Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Jožefa Požuna iz Velenja, na seji dne 15. 12. 1994

Odlok o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (Uradni list RS, št. 16/92, 21/92) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnik izpodbija odlok o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije in trdi, da odlok nezakonito jemlje upravičencem do denacionalizacije pravico do ustrezne odškodnine za zemljišča, uporabljena za gradnjo, ker določa višino odškodnine le za dve vrsti zemljišč, to je za kmetijsko zemljišče in gozdove, ne določa pa količnika za izračun odškodnine za zemljišča, uporabljena za gradnjo, čeprav je po zakonu o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) to posebna vrsta zemljišč. Če bi imel zakon namen izenačiti odškodnino za vse vrste zemljišč, potem bi poznal le izraz zemljišča in ne bi uporabil izrazov za vse tri vrste zemljišč. Po pobudnikovem mnenju zakon določa različne odškodnine za različna zemljišča, pri čemer so gradbena zemljišča najdražja. Odlok pa je izračun odškodnine za zemljišča, uporabljena za gradnjo, izpustil.
2. Vlada v svojem mnenju navaja, da je odlok izdala po pooblastilu tretjega odstavka 44. člena ZDen in je torej podzakonski predpis za vrednotenje kmetijskih zemljišč in gozdov, ki so bila kot taka opredeljena v času podržavljenja, tudi če so bila po podržavljenju uporabljena za gradnjo. Njihova vrednost je odvisna od donosnosti in namembnosti v kmetijski oziroma gozdni proizvodnji, kar je izraženo v katastrskem okraju, kulturi in razredu. Vrednost stavbnih zemljišč, zazidanih in nezazidanih, pa se določa po kriterijih iz navodila, sprejetega na podlagi prvega odstavka 85. člena ZDen, in izhaja iz kriterijev funkcionalnosti, uporabnosti in lokacije zemljišč ter opremljenosti s komunalnimi objekti in napravami. Vlada je pri oblikovanju rešitev v izpodbijanem odloku izhajala iz prvega odstavka 44. člena ZDen, po katerem se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju ob času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti.
Vlada meni, da tretji odstavek 44. člena ZDen ne daje podlage za vrednotenje stavbnih zemljišč, temveč le zemljišč, ki so bila podržavljena kot kmetijska oziroma gozdna in so po podržavljenju ostala taka ali pa so bila po podržavljenju namenjena za gradnjo. Strokovna podlaga za odlok je bila enotna metodologija za ugotavljanje vrednosti kmetijskih zemljišč in gozdov (Uradni list SRS, št. 10/87 in 30/89), ki se uporablja za ugotavljanje tržne vrednosti kmetijskih zemljišč in gozdov na podlagi 26. člena zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 1/79, 11/81, 1/86, 5/90 in Uradni list RS, št. in 9/91) še danes v primeru razlastitve kmetijskega zemljišča ali gozda zaradi gradnje. Na podlagi metodologije so bile izračunane osnovne vrednosti kmetijskih zemljišč in gozdov, korigirane z dejanskimi vrednostmi na terenu, kar so opravili sodni cenilci. Dejanska vrednost zemljišča se izračuna s pomočjo količnikov, ki so različni glede na katastrski okraj, katastrsko kulturo in katastrski razred. S tem je po mnenju vlade izpodbijani odlok v celoti upošteval z ZDen določene kriterije za vrednotenje kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo. Po mnenju vlade je ustavno, zakonito in pravično, da se denacionalizacijskim upravičencem, ki jim je bilo nacionalizirano kmetijsko ali gozdno zemljišče, prizna odškodnina po odloku, čeprav je bila tem zemljiščem pozneje spremenjena namembnost. Podržavljena zemljišča niso bila komunalno opremljena, k spremembi statusa zemljišča po podržavljenju prejšnji lastnik ni ničesar prispeval. Nesprejemljivo bi bilo torej, da bi denacionalizacijski upravičenci prejeli odškodnino za stavbno zemljišče in s tem pridobili privilegiran položaj glede na upravičence, ki se jim sedaj razlaščajo kmetijska zemljišča in gozdovi zaradi gradnje.
Vlada zaključuje, da je z izpodbijanim odlokom dosledno izvedena določba tretjega odstavka 44. člena ZDen in da izpodbijani odlok ni v neskladju z ustavo in ZDen.

1. Prvi odstavek 44. člena ZDen določa, da se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti.
Tretji odstavek 44. člena ZDen pooblašča vlado, da izda podzakonski akt, s katerim bo za ugotavljanje vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, ki se v postopkih denacionalizacije ne vračajo, uredila način vrednotenja. Pri tem zakon vladi določa kriterije, ki bodo podlaga za izdelavo akta. Tako se vrednost teh zemljišč določi glede na katastrsko kulturo, katastrski razred in katastrski okraj. Odlok, izhajajoč iz tretjega odstavka 44. člena ZDen, v 1. členu opredeljuje svojo vsebino in določa, da ureja način vrednotenja podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, ne glede na to, ali jim je bila po podržavljenju spremenjena namembnost.
V skladu s 120. členom ustave so upravni organi pri izvajanju predpisov iz njihove pristojnosti vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon, podzakonske predpise pa lahko izdajajo le, če imajo za to podlago v zakonu in v okviru zakonskih določb. Upravni organi s svojimi akti ne morejo spremeniti ali samostojno urejati pravic in obveznosti, te lahko v skladu z načeli delitve oblasti ureja le zakon. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originalnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje; stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.
V skladu z ZDen gre denacionalizacijskim upravičencem pravica do odškodnine, ko nepremičnine ni mogoče vrniti v last in posest oziroma na njej vzpostaviti lastninske pravice ali lastninskega deleža. Pri določanju višine odškodnine je temeljni princip zakona, da se ta odmerja za podržavljeno premoženje po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju sedanje vrednosti (prvi odstavek 44. člena, drugi odstavek 85. člena ZDen).
2. Zemljišča, ki so ob podržavljenju bila kmetijska ali gozdna, po podržavljenju pa se je njihova namembnost spremenila, ker so bila uporabljena za gradnjo, torej ob denacionalizaciji niso več kmetijska ali gozdna. Iz tega razloga je moral taka zemljišča zakonodajalec pri urejanju podlage za njihovo vrednotenje v okviru kmetijskih zemljišč in gozdov posebej navesti ter jih na ta način izločiti iz vrednotenja po kriterijih, po katerih se vrednotijo stavbna zemljišča. ZDen v tretjem odstavku 44. člena torej ne ureja treh kategorij zemljišč, kot to zatrjuje pobudnik, ampak določa podlago za vrednotenje podržavljenih kmetijskih in gozdnih zemljišč, med katere šteje tudi tista zemljišča, ki so kot kmetijska ali gozdna bila podržavljena, ob denacionalizaciji pa tega statusa nimajo več.
Ustavno sodišče sprejema stališča, ki jih je navedla v svojem mnenju vlada, zavrača pa navedbe pobudnika, da je ZDen v tretjem odstavku 44. člena uredil tri vrste zemljišč, medtem ko naj bi bil izpodbijani odlok določil le dve vrsti, opustil pa določitev količnika za zemljišča, namenjena za gradnjo, ter da je zato v nasprotju z zakonom.
Rešitev zakona, ki opredeljuje enotne kriterije za vrednotenje kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, in na njegovi podlagi izdanega odloka je v skladu z načelom, da se odškodnina za nacionalizirano premoženje, ki se ne vrača, določi po stanju v času podržavljenja in njegovi sedanji vrednosti.
Po oceni ustavnega sodišča ZDen vladi ne daje pooblastila, da bi ta za zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, določila drugačne količnike za odmero odškodnine kot za kmetijska in gozdna zemljišča. To bi, kot rečeno, privedlo do kršenja temeljnega zakonskega kriterija, ki ga ZDen postavlja v prvem odstavku 44. člena in drugem odstavku 85. člena, denacionalizacijske upravičence, katerih zemljišča so se po podržavljenju uporabila za gradnjo, pa bi postavilo v privilegiran položaj. Ti upravičenci bi bili upravičeni do višje odškodnine kot upravičenci, ki jim je bilo zemljišče podržavljeno, njegova namembnost pa se po podržavljenju ni spremenila. Zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, komunalno niso bila urejena in denacionalizacijski upravičenci k njihovi povečani vrednosti pred podržavljenjem in po njem niso ničesar prispevali. Kriteriji, ki jih je zakon določil kot osnovo za ugotavljanje vrednosti podržavljenih nepremičnin, upoštevajo vse bistvene elemente, od katerih je odvisna vrednost zemljišča. Prav tako glede na izhodišča ZDen ni nikakršnega razloga, da bi se denacionalizacijskim upravičencem odmerjala višja odškodnina in po drugačnih merilih, kot se odmerja danes strankam v postopku razlastitve kmetijskih zemljišč in gozdov zaradi gradnje.
3. Nacionalizacija premoženja je bila izvedena na podlagi predpisov, navedenih v 3. členu ZDen, predpisov, izdanih do uveljavitve ustave SFRJ iz leta 1963, ki niso navedeni v 3. členu ZDen, ukrepov državnih organov ali predstavnikov države brez pravnega naslova ter na podlagi pravnih poslov, sklenjenih zaradi grožnje, sile ali zvijače državnega organa oziroma predstavnika oblasti. Po oceni ustavnega sodišča so bila kmetijska in gozdna zemljišča, ne glede na pravno podlago podržavljenja, nacionalizirana kot kmetijska oziroma gozdna, če v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje niso bila predvidena za zazidavo, namembnost pa jim tudi s samim predpisom, ki je bil podlaga za nacionalizacijo, ni bila spremenjena. Drugačen pravni status pa imajo po oceni ustavnega sodišča tista zemljišča, ki so bila opredeljena kot stavbna v načrtih stanovanjsko komunalne gradnje, oziroma tista, ki jim je namembnost spremenil sam nacionalizacijski predpis. Tako je zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58) določal, da se kot gradbena zemljišča nacionalizirajo vsa zazidana in nezazidana zemljišča, ki ležijo v ožjih gradbenih okoliših mest in naselij mestnega značaja (34. člen). Za določitev teh okolišev je zakon pooblastil republiški izvršni svet, pri čemer je ožji gradbeni okoliš obsegal tista območja, ki so bila urbanistično že zgrajena in ki naj bi bila po planirani stanovanjski in komunalni graditvi v doglednem času zazidana.
Na podlagi zakonskega pooblastila (citiranega zakona o nacionalizaciji) in planov stanovanjske in komunalne graditve je torej odlok izvršnega sveta opredelil zazidana in nezazidana gradbena zemljišča in ustavno sodišče ocenjuje, da so bila taka zemljišča zato nacionalizirana kot gradbena. Odškodnina zanje bi se torej morala odmeriti v skladu z navodili o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92), ne glede na to, ali se je odločba o nacionalizaciji glasila na stavbno ali kmetijsko oziroma gozdno zemljišče. Tak zaključek izhaja iz vsebine 3. točke II. poglavja zakona o podržavljenju najemnih zgradb in gradbenih zemljišč.
Zemljišča, ki pa so, kot rečeno, bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, sprememba njihove namembnosti pa v planih ali v nacionalizacijskem predpisu ni bila predvidena, po oceni ustavnega sodišča ne predstavljajo posebne kategorije stavbnih zemljišč, čeprav je bila pozneje njihova namembnost spremenjena.
Katera zemljišča so bila podržavljena na podlagi zakona o nacionaliziciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč ali na podlagi drugih predpisov in v skladu s plani stanovanjske in komunalne gradnje, je dejansko vprašanje, ki ga bo potrebno ugotoviti v posameznih postopkih denacionalizacije. Če bodo torej organi, pristojni za vodenje denacionalizacijskih postopkov, ugotovili, da je podan pravni temelj za vrednotenje nacionaliziranega kmetijskega ali gozdnega zemljišča kot gradbenega, bodo upravičencem odmerili odškodnino v skladu z merili iz navodil o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja, ne pa kot za zemljišče posebne kategorije, ki ni ne kmetijsko, ne gozdno in ne stavbno. Vsa druga nacionalizirana kmetijska in gozdna zemljišča, ki so po podržavljenju bila uporabljena za gradnjo, pa je torej potrebno obravnavati v skladu z izpodbijanim odlokom po pravnem statusu, kot so ga zemljišča imela ob nacionalizaciji.
4. Merila za ocenjevanje vrednosti podržavljenega stavbnega zemljišča je določilo navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92). Ustavnost in zakonitost 11. in 13. člena navodil je ustavno sodišče v postopku pod št. U-I-82/92, katerega pobudnik je bil tudi pobudnik iz tega postopka, že presojalo (odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 65/93). Ustavno sodišče je v tej zvezi odločilo, da se prvi in drugi odstavek 11. člena navodil odpravita, ker vsebinsko opredeljujeta stavbna zemljišča in s tem presegata zakonsko pooblastilo. Menilo je, da bi navodilo, ki je bilo izdano na podlagi 85. člena ZDen, moralo določiti le kriterije oziroma metodologijo za vrednotenje posameznih vrst stavbnih zemljišč, ne pa samostojno opredeljevati, katera zemljišča se štejejo za stavbna.
V zvezi s 13. členom navodil je ustavno sodišče ugotovilo, da niso v neskladju z ustavo in zakonom. Menilo je, da izbrano merilo oziroma metoda navodila sledi zakonskemu načelu. Stavbna zemljišča se v skladu z navodilom vrednotijo različno glede na to, ali so zazidana, nezazidana, komunalno opremljena ali komunalno neopremljena. Taka različna dejanska stanja pa opravičujejo različno odškodnino.
5. Ustavno sodišče ugotavlja, da je vlada z izpodbijanim odlokom dosledno uredila način vrednotenja podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov ter zemljišč, ki so bila kot kmetijska ali gozdna podržavljena, pa imajo danes status stavbnega zemljišča, ker so bila po podržavljenju uporabljena za gradnjo, v času podržavljenja pa v planih stanovanjske in komunalne izgradnje niso bila načrtovana za gradnjo.
Za kmetijska in gozdna zemljišča, ki so po planih stanovanjske in komunalne graditve že bila opredeljena kot gradbena ali pa jim je to namembnost določil nacionalizacijski predpis, pa se odškodnina odmerja v skladu z navodili kot za nezazidana stavbna zemljišča, čeprav so bila v odločbah in drugih pravnih aktih, s katerimi so bila podržavljena, obravnavana kot kmetijska ali gozdna.

To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm in dr. Lojze Ude. Odločba je bila sprejeta soglasno.