Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetim s predlogom Sindikata kovinske in elektroindustrije Slovenije na seji dne 13. 10. 1994

1. Določba 51. člena zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list RS, št. 67/93) je v neskladju z ustavo, ker zakonodajalec ni uredil pravic delavcev, ki jim bo na podlagi tega določila prenehalo delovno razmerje, s posebnim zakonom v skladu z drugim odstavkom 8. člena zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji.
2. Zakonodajalcu ustavno sodišče nalaga, da v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije sprejme poseben zakon, s katerim bo uredil pravice delavcev v skladu z drugim odstavkom 8. člena zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji.

1. Predlagatelj navaja, da zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (v nadaljevanju: ZPPSL) v 51. členu določa kot metodo finančne reorganizacije tudi zmanjšanje števila pri dolžniku zaposlenih delavcev. V zvezi s programom presežnih delavcev se določba sklicuje na delovnopravno zakonodajo, v drugem in četrtem odstavku pa pravice delavcev, ki jim bo s finančno reorganizacijo prenehalo delovno razmerje, po mnenju predlagatelja ureja v nasprotju s 77. členom zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89, 42/90 - v nadaljevanju: ZTPDR) in v nasprotju s 33. členom zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 5/91 - v nadaljevanju: ZRD). Izpodbijana določba ZPPSL naj bi skrajšala odpovedne roke in delavcem odvzela pravico do odpravnine, do katere so po delovnopravni zakonodaji upravičeni. ZPPSL ureja prenehanje pravnih subjektov in ni specialni zakon glede na sistemsko delovnopravno zakonodajo, ki jo v nasprotju s splošnimi načeli derogira. Po mnenju predlagatelja ustava v 153. členu zahteva usklajenost pravnih aktov, kar je predpogoj pravnega reda in pravne države po 2. členu ustave.
2. Državni zbor v odgovoru na predlog predlagatelja navaja, da je ZPPSL tržno naravnan zakon, katerega namen je v odpravi insolventnosti dolžnika in v čim hitrejšem poplačilu upnikov. Izpodbijana določba naj bi torej sledila temu zakonskemu namenu. Meni, da določba 153. člena ustave ne zahteva usklajenosti zakonov med seboj in da je razmerje med zakoni predmet interpretacije. Izpodbijana določba je specialna in vprašanje prenehanja delovnega razmerja ureja samostojno in specifično. Sklicuje se na drugi odstavek 77. člena ZTPDR, ki po navedbah Državnega zbora predvideva možnost prenehanja delovnega razmerja zaposlenih pri delodajalcih, ki zaradi nesmotrnega gospodarjenja zaidejo v sanacijo. Zaradi dodatne zaščite delavcev, ki jim bo delovno razmerje prenehalo v postopku prisilne poravnave ali stečaja, pa je zakonodajalec v 8. členu ZPPSL predvidel sprejem posebnega zakona. Meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo.
Enako kot Državni zbor vlada meni, da ima izpodbijana določba pravno podlago v delovnopravni zakonodaji in to v drugem odstavku 77. člena ZTPDR. Ta določba naj bi torej uvedla pooblastilo, v skladu s katerim se z ZPPSL kot posebnim zakonom lahko uredi prenehanje delovnega razmerja ne samo ob uvedbi postopka za prenehanje organizacije, pač pa tudi takrat, ko se uvede postopek sanacije. Ukrep zmanjšanja števila zaposlenih v postopku prisilne poravnave zakon ureja kot zadnji poskus, da se organizacija reši pred stečajem. Vlada meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo.
3. Predlagatelj v zvezi s sklicevanjem Državnega zbora in vlade na drugi odstavek 77. člena ZTPDR meni, da se ta določba v skladu z 8.a členom ustavnega zakona za izvedbo ustavnega amandmaja XCVI v Sloveniji ne uporablja, ker je pogoje za prenehanje delovnega razmerja delavcev v primeru nujnih operativnih razlogov in njihove pravice uredil ZDR drugače.

1. Slovenija je prevzela po SFRJ ratificirano konvencijo Mednarodne organizacije dela (v nadaljevanju: MOD) št. 158 s priporočilom 166 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ - med. pog., št. 4/84). V skladu s konvencijo lahko posameznim delavcem preneha delovno razmerje le iz upravičenih razlogov, ki so bodisi v sposobnosti in vedenju delavca ali pa temeljijo na potrebi funkcioniranja podjetja - v ekonomskih, tehnoloških, strukturalnih in podobnih razlogih. Izhajajoč iz konvencije je ZTPDR (Uradni list SFRJ, št. 60/89, 42/90), v Sloveniji veljaven na podlagi XCVI amandmaja (Uradni list RS, št. 35/90) v drugem odstavku 77. člena določil, da lahko delavcem v določenih delih organizacije preneha delovno razmerje, če organizacija ne uporablja sredstev ekonomsko smotrno in odgovorno za ustvarjanje dohodka oziroma dobička ali ko je zoper organizacijo sprožen postopek za sanacijo. Zakon je s tem dopustil možnost prenehanja delovnega razmerja v delih organizacij, ki so zašle v ekonomske težave, ni pa te možnosti podrobneje razčlenil in je predvidel, da bo pogoje določil drug zvezni zakon. Predvidenih pogojev zakonodajalec pozneje ni uredil.
Z uveljavitvijo ustavnega zakona za izvedbo ustavnega amandmaja XCVI (Uradni list RS, št. 37/90) 4. 10. 1990 je slovenska skupščina razveljavila drugi odstavek 77. člena ZTPDR. V 8. členu ustavnega zakona je namreč določila, da se drugi odstavek 77. člena ne uporablja, če so pravice delavcev in pogoji za prenehanje delovnega razmerja v primeru prenehanja potreb po delavcih zaradi nujnih operativnih razlogov v organizacijah oziroma pri delodajalcu z republiškim zakonom drugače urejeni. Pravice trajno presežnih delavcev je v Sloveniji uzakonil ZDR, ki je stopil v veljavo 25. 4. 1990.
Ustavno sodišče na podlagi navedenega zavrača sklicevanje Državnega zbora in vlade na drugi odstavek 77. člena ZTPDR kot pravno podlago, na podlagi katere je zakonodajalec uzakonil izpodbijano določbo.
2. Ustava v 66. členu določa, da država ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonito varstvo. Pogoje in način prenehanja delovnega razmerja lahko določa le zakon. V skladu s citirano ustavno določbo in konvencijo št. 158 MOD ter priporočilom 166 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca sta ZTPDR v četrtem poglavju, ZDR pa v drugem in sedmem poglavju celovito uredila prenehanje delovnega razmerja.
ZPPSL, ki je bil sprejet po 7. 12. 1993, je uvedel nov institut finančne reorganizacije podjetja v postopku prisilne poravnave in v skladu z uvedbo tega mehanizma uredil prenehanje delovnega razmerja delavcev, ki kot fiksni strošek bremenijo poslovanje v večji meri, kot pa je njihov prispevek k uspešnosti poslovanja. S tem je zakonodajalec dopolnil institut prisilne poravnave in omogočil, da se v prisilni poravnavi poleg statusnega preoblikovanja gospodarskega subjekta, konverzije terjatev v delnice in ustanovitve novih podjetij lahko stroški poslovanja zmanjšajo tudi z odpustom delavcev. Ratio legis dopolnitve instituta prisilne poravnave, kar je bilo povzeto po ameriški ureditvi, je v tem, da se s statusnimi, lastninskimi in finančnopravnimi transakcijami ohrani zdravo jedro gospodarskega subjekta, ki je zašel v insolventnost, in da se istočasno zavarujejo interesi upnikov. Zmanjšanje števila delavcev brez likvidacije oziroma stečaja podjetja je pogosto predpogoj za uspešno finančno reorganizacijo podjetja. Zakonodajalčeva odločitev, da s posebno normo uredi prenehanje delovnega razmerja v postopku finančne reorganizacije, naj bi prispevala k uspešnosti prisilne poravnave in izhaja iz ocene, da neuspešna prisilna poravnava vodi podjetje v stečaj, ko delo izgubijo vsi pri stečajnem dolžniku zaposleni delavci, in iz ekonomskih analiz, ki kažejo, da je v številnih naših podjetjih glede na obseg proizvodnje, delovno tehnologijo in rezultate na trgu preveč zaposlenih. Za zmanjšanje števila zaposlenih se bo podjetje v postopkih prisilne poravnave in finančne reorganizacije odločilo le v primerih prezadolženosti. V takem podjetju bi vsaka dodatna obremenitev (daljši odpovedni rok za prenehanje delovnega razmerja, odpravnine, itd.) podjetje še bolj odmaknila od cilja nacionalne ekonomije, da se gospodarski subjekt ohrani, ali pa bi delavcem zaradi nemožnosti izpolnitve zahtevkov po ZDR ostala le še gola pravica. Nezmanjšanje števila zaposlenih delavcev bi reševanje njihovih socialnih problemov le odlagalo in zaostrovalo.
ZTPDR, ZDR in ZPPSL so predpisi, ki imajo v hierarhiji pravnih aktov enako veljavo. ZPPSL je uredil pogoje za prenehanje delovnega razmerja delavcev le v postopkih finančne reorganizacije podjetij, česar delovnopravna zakonodaja ne predvideva, saj institut finančne reorganizacije podjetja v našem pravnem sistemu do sedaj ni bil poznan. Določba je torej posebnega značaja, uporabljiva le za postopke finančne reorganizacije podjetja, zato ima po splošnem pravnem pravilu "lex specialis derogat legi generali" značaj posebne norme.
Kljub navedenemu pa ustavno sodišče ocenjuje, da je izpodbijana določba ZPPSL v neskladju z ustavo, zlasti z 2. členom, ker zakon ni uredil pravic delavcev, ki jim zaradi insolventnosti podjetja v postopku prisilne poravnave s finančno reorganizacijo preneha delovno razmerje na specifičen način.
3. Izvajanje izpodbijane določbe je pogojeno z ureditvijo mehanizmov za varstvo delovnopravnega in socialnega položaja delavcev, ki bodo v postopku finančne reorganizacije izgubili delo.
Pravnega položaja delavcev, ki jim je prenehalo delovno razmerje kot pravna posledica uvedbe stečajnega postopka, ni mogoče enačiti s pravnim položajem tistih posameznih delavcev, ki jim preneha delovno razmerje kot tako imenovanim presežkom, ki so v finančno breme insolventnega podjetja. Zakonska določba 51. člena te delavce vsebinsko opredeljuje kot trajne presežke in se pri njihovem opredeljevanju celo sklicuje na določbe delovnopravne zakonodaje. Pravice iz naslova trajno presežnih delavcev jim istočasno odreka in za ureditev njihovega pravnega položaja predvideva sprejem posebnega zakona.
Zakonodajalec si je torej z zakonom naložil obveznost, da bo sprejel zakon, s katerim bo delavcem, ki jim bo prenehalo delovno razmerje na podlagi prisilne poravnave ali sklepa o začetku stečajnega postopka, določil dodatne pravice. Te svoje obljube pa zakonodajalec ni izpolnil. Z opustitvijo dodatne zakonske ureditve pravic delavcev je zakonodajalec prekršil načelo zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države (2. člen ustave).
ZPPSL ni uredil pravic do dodatnega varstva delavcev, ki bodo z izvajanjem izpodbijane določbe izgubili delo, ker je v zakonodajnem postopku prevladalo stališče, naj se glede na namen zakona vanj ne vnaša neposrednih socialnih instrumentov. Pravice za delavce, ki bodo z izvajanjem zakona izgubili delo, naj se zagotovijo s posebnim zakonom, iz posebnih finančnih virov in ne iz sredstev podjetja. V ta namen naj bi se ustanovil poseben sklad, kamor bodo sredstva prispevali država in vsa podjetja.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bilo vprašanje, koliko socialnih pravic delavcev, ki bodo izgubili zaposlitev v postopkih prisilne poravnave ali zaradi uvedbe stečajnega postopka, vnesti v zakon, je bilo v zakonodajnem postopku torej posebej obravnavano. Zakonodajalec je na podlagi stališč iz zakonodajnega postopka po vzoru oziroma sugestijah smernic Evropske skupnosti o prilagajanju predpisov o varstvu pravic delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalcev predvidel zavarovanje pravic delavcev s posebnim zakonom. V drugem odstavku 8. člena je ZPPSL določil, da imajo delavci, ki jim bo prenehalo delovno razmerje na podlagi potrjene prisilne poravnave ali sklepa o začetku stečajnega postopka, poleg pravic, ki jim jih določa za primer insolventnosti ZPPSL, tudi pravice, določene s posebnim zakonom.
Šele taka rešitev, ki jo je predlagatelj zakona izoblikoval na podlagi številnih pripomb sindikatov in drugih udeležencev v razpravi, je omogočila uskladitev stališč do zakonskega osnutka in sprejem zakona. ZPPSL je bil sprejet 23. novembra 1993 in je stopil v veljavo 2. januarja 1994, zakonodajalec pa napovedanega zakona še ni sprejel.
Glede na to, da so izpolnjeni pogoji iz 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), ustavno sodišče zakonodajalcu nalaga, da v roku šestih mesecev ugotovljeno neskladje z ustavo odpravi, s tem da sprejme poseben zakon in ustrezno uredi pravice odpuščenih delavcev insolventnih podjetij z veljavnostjo za nazaj (z dnem uveljavitve izpodbijanega zakona).

To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.