Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na predlog Sindikata državnih in družbenih organov Slovenije, Ljubljana, in Policijskega sindikata Slovenije, Ljubljana, na seji dne 7. 4. 1994

Določbe 98. b člena zakona o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80, 38/80, 27/89, Uradni list RS, št. 8/90, 19/91, 4/92 in 58/93), 122. a člena zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (Uradni list SRS, št. 17/78, Uradni list RS, št. 8/90, 12/92, 58/93), 35. a člena zakona o carinski službi (Uradni list RS, št. 1/91 in 58/93) ter 147. a člena zakona o zračni plovbi (Uradni list SFRJ, št. 45/86, 24/88, 80/89, 29/90 in Uradni, list RS, št. 58/93) niso v neskladju z ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.

1. Sindikat državnih in družbenih organov Slovenije je predlagal začetek postopka za oceno ustavnosti vseh štirih v izreku navedenih zakonov v določbah, ki so bile vanje vnesene z zadnjimi novelami in se nanašajo na omejevanje stavke, Policijski sindikat Slovenije pa je dal predlog za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona o notranjih zadevah. Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja obe zadevi združilo.
Prvi predlagatelj meni, da izpodbijani zakoni prepovedujejo stavko za določene kategorije zaposlenih delavcev, kar pa naj ne bi bilo v skladu s 76. členom ustave, ki zagotavlja sindikalno svobodo brez vsakih omejitev. Pravica do stavke je ustavna pravica. Ustava sicer dopušča njeno omejevanje, toda pri zakonskem omejevanju bi moral zakonodajalec po mnenju predlagatelja izhajati iz načela sindikalne svobode ter upoštevati mednarodne pravne akte, zlasti Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, kakor tudi 87., 98. in 135. Konvencijo Mednarodne organizacije dela. Možnosti za omejevanje stavke so po mnenju predlagatelja dane že v zakonu o stavki (Uradni list SFRJ, št. 22/91), zato naj bi bili spodbijanj zakoni povsem nepotrebni. Drugi predlagatelj meni, da je zakonodajalec z zakonom o dopolnitvi zakona o notranjih zadevah dejansko prepovedal stavko, ne pa zgolj omejil pravico do stavke, čeprav naj bi 77. člen ustave dopuščal samo njeno omejevanje. Tudi ta predlagatelj opozarja na neskladnost spodbijanega zakona z mednarodnimi pravnimi akti in sicer z obema že navedenima mednarodnima paktoma ter s Konvencijo Mednarodne organizacije dela št. 87.
2. Nasprotni udeleženec Državni zbor na predloga ni poslal odgovora, mnenji pa sta ustavnemu sodišču poslali Ministrstvo za notranje zadeve ter Ministrstvo za promet in zveze.
Ministrstvo za notranje zadeve navaja, da zakon o stavki prepušča urejanje pogojev za uresničevanje pravice do stavke v policiji posebnemu zakonu. Take posebne zakonske ureditve v Sloveniji doslej ni bilo, zato naj bi bila s sprejetjem zakona o dopolnitvi zakona o notranjih zadevah zapolnjena pravna praznina. Razlogi, ki so terjali dopolnitev zakona, naj bi bili predvsem v tem, ker stavke policistov povzročajo velike probleme pri zagotavljanju varnosti države in negativno vplivajo na izpolnjevanje njenih mednarodnih obveznosti. Šlo naj bi za naloge, ki se morajo izvrševati v vsakem trenutku, kontinuirano in učinkovito.
Ministrstvo za promet in zveze opozarja, da iz besedila 147. a člena zakona o dopolnitvi zakona o zračni plovbi ni izrecno razvidno, da se nanaša na stavko in naj bi bilo zato spodbijanje tega člena brezpredmetno. Toda tudi če bi se ta člen nanašal na stavko, po mnenju ministrstva ne bi bil protiustaven, prav tako naj ne bi bil v neskladju z mednarodnimi pravnimi akti. Dopolnitve zakona o zračni plovbi naj bi bile nujne, kajti brez podrobnejšega navajanja nalog službe kontrole letenja in drugih služb za varnost zračnega prometa naj bi bil 7. člen zakona o stavki, ki terja med stavko v nekaterih dejavnostih zagotovitev minimalnega delovnega procesa, neuporaben. Glede mednarodnih pravnih aktov, ki se nanašajo na pravico do stavke, ministrstvo meni, da pravica do stavke v njih ni izrecno omenjena, sama ustava pa je pri dopuščanju omejevanja pravice do stavke bolj restriktivna kot ti akti. Ministrstvo predlaga, naj ustavno sodišče predlog za presojo ustavnosti zakona o dopolnitvi zakona o zračni plovbi zavrne, saj v njem ni določbe, ki bi omejevala ali prepovedovala stavko. Obenem meni, da je neutemeljeno tudi spodbijanje drugih zakonov, ki jih ustavno sodišče obravnava v tem postopku;

Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijane določbe v zakonih o notranjih zadevah, o izvrševanju kazenskih sankcij, o carinski službi in o zračni plovbi niso v neskladju z ustavo.
Pravica do stavke je kot ustavna pravica določena v 77. členu ustave, ki dopušča zakonodajalcu, da omeji to pravico, če to zahteva javna korist, pri čemer pa mora upoštevati vrsto in naravo dejavnosti. Ustavodajalec se je torej odločil za omejevanje po objektivnem kriteriju, torej omejevanje glede na vrsto dejavnosti, in ne po subjektivnem kriteriju, ki bi omogočal izključitev pravice do stavke posameznim kategorijam delavcev.
V podkrepitev take razlage drugega odstavka 77. člena ustave je mogoče navesti ureditev, ki jo je pri določanju sindikalne svobode ter pravice do stavke določil Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71), ki edini izmed mednarodnih pravnih aktov, na katere se sklicujeta predlagatelja, izrecno ureja pravico do stavke. Člen 8 tega pakta ob razglašanju pravice do sindikalne svobode hkrati določa, da so "glede uveljavljanja te pravice dopustne le tiste omejitve, ki jih določa zakon in pomenijo v demokratični družbi ukrepe, ki so v interesu nacionalne varnosti ali javnega reda ali pa so potrebne za zaščito pravic in svoboščin drugih." V točki d) istega člena zavezuje pakt države k temu, da zagotovijo "pravico do stavke, ki se izvaja po zakonih posamezne države". Drugi odstavek tega člena določa: "Ta člen ne predstavlja ovire zakonskim omejitvam o izvajanju teh pravic, ko gre za pripadnike oboroženih sil ali policije ali uslužbence v državni upravi". Pravico do sindikalne svobode, ki izrecno vključuje tudi pravico do stavke, je v skladu s paktom mogoče torej z zakoni posamezne države omejiti tako na podlagi objektivnega kot tudi subjektivnega kriterija.
Na enak način ureja pravico do združevanja tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, saj v 22. členu dopušča omejitve po objektivnih kriterijih, kot tudi po subjektivnem kriteriju (za pripadnike oboroženih sil in policije).
Stavka je "organizirana prekinitev dela delavcev za-uresničevanje ekonomskih in socialnih pravic in interesov iz dela" (1. člen zakona o stavki). V to pravico sme v skladu z določbo 77. člena ustave poseči zakonodajalec, če to zahteva javna korist v določeni vrsti dejavnosti, ob upoštevanju narave te dejavnosti. Ustava pri dopuščanju zakonodajalčevih omejitvenih posegov uporablja izrazito raztegljive pojme in z njimi omogoča široko zakonodajalčevo vrednotenje in odločanje, kako daleč bo omejil pravico do stavke v posamezni dejavnosti. Dovoljuje pa omejevanje pravice do stavke po objektivnem in ne po subjektivnem kriteriju.
Vendar pa objektivnega in subjektivnega omejevanja stavke s strani zakonodajalca v nekaterih vrstah dejavnosti ni mogoče ostro ločevati. Vsebinsko omejevanje stavke z natančno navedbo nalog, ki jih je med stavko zaradi javnega interesa treba opravljati, lahko pripelje do tega, da bo določenemu številu delavcev v nekaterih službah stavka dejansko prepovedana. To zlasti velja tedaj, če se omejitve stavke z naštevanjem nujnih nalog, katerih opravljanje je treba med stavko zagotoviti, nanašajo na pooblaščene delavce v določenih službah.
Prav za tak primer gre pri omejevanju stavke po zakonu o notranjih zadevah in po zakonu o izvrševanju kazenskih sankcij. Omejitve v 98. b členu zakona o notranjih zadevah, ki je bil vnesen v ta zakon z zadnjo novelo (Uradni list RS, št. 58/93), se nanašajo na naloge pooblaščenih uradnih oseb organov za notranje zadeve. Te so identične zadevam javne varnosti iz druge točke 2. člena zakona o notranjih zadevah, le da je v 98. b členu govor o varovanju državne meje, medtem ko so v drugi točki 2. člena zadeve varovanja državne meje natančneje opisane. Vendar spadajo med notranje zadeve tudi zadeve državne varnosti, upravne notranje zadeve in druge zadeve. Tako z vsebinskim opredeljevanjem nalog s področja notranjih zadev, ki jih je treba opravljati tudi med stavko, nikakor niso naštete vse zadeve. Vsem delavcem v organih notranjih zadev torej stavka ni prepovedana, posredno pa je prepovedana le tistim pooblaščenim osebam, ki v Času stavke opravljajo zadeve javne varnosti. Te zadeve so deloma tiste, ki jih morajo pooblaščene uradne osebe na podlagi 47. člena zakona opravljati celo tedaj, kadar niso v službi in kadar jim niso naložene. Tudi to dokazuje, da je javna korist za nemoteno opravljanje teh zadev posebej poudarjena.
Prav tako veljajo tudi omejitve v 122. a členu zakona o izvrševanju kazenskih sankcij, ki je bil vnesen v zakon z zadnjo novelo (Uradni list RS, št. 58/83), le za pooblaščene uradne osebe. Le-te so dolžne med stavko opravljati vsa dela in naloge iz drugega in tretjega odstavka 144. člena. Ne veljajo pa te omejitve za druge delavce v kazenskih poboljševalnih zavodih. Pooblaščene uradne osebe morajo tudi med stavko skrbeti za varnost, zavarovanje, red in disciplino, v zavodu, opravljati stražarsko službo ter spremljati obsojence zunaj zavoda ter jih nadzirati na zunanjih deloviščih (določba drugega odstavka 114. člena), obenem so uradne osebe dolžne zasledovati pobeglega obsojenca ali pripornika in to ne glede na to, ali so v službi ali ne in ali jim je to naloženo ali ne (določba tretjega odstavka 114. člena). Na eni strani torej ni prepovedana stavka vsem delavcem v kazenskih poboljševalnih zavodih, na drugi strani pa je narava vseh nalog in del, ki jih morajo tudi med stavko opravljati pooblaščene uradne osebe, taka, da zahteva javna korist njihovo nemoteno opravljanje.
Kar se tiče omejevanja stavke v carinski službi, pa v tem primeru omejitvena določba 35. a člena zakona, ki je bila prav tako vnesena v zakon z zadnjo novelo (Uradni list RS, št. 58/93), pri opredeljevanju nalog, ki jih morajo opravljati delavci carinske službe tudi med stavko, niti ne povzema vseh zadev, ki spadajo po 5. členu zakona o carinski službi v delovno področje Republiške carinske uprave. Tako omejitvena določba 35. a člena ne našteva naloge obdelave in spremljanja evidenčnih in statističnih podatkov o uvozu in izvozu. Očitno je, da ta analitična naloga ni take vrste, da bi bilo v javno korist potrebno zagotoviti njeno opravljanje tudi med stavko. Druge naloge, katerih opravljanje je med stavko treba zagotoviti, se nanašajo na carinski nadzor, carinjenje blaga in storitev, devizno-valutno kontrolo, preprečevanje in odkrivanje carinskih prekrškov in drugo. Vse to pa so očitno naloge, katerih opravljanje je zaradi javne koristi treba zagotoviti tudi med stavko.
Zakonodajalec torej z določbami zakonov o notranjih zadevah, o izvrševanju kazenskih sankcij in o carinski službi, s katerimi je naštel dela in naloge, ki jih morajo opravljati pooblaščene uradne osebe organov za notranje zadeve, pooblaščene uradne osebe v kazensko-poboljševalnih zavodih in delavci carinske službe tudi med stavko, ni v nasprotju s 77. členom ustave prepovedal stavke vsem delavcem v teh službah.
Neustavnosti pa tudi ni mogoče očitati določbam 147. a člena zakona o zračni plovbi, ki ga je hkrati z drugimi izpodbijanimi določbami vnesla v zakon zadnja novela iz leta 1993. Te določbe nikjer ne omenjajo stavke, temveč le določajo naloge osebja, ki dela v zračni plovbi nasploh in ne zgolj v času stavke. Pravila jezikovne razlage pravnih aktov v tem primeru ne dopuščajo, da bi zakonodajalčevim določbam s teleološko interpretacijo dali pomen, ki ga jezikovna razlaga v celoti izključuje.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 1. in 2. alinee prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Krivic; ki je dal odklonilno ločeno mnenje).