Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s predlogom Izvršnega sveta Skupščine občine Piran, na seji dne 19. 1. 1995

Zakon o Slovenskem odškodninskem skladu oziroma njegove določbe 9., 10., 11. in 12. člena (Uradni list RS, št. 7/93, 48/94) niso v neskladju z ustavo.

1. Predlagatelj navaja, da je zakon o Slovenskem odškodninskem skladu (v nadaljevanju: ZSOS) v nasprotju z 2., 33., 67., 69., 146., 147., 148. in 155. členom ustave, in predlaga, da ga ustavno sodišče razveljavi. Če ustavno sodišče ne bi razveljavilo zakona, predlagatelj podrejeno predlaga, naj razveljavi določbe 9., 10., 11. in 12. člena. Zakon naj bi s tem, ko je v 9. členu kot vir financiranja sklada določil del kupnine, pridobljene s prodajo stanovanj po stanovanjskem zakonu (Uradni list RS, št. 18/91), posegel v njegovo lastninsko pravico.
Predlagatelj nadalje navaja, da je določilo 9. člena v pravno-tehničnem smislu pomanjkljivo, kajti družbenih stanovanj po prepričanju predlagatelja na dan uveljavitve izpodbijanega zakona ni bilo več in ta določba ne more nikogar zavezovati. V 10. členu zakon sicer določa, da so zavezanci za plačilo lastniki prejšnjih družbenih stanovanj, vendar predlagatelj meni, da se ta obveznost nanaša le na prejšnje imetnike pravice uporabe na družbenih sredstvih in torej ne na občinsko lastnino, ker je ta državna. Določba 10. člena naj bi bila v nasprotju s 33. in 67. členom ustave. Stanovanjski zakon je po trditvah predlagatelja uredil pridobitev lastnine na stanovanjih in so s tem stanovanja pridobila lastnike. Izpodbijane določbe zakona pa te lastnike po trditvah predlagatelja razlaščajo, ne da bi za to bili izpolnjeni pogoji iz 69. člena ustave.
Izpodbijane določbe zakona naj bi torej retroaktivno posegle v pridobljene pravice lokalnih skupnosti v nasprotju s prvim in drugim odstavkom 155. člena ustave. Navaja, da so občine postale lastnice stanovanj 8 dni po objavi stanovanjskega zakona in da je kupnina za prodana stanovanja od dneva sklenitve prodajne pogodbe njihova last. Prav tako je po prepričanju predlagatelja protiustaven tisti del točke b 9. člena izpodbijanega zakona, ki določa, da pripada skladu kupnina za prodana podržavljena stanovanja, če upravičenci po zakonu o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) niso uveljavljali zahtevkov, ter določba 10. člena, po kateri gre odškodnina skladu v višini 10 % vrednosti kupnine. Predlagatelj še zatrjuje, da je nesmiselna določba, ki v korist stanovanjskega sklada nalaga lastnikom, da vanj vplačajo 20 % kupnine, in da je v nasprotju z načeli pravne države. Izpodbijani zakon naj bi bil razlastil lokalne skupnosti sredstev, ki so jih te pridobile na podlagi Stanovanjskega zakona.
Predlagatelj zatrjuje, da na podlagi 146. do 148. člena ustave država in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter prihodki od lastnega premoženja. Zato naj bi bile določbe 9., 10., 11. in 12. člena izpodbijanega zakona v nasprotju s 146. členom ustave. Sporne določbe zakona po prepričanju predlagatelja ne predpisujejo dajatev. Ustava v 148. členu določa, da so vsi prihodki in izdatki države zajeti v proračunu. V skladu s to ustavno določbo zakon o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91, 30/92) predpisuje, da republika in občine pridobivajo prihodke od taks in drugih dajatev ter da republika in občine samostojno razpolagajo s svojimi prihodki. Po mnenju predlagatelja izpodbijani zakon uvaja nesistematično javno porabo in nesistematično zajemanje finančnih virov. Sklad v lasti republike lahko pridobiva sredstva od ustanovitelja ter iz poslovanja. Po prepričanju predlagatelja ni mogoče zavezati lokalnih skupnosti, da financirajo sklad, ki ga niso ustanovile.
Predlagatelj še navaja, da je večina občin sprejela proračune pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona in v njihove proračune vključila tudi kupnine od prodanih stanovanj v občinski lasti. Na podlagi planskih prihodkov so občine planirale tudi izdatke. Predlagatelj navaja, da je občina Piran na podlagi proračuna, s katerim je opredelila namembnost proračunskih sredstev po nosilcih, sklenila številne pogodbe, katerih realizacija bi bila v primeru izvajanja izpodbijanega zakona onemogočena. Zakon po navedbah predlagatelja posega v pridobljene pravice skleniteljev pogodb.
2. Državni zbor na predlog predlagatelja ni odgovoril.

1. Stanovanjski zakon, ki je stopil v veljavo dne 19. 10. 1991, je z določbami VIII. poglavja ukinil družbeno lastnino na stanovanjih in stanovanjskih hišah. Lastniki družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš, na katerih so imele pravico uporabe delovne skupnosti državnih organov, organov družbenopolitičnih skupnosti in bivših družbenopolitičnih organizacij, ter stanovanj in stanovanjskih hiš, namenjenih za nosilce družbenih funkcij ter drugih družbenih stanovanj, na katerih so imele pravico uporabe občine in Republika Slovenija, so postale občine in Republika Slovenija. Občine so postale lastnice tudi stanovanj, ki so bila pridobljena s solidarnostnimi in vzajemnostnimi sredstvi stanovanjskega gospodarstva, ter družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš, ki so postale splošno ljudsko premoženje na podlagi predpisov o podržavljenju, navedenih v 3. in 4. členu ZDen.
Stanovanjski zakon je torej določil lastnike prejšnjih družbenih stanovanj in jim hkrati naložil, da so jih na zahtevo imetnikov stanovanjske pravice v roku dveh let od uveljavitve tega zakona dolžne prodati. Zakon je v zvezi s prodajo predpisal način, po katerem se ugotavlja višina kupnine, ter pogojne in nepogojne popuste.
Dne 7. decembra 1991 je stopil v veljavo ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I), ki je v 49. členu določil vire sredstev bodočega Slovenskega odškodninskega sklada. Poleg drugih je kot vir uzakonil del kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš ter poslovnih prostorov, ki ustreza deležu, s katerim so bila ob nabavi novega družbenega stanovanja udeležena združena sredstva stanovanjskega sklada, ter celotno kupnino, pridobljeno s prodajo podržavljenih stanovanj, če bodo ta odplačno prenesena iz družbene lastnine osebam, ki niso upravičenci na podlagi ZDen. Zakon virov sredstev Slovenskega odškodninskega sklada, ni kvantificiral in je ureditev tega vprašanja prepustil posebnemu zakonu, ki bo uredil ustanovitev ter druga vprašanja v zvezi z delovanjem sklada. Ta je bil sprejet dne 26. 1. 1993 in je stopil v veljavo petnajsti dan po objavi, tj. 19. 2. 1993. V skladu z zakonom je sklad, katerega edini ustanovitelj je Republika Slovenija, opredeljen kot finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po ZDen, zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo premoženja. Sredstva za kritje obveznosti sklada iz izdanih obveznic se po 9. členu oblikujejo na podlagi upravljanja in razpolaganja z vrednostnimi papirji in iz drugih sredstev. Izpodbijani zakon ponavlja določbo ZDen in opredeljuje kot vir sklada celotno kupnino, pridobljeno s prodajo družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš, če upravičenci po ZDen ne bodo uveljavljali zahtevkov. Obenem pa kvantificira v ZDen le na splošno opredeljeni vir in določa, da je vir sklada tudi 10 % od kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš (10. člen). V skladu z 12. členom izpodbijanega zakona so zavezanci za vplačilo sredstev dolžni vplačati 10 % delež od kupnine v odškodninski sklad do desetega dne v tekočem mesecu za prilive v preteklem mesecu.
V postopku transformacije pravnega in političnega sistema v Republiki Sloveniji je zakonodajalec, še preden je uredil lastninsko preoblikovanje podjetij in denacionalizacijo, s sprejemom stanovanjskega zakona uredil lastninjenje in privatizacijo stanovanj in stanovanjskih hiš v družbeni lastnini. Stanovanja v družbeni lastnini so bila družbena sredstva s specifično namembnostjo. Kot sredstva v upravljanju pravnih subjektov so služila zadovoljevanju skupnih potreb. Stanovanjska pravica, ki so jo pridobili upravičenci, jim je kot pridobljena pravica zagotavljala pravico trajne uporabe stanovanja. Glede na tako naravo stanovanj kot družbenih sredstev, je zakonodajalec lastninjenje stanovanj uredil ločeno in neodvisno od lastninjenja drugih družbenih sredstev oziroma kapitala. Stanovanjski zakon je v 111., 112., 113. in 114. členu določil, da postanejo Republika Slovenija, občine, Skupnost pokojninskega in invalidskega zavarovanja in druge pravne osebe, ki so imele pravico uporabe na družbenih stanovanjih in stanovanjskih hišah, lastnice le-teh, občani pa lastniki stanovanj, če so si stanovanjsko vprašanje rešili s preureditvijo ali nadzidavo skupnih prostorov v stanovanjskih hišah. S tem je zakonodajalec na stanovanjih in stanovanjskih hišah ukinil pravico uporabe in pravnim subjektom to pravico spremenil v lastninsko pravico (116. člen). Hkrati je zakonodajalec v 117. členu zakona uredil privatizacijo stanovanj in stanovanjskih hiš. Subjekte, ki so postali na podlagi 111., 112., prvega odstavka 113. in 114. člena zakona lastniki prejšnjih družbenih stanovanj, je zavezal, da pod pogoji in po predpisanem postopku na zahtevo upravičenih imetnikov stanovanjske pravice stanovanje odprodajo.
Stanovanja oziroma stanovanjske hiše v družbeni lastnini so bila, kot rečeno, posebna namenska sredstva v upravljanju pravnih subjektov. S priznanjem lastninske pravice prejšnjim nosilcem pravice uporabe na stanovanjih in stanovanjskih hišah se njihov status v pravnoorganizacijskem pogledu ni v ničemer spremenil. Prejšnji uporabniki družbenih stanovanj so še naprej ostali subjekti z družbenim kapitalom oziroma z državnimi sredstvi, namenjenimi za financiranje javne porabe.
Lastninjenje in privatizacija stanovanj in stanovanjskih hiš je del celotne lastninske reforme, s katero naj bi kapital podjetij v družbeni lasti pridobil lastnike, preko lastniške motiviranosti pa večjo stopnjo gospodarske učinkovitosti. Proces lastninjenja je torej usmerjen v generiranje aktivne oblike lastništva – čim večji bo delež aktivnega lastništva glede na pasivno, tem večji pomen bo imelo lastninjenje. Zakonodajalčeva odločitev, da vprašanje lastninjenja oziroma privatizacijo stanovanj in stanovanjskih hiš uredi posebej, ločeno od lastninjenja aktivnega družbenega kapitala, je torej v skladu s cilji lastninskega preoblikovanja družbene lastnine. Lastninjenje in privatizacijo stanovanj in stanovanjskih hiš je zakonodajalec uredil istočasno. Hkrati je določil tudi način in pogoje odprodaje, preko katere se izvaja privatizacija.
S sprejemom ZDen, ki je stopil v veljavo dne 7. 12. 1991, je zakonodajalec z 49. členom napovedal ustanovitev Slovenskega odškodninskega sklada, ki bo zagotavljal sredstva za kritje obveznosti do denacionalizacijskih upravičencev. V isti določbi je zakonodajalec predvidel vire tega sklada. Kot enega od virov sklada je določil del kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš ter poslovnih prostorov, ki ustreza deležu, s katerim so bila ob nabavi novega družbenega stanovanja udeležena združena sredstva stanovanjskega sklada ter celotno kupnino, pridobljeno s prodajo podržavljenih stanovanj, če bodo ta odplačno prenesena iz lastnine prejšnjih uporabnikov osebam, ki niso upravičenci po ZDen.
Lastninjenje družbene lastnine je oblika transformacije ekonomskega in pravnega sistema v Republiki Sloveniji. Ustavno sodišče ni pristojno presojati primernosti načina preoblikovanja družbene lastnine v lastnino z znanimi lastniki; ocenjuje le, ali so predpisi, ki urejajo lastninsko preoblikovanje, skladni z ustavo.
Na podlagi navedenega ustavno sodišče ocenjuje, da merilo iz 49. člena ZDen, s katerim je zakonodajalec opredelil obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, da iz kupnine vplačajo del, ki ustreza deležu, s katerim so bila ob nabavi novega družbenega stanovanja udeležena združena sredstva stanovanjskega sklada, ni kvantificirano merilo, po katerem bi bilo mogoče določiti obveznost zavezancev. Zakon je določil le izhodišča, ni pa opredelil načina, po katerem naj se ugotovi delež združenih sredstev stanovanjskega sklada, pa tudi ne, ali in kako naj se vrednost tega deleža valorizira ter vzpostavi razmerje z načinom ugotavljanja prodajne cene za prejšnja družbena stanovanja in stanovanjske hiše, določene s stanovanjskim zakonom. Taka norma po oceni ustavnega sodišča ni bila izvedljiva. Obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj in stanovanjskih hiš je opredelil šele izpodbijani zakon, ki je določil, da morajo prejšnji lastniki vplačati del kupnine od prodaje stanovanj v višini 10 % v Slovenski odškodninski sklad. Do uveljavitve izpodbijanega zakona obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj za vplačilo dela kupnine od prodaje stanovanj in stanovanjskih hiš temu upravičencu ni bila opredeljena, zato so po oceni ustavnega sodišča zavezanci dolžni del kupnine odvajati v Slovenski odškodninski sklad od uveljavitve izpodbijanega zakona.
Retroaktivna uporaba določbe izpodbijanega zakona, ki je opredelila del kupnine kot vir Slovenskega odškodninskega sklada (prva alinea 10. člena), torej uporaba te določbe za nazaj, bi po oceni ustavnega sodišča pomenila poseg v pridobljeno pravico lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj in bi bila v nasprotju s 155. členom ustave.
Obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, opredeljena v 49. členu ZDen, da vplačajo v Slovenski odškodninski sklad celotno kupnino za prodana podržavljena stanovanja, če bodo ta odplačno prenesena iz družbene lastnine osebam, ki niso upravičenci po ZDen, pa je opredeljena in lastnike obvezuje že od uveljavitve ZDen naprej.
Iz povedanega sledi, da 9., 10., 11. in 12. člen zakona niso v nasprotju s 33., 67. in 69. členom ustave, kot to zatrjuje predlagatelj. Predlagatelj je sicer s primarnim zahtevkom zahteval, naj ustavno sodišče razveljavi zakon v celoti. Vendar pa predlagatelj zahteve za razveljavitev celotnega zakona ni argumentiral oziroma jo je obrazložil le z zatrjevanjem protiustavnosti navedenih posameznih členov. Pri tem je celo navedel, da je pravica države, da v skladu z zakonom ustanavlja družbe, sklade in druge pravne subjekte. Ustavno sodišče zaradi tega ugotavlja, da je tudi pobudnikov primarni predlog za razveljavitev celotnega zakona očitno neutemeljen in je tudi ta zahtevek zavrnilo.
2. Celotni zakon in 9., 10., 11. in 12. člen zakona pa tudi niso v nasprotju z ustavnimi določbami o javnih financah, zlasti z določbami 146., 147. in 148. člena ustave.
Zakon o financiranju javne porabe je urejal financiranje funkcij, ki so jih v skladu z ustavo in zakoni opravljale Republika Slovenija in občine. Republiki in občini so za financiranje javne porabe pripadali dohodki iz davkov, taks in drugih dajatev, določenih z zakonom ter drugi dohodki v skladu s posebnimi zakoni. Republika in občine so v skladu z ustavo pristojne samostojno razpolagati s svojimi prihodki, vendar pa morajo biti vsi prihodki zajeti v proračunu republike oziroma v proračunih občin. Z lastninjenjem in privatizacijo stanovanj in stanovanjskih hiš po stanovanjskem zakonu ter z ZDen je po oceni ustavnega sodišča zakonodajalec določil poseben vir za financiranje javne porabe republike in občin, z izpodbijanim zakonom pa je ta vir kvantificiral. Z določbo 49. člena ZDen je zakonodajalec opredelil obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, da bodo del kupnine za odprodana stanovanja po stanovanjskem zakonu vplačevali kot vir sredstev Slovenskemu odškodninskemu skladu, z izpodbijanim zakonom pa je določil, da ta del znaša 10 %, oziroma celotno kupnino, če na odprodanem nacionaliziranem stanovanju upravičenec ni zahteval denacionalizacije, stanovanje oziroma stanovanjska hiša pa je bila odtujena osebam, ki niso denacionalizacijski upravičenci.
Zakon o financiranju javne porabe je določal izvirne vire za financiranje funkcij države in občin kot lokalnih skupnosti. Na podlagi teh republika in občine oblikujejo plane prihodkov in izdatkov, ki jih sprejemajo v obliki letnih proračunov. Z ustavo in zakoni določene funkcije, za katere občina iz določenih rednih virov financiranja ni mogla zagotoviti sredstev, ji je zagotavljala iz sredstev za finančno izravnavo republika iz proračuna.
Redni viri financiranja javne porabe morajo biti definirani v času priprave in sprejemanja proračunov republike in občin in morajo ostati nespremenjeni v obdobju, za katerega je proračun sprejet. Taka vezanost zakonodajalca je pogoj za zagotovitev pravne varnosti republike, občin, nosilcev javnih funkcij in tretjih oseb, ki za izvajanje planiranih funkcij s temi subjekti sklepajo pravna razmerja. Vezanost zakonodajalca na nespremenljivost proračunskih virov in njihovih stopenj pa med letom, za katerega se sprejme proračun, po oceni ustavnega sodišča ni nujna pri izrednih virih financiranja. Tak izredni vir financiranja javne porabe je, kot rečeno, zakonodajalec določil v korist republike in občin s stanovanjskim zakonom, ZDen in izpodbijanim zakonom, s tem ko je predpisal, da jim gre kot lastnikom prejšnjih družbenih stanovanj kupnina od njihove prodaje v višini ostanka po vplačilu predpisanega deleža v stanovanjski in odškodninski sklad.
Možnost sprememb pri financiranju javne porabe iz izrednih virov morajo republika in lokalne skupnosti pri oblikovanju proračuna upoštevati, pravno varnost uporabnikov in izvajalcev javne porabe pa zagotavljati z ukrepi, ki jih za primer neplanskega pritoka sredstev predvideva zakon o financiranju javne porabe. V obravnavanem primeru je bila glede na določbo 49. člena ZDen in glede na v času oblikovanja proračuna za leto 1993 že izoblikovani predlog izpodbijanega zakona obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, da del kupnine vplačajo za financiranje Slovenskega odškodninskega sklada, pričakovana. Predlagateljeve navedbe, da je izpodbijani zakon prizadel pravno varnost in posegel v pridobljene pravice uporabnikov in izvajalcev javnih funkcij, zato niso utemeljene. Obveznost, ki jo je kvantificiral izpodbijani zakon, tudi po višini ni taka, da bi mogla pomebneje vplivati na obseg proračunskih sredstev in pravno varnost nosilcev in uporabnikov javne porabe.
V skladu s 148. členom ustave morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njihovih proračunih, vendar pa je odškodninski sklad inštitucija, katere funkcija je povezana s spremembo ekonomskega in pravnega reda v Republiki Sloveniji in je zato izrednega ter prehodnega značaja.
Ustavno sodišče v skladu z navedenim ugotavlja, da izpodbijani zakon ni v neskladju z določbami 146., 147. in 148. člena ustave, kot to zatrjuje predlagatelj. Zakonodajalec je s sprejemom stanovanjskega zakona uredil privatizacijo stanovanj, ki so bila kot posebna namenska sredstva v upravljanju pravnih subjektov. Hkrati pa je lastnike prejšnjih družbenih stanovanj, določene v 111. in 112. členu obvezal, da del kupnine, pridobljene s privatizacijo stanovanj (razen od stanovanj, namenjenih delavcem republiških državnih organov) odvajajo v stanovanjski sklad. S tem je zakonodajalec zagotovil namensko uporabo dela kupnine za izvajanje stanovanjske politike v Sloveniji in razreševanje stanovanjskih potreb mladih, mladih družin, družin z več otroki, invalidov in družin z invalidnimi člani ter državljanov, ki še nimajo razrešenega stanovanjskega vprašanja.
Ustavno sodišče zavrača trditve predlagatelja, da je z določitvijo obveznosti do stanovanjskega in odškodninskega sklada zakon razlastil lokalne skupnosti sredstev, ki so jih te pridobile s stanovanjskim zakonom. Prav tako ni sprejemljiva trditev, da je 9. člen izpodbijanega zakona tehnično pomanjkljiv in da nikogar ne zavezuje.
Lastninjenje in privatizacija sta, kot rečeno, omogočila transformacijo družbene v zasebno lastnino. Predlagateljevo pojmovanje 9. člena izpodbijanega zakona torej ni pravilno. S stanovanjskim zakonom, ZDen in izpodbijanim zakonom je zakonodajalec določil izredni vir financiranja javne porabe republike in lokalnih skupnosti. Izpodbijani zakon je dopolnil stanovanjski zakon in ZDen, na njegovi podlagi se je dokončno opredelila višina kupnine, do katere so upravičeni republika in občine kot do izrednega vira za financiranje javne porabe, če se torej obveznost lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, da del kupnine, pridobljene od prodaje stanovanj po stanovanjskem zakonu, odvedejo v slovenski odškodninski sklad, nanaša na obdobje po uveljavitvi izpodbijanega zakona, ta ne posega v njihovo lastnino in ni v nasprotju s 33. ter 67. členom in ne z 69. členom ustave.
Z denacionalizacijo naj se v skladu z ustavnimi načeli pravičnosti popravijo krivice tistim, ki jim je bilo premoženje nacionalizirano. Da bi zakonodajalec uresničil to nalogo in da bi s tem čim manj prizadel davkoplačevalce, je kot vir sredstev Slovenskega odškodninskega sklada določil del kupnine, pridobljene od prodaje stanovanj lastnikov bivših družbenih stanovanj. Po oceni ustavnega sodišča zakonodajalec s tem ni kršil ustave, kot to trdi predlagatelj, za oceno primernosti višine vira pa ustavno sodišče ni pristojno.

To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Testen in Krivic.