Ustavno sodišče je na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra, in na zahtevo 31 poslancev Državnega zbora, v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 20. 5. 1994.

1. Pobuda Državljanske pobude Slovenska Istra za oceno ustavnosti in zakonitosti 73. točke I. poglavja odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94), ki določa referendumska območja za ustanovitev občine Koper, se sprejme.
2. V odloku o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) se razveljavi 73. točka I. poglavja, ki določa referendumsko območje za ustanovitev občine Koper.

Pobudniki in predlagatelji izpodbijajo ustavnost in zakonitost 73. točke prvega poglavja odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin. Navajajo, da je bil Državni zbor dolžan določiti obravnavano referendumsko območje tako, da bi ga opredelil za območje mestne občine Koper, dejansko pa je referendumsko območje v nasprotju z ustavno in zakonsko določenimi merili razširil celo na posamezna druga naselja izven sedanje občine. Državni zbor po navedbah pobudnikov ni upošteval njihovega predloga referendumskih območij, ki izhajajo iz strokovnih podlag službe Vlade RS za reformo lokalne samouprave, pobudniki pa so jih dopolnili z zgodovinskimi, zemljepisnimi in drugimi lokalnimi posebnostmi.
Državni zbor RS v svojem odgovoru z dne 11. 5. 1994 poudarja, da je bistvena okoliščina, ali in kako predlogi prebivalcev na zborih občanov ali s podpisi za določitev referendumskih območij zavezujejo Državni zbor pri sprejemanju akta o določitvi referendumskih območij. Po obstoječi ureditvi je Državni zbor dolžan izpeljati postopek, v katerem se na zakonsko določen način oblikujejo predlogi za določitev referendumskih območij, vendar je pri svojem končnem odločanju samostojen in si lahko določi lastna merila za obravnavanje in upoštevanje predlogov ter ugovorov zborov občanov oziroma prebivalcev. Pri tem lahko uveljavlja določeno splošno politiko preobrazbe občin, za kar je kot zakonodajalec tudi politično odgovoren. Predlogi zborov občanov se po svoji naravi štejejo za pripravljalna dejanja in so zanje določeni minimalni pogoji. Zato ni mogoče v vseh takšnih primerih, predpostavljati, da gre že v tej pripravljalni fazi za izražanje večinske volje prebivalcev, ki se bo kvalificirano izkazala na samem referendumu. Zato določitev referendumskih območij z izpodbijanim odlokom po mnenju Državnega zbora ne prejudicira odločitev o območjih občin, ki bodo določena s posebnim zakonom na podlagi rezultatov referendumov. Izpodbijani odlok ima naravo izvedbenega akta k zakonu o referendumu za ustanovitev občin. Državni zbor lahko obravnavani odlok po lastni presoji tudi sam spremeni. Nadalje navaja, da vloge na ustavno sodišče ni mogoče utemeljevati s tem, da so se zbori občanov izjasnjevali za mestno občino Koper v dosedanjem teritorialnem okviru. Komisija navaja, da je po zakonu o lokalni samoupravi odvisna pridobitev statusa mestne občine od izpolnjevanja zakonskih meril in da bo Državni zbor o zahtevi mesta, da dobi status mestne občine, odločal po ustanovitvi občine po posebnem postopku in s posebnim zakonom. Zato Državni zbor ugotavlja, da sta celotni postopek in sam odlok v skladu z ustavo in zakonom in da bi kakršnokoli njegovo spreminjanje onemogočilo izvedbo referenduma konec maja in volitve v organe občin do konca leta 1994, torej do roka, do katerega je bil podaljšan mandat občinskim skupščinam.
Služba Vlade RS za reformo lokalne samouprave v svojem mnenju z dne 10. 5. 1994 poudarja, da je bil obravnavani odlok pripravljen ob doslednem upoštevanju volje občanov, pri čemer so strokovne podlage predstavljale le strokovno pomoč in napotek za možno oblikovanje referendumskih območij. Služba ugotavlja, da so zbori občanov na koprskem območju potekali v skladu z zakonom, da so se krajani odločili za enotno občino Koper in da sta celotni postopek in sprejem odločitve v Državnem zboru v skladu z zakoni in ustavo.
Po ustavi je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava (9/ člen). Ustava tudi zagotavlja temeljno ustavno pravico vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen). Prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen). Občina je samoupravna skupnost. Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju, zakon tudi določi območje občine (139. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (140. člen). Mesto lahko dobi po postopku in ob pogojih, ki jih določa zakon, status mestne občine. Mestna občina opravlja kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest (141. člen).
Po zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93) se mestna občina ustanovi na območju mesta po postopku in ob pogojih, ki jih določa ta zakon (4. člen). Območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (12. člen). Območje občine se oblikuje po merilih iz 13. člena istega zakona, ki določa 11 funkcij, katerih večino mora biti občina sposobna izpolnjevati. Državni zbor določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu. Pred določitvijo območja občine se z referendumom ugotovi volja polnoletnih prebivalcev določenih krajevnih skupnosti oziroma naselij o vključitvi v določeno občino. Državni zbor lahko izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju (14. člen). Na območju mesta se zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja ustanovi mestna občina. Na mestno občino država lahko prenese opravljanje določenih nalog iz svoje pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mesta. Mesto lahko dobi status mestne občine, če ima najmanj 10.000 prebivalcev in je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja. Izjemoma lahko pridobi status mestne občine mesto iz zgodovinskih razlogov. O zahtevi mesta, da dobi status mestne občine, odloči Državni zbor. Z zakonom se določijo ime in meje mestne občine (16. člen).
Zakon o referendumu za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 5/94) ureja postopek za določitev območij, na katerih se izvede referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev določenega območja za ustanovitev občin in postopek za izvedbo referenduma (1. člen). Državni zbor določi začetek postopka in roke za izvedbo postopka za določitev referendumskih območij (2. člen). Prebivalci naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi, oblikujejo predlog na svojih zborih, katero območje se določi kot referendumsko območje za ugotovitev volje prebivalcev za ustanovitev občine. Zbori občanov se sklicujejo po krajevnih skupnostih (3. člen). Zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumska območja mestne občine. Pri tem morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto (5. člen). Državni zbor po prejemu predlogov iz občin določi referendumska območja in jih objavi v javnih občilih. Pri določitvi referendumskih območij je treba upoštevati območja in povezanost naselij ter sedanja narodnostno mešana območja. Če državni zbor pri določitvi referendumskih območij ne upošteva posameznih predlogov za njihovo oblikovanje, imata predlagatelj in samoupravna narodna skupnost "pravico v 7 dneh vložiti ugovor pri Državnem zboru zoper njegovo odločitev. Državni zbor o predlogu ponovno odloči (8. člen).
Na podlagi citiranega 8. člena zakona o referendumu za ustanovitev občin je državni zbor sprejel izpodbijani odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94). Odlok določa referendumska območja za ustanovitev občin, med drugim v št. 73 referendumsko območje za ustanovitev občine Koper, ki obsega območja 104 naselij, med njimi celo območja posameznih krajevnih skupnosti, ki so sedaj v občini Sežana (Podgorje, Rakitovec in Zazid). Iz odloka sta izpuščeni naselji Potok in Kocjančiči, ki sta naseljeni in označeni v popisu iz leta 1991. Odlok tudi določa, da se v postopku izvedbe referenduma v vseh primerih, ko je začet postopek za delitev območja posameznega naselja, in v primerih, ko je tako odločil Državni zbor na podlagi ugovorov, izvede glasovanje na način, da bo možno ugotoviti rezultate glasovanja za posamezen del referendumskega območja oziroma za posamezen del naselja.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da obravnavani odlok o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin v 73. referendumskem območju za ustanovitev občine Koper vključuje poleg območja sedanje teritorialno zelo obsežne občine Koper celo dodatna območja. Glede na navedbe pobudnikov in vlagateljev zahteve, da tolikšno območje ne daje možnosti za pridobitev statusa mestne občine, in ob upoštevanju, da so strokovne podlage predvidevale členitve občine Koper, je ustavno sodišče ocenilo,. da določitev tolikšnega referendumskega območja za ustanovitev občine nasprotuje ustavnim in zakonskim določbam o lokalni samoupravi.
Razlog za uvedbo lokalne samouprave je bila nefunkcionalnost in predimenzioniranost dosedanje občine kot komune, to je kot "politične tvorbe", ki po svoji teritorialni strukturi ni bila občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni bila samoupravna (odločba ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994). Ugovor, da se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino, ne drži. V duhu ustave je namreč občina osnovna teritorialna celica. Le po tej poti dobi 143. člen ustave, ki omogoča povezave občin v širše samoupravne lokalne skupnosti, svoj smisel.
Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.
Iz te ustavne zasnove izhaja zakon o lokalni samoupravi (2. in 3. člen zakona).
Gre za proces oblikovanja novih občin na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost. Pravna država ima pri tem nalogo, da občanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način (odločba ustavnega sodišča št. 13/94 z dne 21. 1. 1994). Če torej naselja niso povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev na tak način, da bi obsegala območje občine kot temeljne lokalne samoupravne skupnosti (12. člen zakona), pa so kljub temu vključena v referendumsko območje za določitev območja občine, ni mogoče govoriti o območju občine, ki je določeno skladno z ustavo in zakonom.
Prav za takšen primer pa gre po oceni ustavnega sodišča v primeru spornega referendumskega območja za ustanovitev občine Koper. Referendumsko območje Koper po predvidenem teritorialnem obsegu, po številu vključenih naselij in prebivalcev in poposledični notranji. heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin kot tudi od vseh drugih, z navedenim odlokom predvidenih referendumskih območij, da ne ustreza območju referenduma, s katerim naj se v skladu s 3. odstavkom 139. člena ustave ugotovi volja prebivalcev, da se na tem območju ustanovi občina v skladu z zakonom. Referendumsko območje (ki obsega ožje mestno območje Kopra in še 103 druga naselja širše regije), na katerem bi bila ustanovljena občina, bi bilo prav tako v nasprotju z ustavno zasnovo mestne občine, ki se v skladu s 16. členom zakona o lokalni samoupravi ustanovi na območju mesta zaradi enotnega prostorskega in urbanističnega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb ter planiranja razvoja, hkrati pa bi bila tudi v nasprotju z določbo zakona o referendumu za ustanovitev občin, ki v 5. členu določa, da zbori občanov v krajevnih skupnostih na območju mesta oblikujejo predlog, da se območja njihovih krajevnih skupnosti določijo kot referendumsko območje, pri čemer morajo upoštevati urbanistične, prostorske, komunikacijske in druge pogoje, ki oblikujejo mesto.
Glede na navedeno je ustavno sodišče obravnavani odlok v izpodbijanem delu razveljavilo.
Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 21. člena in četrtega odstavka 26. člena zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je k odločbi dal odklonilno ločeno mnenje.