravljanja" so, določeni instituti na področju delovnih razmerij drugače urejeni kot v gospodarskih organizacijah. To velja tudi za določbe o disciplinski odgovornosti. Tako je v 47. členu ZDDO določeno, da predstojnik odloča o disciplinski odgovornosti delavcev na prvi stopnji. Ta določba je v skladu s 6. členom istega zakona, ki določa, "da odločbe, ki se nanašajo na uresničevanje pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, izdaja predstojnik, če z zakonom ni drugače določeno." Predstojnik ugotavlja tudi strokovnost in uspešnost višjih in drugih upravnih delavcev, strokovno tehnični delavci pa so prav tako za svoje delo odgovorni predstojniku oziroma vodji organizacijske enote.
Te posebnosti so utemeljene oziroma izhajajo iz funkcij državnih organov (izvajanje oblastnih pooblastil) ter iz položaja predstojnika državnega organa, ki je za svoje delo in za delo organa, ki ga vodi, osebno odgovoren. V tem smislu je z ustavo določena odgovornost ministra za delo ministrstva. Po določbah 114. in 110. člena ustave je minister odgovoren za delo ministrstva Državnemu zboru. Odgovornost predstojnika je posebej opredeljena tudi v 36. členu zakona o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SR Slovenije ter o republiških upravnih organih, ki med drugim določa, da je funkcionar osebno odgovoren za delo organa, ki ga vodi, ter za stanje na področju, za katero je ustanovljen organ. Glede na odgovornost predstojnika za delo organa je logična tudi zakonska ureditev, da predstojnik po lastni odločitvi začne disciplinski postopek in odloči o disciplinski odgovornosti na prvi stopnji.
Zaradi specifičnega položaja predstojnika in delavcev v državnih organih ZDDO drugače kot splošni predpisi o delovnih razmerjih ureja tista vprašanja, ki jih je zaradi navedenih posebnosti potrebno drugače ali dodatno urediti, v ostalem pa se sklicuje na splošne predpise o delovnih razmerjih. Potrebno je poudariti, da so glede na položaj in funkcije državnega organa in njegovega predstojnika delovna razmerja v državnih organih v celoti urejena z zakonom, torej je z zakonom urejena tudi materija, ki jo splošni predpisi o delovnih razmerjih prepuščajo urejanju v kolektivnih pogodbah in splošnih aktih organizacij. Med drugim so tudi kršitve delovnih dolžnosti v celoti urejene v ZDDO (44. in 45. člen), medtem ko se po določbi drugega odstavka 54. člena ZTPDR in 88. člena ZDR določajo tudi s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom.
Odločanje o pravicah, obveznostih in odgovornosti iz delovnega razmerja v državnem organu je glede na njegov položaj in odgovornost v pristojnosti predstojnika organa, kolikor ni z zakonom za odločanje v določenih zadevah pooblaščena vlada ali drug organ. V disciplinskem postopku je za odločanje na drugi stopnji pristojna disciplinska komisija, ki jo imenuje vlada, medtem ko je predstojnik organa pristojen za odločanje o disciplinski odgovornosti na prvi stopnji, poleg tega pa še za začetek disciplinskega postopka in sicer po lastni odločitvi ali na zahtevo vodje organizacijske enote oziroma višjega upravnega delavca. V zvezi s tem je potrebno poleg že navedenih razlogov ustavne in pravnosistemske narave upoštevati tudi dejstvo, da v državnem organu ni organa upravljanja ali drugega organa, ki bi ustrezal organom, ki so po prvem odstavku 61. člena ZTPDR pristojni za vložitev zahteve za začetek disciplinskega postopka.
Navedena specifična ureditev za delavce v državnih organih pa ni v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom, saj ji ni mogoče očitati arbitrarnosti, ker je utemeljena z različnim dejanskim stanjem oziroma posebnostmi položaja, funkcij in odgovornosti državnih organov oziroma njihovih predstojnikov in delavcev, zaposlenih v teh organih.
Z ustavo zagotovljena enakost pred zakonom se ne pojmuje kot splošna enakost vseh, ampak kot nearbitrarna uporaba prava v odnosu do pravnih subjektov. Tako pojmovano načelo zavezuje zakonodajalca, da enaka razmerja oziroma dejanska stanja ureja enako, različna pa različno. Glede na objektivno drugačen dejanski položaj delavcev, zaposlenih v državnih organih, je zakonodajalec utemeljeno drugače uredil pravice in odgovornosti teh delavcev in s tem ni kršil pravice do enakosti pred zakonom, ki jo zagotavlja 14. člen ustave.
Z določbo prvega odstavka 49. člena ZDDO ni kršena določba 22. člena ustave, po kateri je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo. o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedena ustavna določba se nanaša na varstvo pravic pri odločanju v izvrševanju oblastnih funkcij: Po določbi drugega odstavka 48. člena ZDDO pa je enako kot po ZTPDR zoper odločbo drugostopnega disciplinskega organa dovoljeno sodno varstvo.
V disciplinskem postopku ima delavec pravico do ugovora na drugo stopnjo – disciplinsko komisijo, ki jo imenuje vlada, zoper njeno odločbo pa je dovoljeno sodno varstvo. S tem je upoštevano ustavno načelo enakega varstva pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi.

To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki: dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločba je bila sprejeta soglasno.