Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov, na seji dne 15. 7. 1994

1. Pobudi Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) se sprejmeta.
2. Razveljavijo se določbe 13. člena ter prvega in tretjega odstavka 14. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).
3. Glede na odločitev iz prejšnje točke izreka se postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) ustavi.
4. Ustavno dopustno je, da Državni zbor z zakonom ustanovi občine na podlagi že izvedenih ali na podlagi ponovljenih referendumov.

Državljanska pobuda "Slovenska Istra" iz Kopra in skupina občanov iz Dekanov sta vložili pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper in odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94). Prva pobuda navaja, daje Državni zbor z odlokom določil referendumsko območje za ustanovitev občine Koper v obsegu naselij sedanje občine Koper in še treh krajevnih skupnosti bivše občine Sežana, poleg tega pa je Državni zbor z odlokom razpisal referendum za ustanovitev občine Koper in določil datum glasovanja. Prvi pobudnik tudi meni, da sta oba odloka neustavna in nezakonita, ker tako določeno referendumsko območje Koper po predvidenem teritorialnem obsegu močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občine. Ker naj bi bilo referendumsko območje oblikovano protiustavno oziroma protizakonito, naj bi bilo na podlagi odloka o razpisu referenduma tudi nesmiselno na takšnem območju ugotavljati voljo prebivalcev. Druga pobuda navaja, da naj bi oba izpodbijana odloka prizadetim občanom v okviru prevelike občine Koper onemogočala uresničevanje njihove ustavno zagotovljene pravice do odločanja o njihovih lokalnih potrebah in interesih.
Oba pobudnika sta tudi vložila ugovor na Državni zbor.
Ustavno sodišče je na predlog prvega pobudnika s sklepom U-I-144/94-7 z dne 7. 7. 1994 do sprejetja svoje končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijanega odloka o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper.
Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v svojem odgovoru opozarja na novost v prvem izpodbijanem odloku, t.j. da določa, da se referendumsko glasovanje na območju občine Koper izvede tako, da bo mogoče ugotoviti izid glasovanja tudi za vsako krajevno skupnost. Na ponovljenih zborih občanov ljudje niso odločali o tem, ali se povezujejo v mestno občino, temveč je bilo vprašanje postavljeno tako kot tudi drugod v državi, t. j. ali se želijo povezati v občino Koper. Izpodbijani odlok naj bi tudi občanom sedanje občine Koper omogočal, da enakopravno in po enakih pravilih kot veljajo za vsa druga območja v državi, na referendumu v skladu z ustavo in zakonom izrazijo svojo voljo glede ustanovitve občine.
Služba Vlade za reformo lokalne samouprave v svojem stališču meni, da je prvi izpodbijani odlok v skladu z ustavo in zakoni. Navaja tudi, daje nadaljevanje realizacije projekta lokalne samouprave pogojeno s tem, da se doseže soglasje glede ciljev in temeljnih rešitev ter da so nekatere rešitve v veljavnih zakonih s tega področja pomanjkljive in nedodelane. Pričakovane spremembe te zakonodaje naj bi omogočile, da se v bodoče tudi na območju sedanje občine Koper oblikuje več občin.

Državni zbor je sprejel izpodbijani odlok o določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94) na podlagi citiranega 8. člena zakona o referendumu za ustanovitev občin, na podlagi 9. člena istega zakona pa odlok o razpisu referenduma za ustanovitev občine Koper (Uradni list RS, št. 38/94). Prvi odlok določa referendumsko območje za ustanovitev občine Koper enako kot je to določala 73. točka I. poglavja odloka o referendumskih območjih za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94), ki jo je ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994. Referendumsko območje za ustanovitev občine Koper po prvem izpodbijanem odloku tako obsega območja 104 naselij, med njimi tudi območja posameznih krajevnih skupnosti iz bivše občine Sežana (Podgorje, Rakitovec in Zazid). Odlok določa, da se referendumsko glasovanje izvede tako, da bo mogoče ugotoviti izid glasovanja tudi za vsako krajevno skupnost.
Razlog za uvedbo lokalne samouprave je bila nefunkcionalnost in predimenzioniranost dosedanje občine kot komune, to je kot "politične tvorbe", ki po svoji teritorialni strukturi ni bila občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni bila samoupravna (odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994). Ugovor, da se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino, ne drži. V skladu z ustavo je namreč občina osnovna teritorialna celica. Le na ta način ima 143. člen ustave, ki omogoča povezave občin v širše samoupravne lokalne skupnosti, svoj smisel.
Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.
Republika Slovenija je v ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva Evropska listina o lokalni samoupravi, ki je Slovenija sicer še ni ratificirala, bila pa je podlaga za oblikovanje ustavnih določb o lokalni samoupravi. Ta listina poudarja, da so lokalne uprave temelji vsakega demokratičnega režima in da je pravica občanov, da sodelujejo v odločanju o javnih zadevah demokratičen princip, ki je prisoten v vseh članicah Evropskega sveta. Listina poudarja, da se ta pravica lahko najbolj neposredno uresniči na lokalni ravni in da obstoj lokalnih uprav z dejanskimi odgovornostmi lahko omogoči administracija, ki je učinkovita in obenem tudi blizu občanom. Listina poudarja, da je varovanje in ponovna krepitev lokalne samouprave v državah Evrope pomemben prispevek k izgradnji Evrope, zasnovane na principih demokracije in decentralizacije oblasti. To pa terja, kot določa listina, obstoj lokalnih uprav z demokratično konstituiranimi telesi in široko stopnjo avtonomije ter viri sredstev, potrebnih za njihovo uresničitev. Listina določa, da bo princip lokalne samouprave upoštevan v nacionalnih zakonodajah in, kjer je to izvedljivo, v ustavi. Evropska listina o lokalni samoupravi z lokalno samoupravo označuje pravico in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah zakona predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev z lastno odgovornostjo v interesu lokalnega prebivalstva. Sedanja politično-teritorialna členitev Slovenije na oblastne družbenopolitične skupnosti nikakor ne ustreza kriterijem Evropske listine o lokalni samoupravi in tudi ne ustavni opredelitvi lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu. V teritorialnem obsegu so sedanje občine razen nekaterih manjših neustrezne glede na kriterij, da lokalno oblast izvaja na lokalni ravni lokalno prebivalstvo.
Ustava je že v temeljnih določbah zagotovila lokalno samoupravo, v poglavju o lokalni samoupravi pa je to načelo nadalje razčlenila. Ker je rok za uskladitev zakonodaje z ustavo že potekel, je dolžnost države, da zagotovi ustavni koncept lokalne samouprave v okvirih, kot jih določata ustava in izvedbena zakonodaja, seveda, kolikor je ta skladna z ustavo.
S tem, ko je Republika Slovenija sprejela ustavo, se je odločila, da bo sedanje oblastne občine preoblikovala v lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu in jim zagotovila ustavno zagotovljeno samostojnost. To pa pomeni, da posamezniki, ki živijo na določenem skupnem teritoriju, ki jih povezuje s skupnimi interesi in potrebami, sami brez vpletanja nadrejenih oblasti urejajo skupne zadeve, ki se tičejo vsakodnevnega življenja. Razmejitev pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo je prva značilnost lokalne samouprave ter hkrati način soupravljanja družbe in države. Druga enako pomembna značilnost lokalne samouprave pa je teritorialna povezanost ljudi na določenem območju. Teritorij lokalne skupnosti je lahko tolikšen, da imajo prebivalci preko neposredne povezanosti zavest, da oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena. Teritorialna razsežnost je torej najpomembnejši element lokalne skupnosti. Tretji element predstavlja število prebivalcev, ki mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem smislu. To pa pomeni, da spodnja in zgornja meja števila prebivalstva omogočata oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu in da je število prebivalcev takšno, da je organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi, smiselno. Členitev lokalne skupnosti ne sme biti takšna, da prebivalci ne čutijo medsebojne povezanosti s skupnimi interesi.
Ustava v 139. členu določa, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Volja prebivalcev je torej za ustanovitev občine odločilna, seveda kolikor je v skladu z ustavnim in zakonskim konceptom občine. Iz take ustavne zasnove bi moral izhajati tudi celoten zakon o lokalni samoupravi.
Ustavi in splošnim določbam zakona o lokalni samoupravi pa ne sledita 13. in 14. člen istega zakona. Člen 13 določa, katere funkcije mora izpolnjevati določeno območje, da se lahko oblikuje kot območje občine. Ker naj bi takšno območje izpolnjevalo večino od 11 nujnih funkcij občine, je s tem omogočeno, da so se v postopku oblikovanja občin oblikovali predlogi, ki očitno ne ustrezajo ustavnemu konceptu lokalnih skupnosti. Ta merila za določitev območja občine so prepuščena poljubni izbiri, kar bi povzročilo, da bi nastajale občine, ki ne bi bile med seboj funkcionalno primerljive. Zato ustavno sodišče poziva Državni zbor, da ob upoštevanju že izdelanih strokovnih podlag določi enotne kriterije ter primere in pogoje za odstopanje od njih.
Prav tako tudi 14. člen zakona ne ustreza ustavnemu namenu, ki ga ima referendum kot oblika izražanja volje prebivalcev za ustanovitev občine, saj Državni zbor zavezuje, da določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu. Prvi in tretji odstavek tega člena predpisujeta zavezujočo naravo referenduma, saj lahko Državni zbor le izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju.
Ustava pa v tretjem odstavku 139. člena ne predpisuje takega referenduma, ampak zavezuje, da se pred zakonsko določitvijo območja občine ugotovi volja prebivalcev z referendumom. V ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje.
Kolikor določeno referendumsko območje ne bi bilo v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave, bi izid referenduma na podlagi 14. člena zakona zavezoval Državni zbor, da sprejme zakon, ki bi v tem delu nasprotoval ustavi.
Ustavno sodišče meni, da na podlagi zakonsko predvidenih postopkov teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne izpolnjujejo ustavnih kriterijev za ustanovitev lokalnih skupnosti.
Zato je ustavno sodišče razveljavilo 13. člen ter prvi in tretji odstavek 14. člena zakona o lokalni samoupravi. To je storilo ob uporabi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), ker je ocenilo, da je razveljavitev določb zakona, katerih ocena ustavnosti sicer ni bila vsebovana v pobudi, nujna za rešitev zadeve, hkrati pa so razveljavljene določbe tudi v medsebojni zvezi z izpodbijanima odlokoma.
Z referendumom izraženo voljo, tako prebivalcev celotnega referendumskega območja kot tudi prebivalcev posameznih njegovih delov, bo treba upoštevati toliko kolikor bo na njeni podlagi oblikovana občina v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave ter v skladu z zakonskimi določbami, s katerimi bo Državni zbor nadomestil razveljavljene in z njimi povezane sporne določbe zakona o lokalni samoupravi. Ustavno sodišče pripominja, da je po koneksiteti obravnavalo le 13. in 14. člen zakona o lokalni samoupravi, ki sta neposredno povezana z izpodbijanima odlokoma. Zakonodajalec pa naj presodi, ali bo moral glede na natančnejše pogoje in postopke, ki jih bo določil za preobrazbo občin v samoupravne skupnosti, spremeniti oziroma dopolniti tudi druge določbe zakona o lokalni samoupravi in z njim povezanih predpisov.
Ustavno sodišče ni spremenilo svojega stališča glede referendumskega območja za ustanovitev občine Koper, ki je vsebovano v odločbi U-l-90/94. Ocenilo je, da je po izvedenih referendumih, na podlagi katerih naj bi prišlo do oblikovanja na eni strani številnih majhnih občin, na drugi strani pa do nespremenjenih ali celo razširjenih sedanjih občin, pričel teči proces, ki ne zagotavlja oblikovanja lokalnih skupnosti v skladu z ustavo in s tem tudi ne zagotavlja državljanom uresničevanja z ustavo zagotovljene lokalne samouprave.
Ustavno sodišče je tudi ocenilo, da gre za vprašanje uresničevanja ustavnega koncepta lokalne samouprave, ki je usklajen tudi z Evropsko listino o lokalni samoupravi. Pravna država ima pri tem nalogo, da državljanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen, predvidljiv in z ustavo skladen način.
Ustavno sodišče poudarja, daje ob oblikovanju občin potrebno upoštevati tudi, katera območja lahko oblikujejo mestno občino. Zato je 5. člen zakona o referendumu za ustanovitev občin predvidel sočasnost zborov občanov v krajevnih skupnostih, na katerih se oblikujejo predlogi za ustanovitev izvenmestnih in mestnih občin. Nedopustno je namreč, da se območje, ki ne ustreza kriterijem mestne občine, pozneje po ustanovitvi mesta izloči in tako ostane okolje, iz katerega naj bi se tvorila izvenmestna občina, ne da bi bilo zagotovljeno, da takšen "ostanek" izpolnjuje kriterije za oblikovanje občine.
Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor kot najvišja zakonodajna oblast tisti, ki bi moral, glede na to, da je rok za uskladitev zakonodaje z ustavo že potekel, na najbolj racionalen način zagotoviti razmejitev funkcij države in lokalnih zadev. Pri tem pa je gotovo najpomembnejši dejavnik takšna členitev Slovenije na občine in mestne občine, ki bodo tako po teritoriju kot tudi številu prebivalstva sposobne prevzeti vse funkcije, pomembne za uresničevanje interesov lokalnega prebivalstva, razen tistih, ki so imanentno državne.
Ker je ustavno sodišče omenjene določbe zakona o lokalni samoupravi razveljavilo in ker je referendum konzultativne narave in ne zavezuje Državnega zbora, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom, je postalo vprašanje ustavnosti obeh izpodbijanih odlokov brezpredmetno in je ustavno sodišče zato postopek za oceno njune ustavnosti ustavilo.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je ustavno dopustno pri oblikovanju območja občine in pri ustanovitvi občine z zakonom to odločitev Državnega zbora opreti na izraženo voljo prebivalcev na že opravljenih referendumih ali pa na ponovljenih referendumih.
Državni zbor bo na podlagi ustavnega koncepta občine, na podlagi novo oblikovanih zakonskih meril za ustanovitev občine, na podlagi ustavne določbe, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, ter na podlagi te odločbe ustavnega sodišča presodil, ali bi bilo potrebno na posameznih območjih referendum ponoviti.

Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 21. člena, četrtega odstavka 26. člena in 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji dne 14. 7. 1994 v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič in sicer glede prve točke izreka soglasno, glede drugih točk izreka pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.