Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Pavla Ocepka in Magde Rous, obeh iz Komende, na seji dne 23. 2. 1995

Sklep o uvedbi samoprispevka v denarju na območju Krajevne skupnosti Komenda (Uradni list RS, št. 21/94) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnika sta vložila pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenega sklepa, ker menita, da je bila uvedba krajevnega samoprispevka nezakonita, ker zanj ni glasovala večina krajanov, kot je to zahteval ob razpisu referenduma veljavni zakon o referendumu in o drugih oblikah osebnega izjavljanja. Navajata, da je z izpodbijanim sklepom kršena tudi določba 155. člena ustave, ker se je novi zakon o referendumu in o ljudski iniciativi uporabil za nazaj. Pobudnik Pavel Ocepek meni, da je samoprispevek nasploh v nasprotju s 146. členom ustave, ki ne predvideva samoprispevka kot vira financiranja lokalnih skupnosti. Nadalje še navaja, da zakon o lokalni samoupravi ne opredeljuje krajevne skupnosti kot obvezne oblike lokalnih skupnosti in je v pristojnosti občinskega sveta, ali bo razdelitev občine na krajevne skupnosti smatral za primerno. Po pobudnikovem mnenju so le občine temeljne samoupravne skupnosti in so pravice in dolžnosti s področja lokalne samouprave vezane le nanje. Prav tako meni, da je določba 4. člena zakona o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij, ki dovoljuje, da krajevne skupnosti še naprej delujejo, neresna, nezakonita in v nasprotju s 155. členom ustave. Pobudnik tudi opozarja, da je graditev večnamenske telovadnice finančno in strokovno nestvaren projekt, saj se bo s samoprispevkom zbralo le 20 % potrebnih sredstev in da ostala potrebna sredstva še niso zagotovljena. Oba pobudnika sta tudi predlagala, da se zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa, ker obstaja bojazen, da vrnitev zbranega denarja ne bo mogoča.
2. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-245/94 z dne 1. 12. 1994 sprejelo obe pobudi in do končne odločitve začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanega sklepa.
3. V odgovoru krajevna skupnost med drugim navaja, da je Skupščina občine Kamnik odobrila dodatna sredstva za izgradnjo telovadnice le pod pogojem, da krajevna skupnost zagotovi sredstva s samoprispevkom in pridobi potrebna dovoljenja, ter da je bilo dne 8. 12. 1994 izdano tudi gradbeno dovoljenje za gradnjo telovadnice. V obdobju od meseca maja do novembra 1994 je bilo zbranih 9,760.087 SIT; od tega so že porabili 5,976.037,50 SIT za poravnavo stroškov v zvezi s pripravo za izgradnjo telovadnice, v kratkem pa bodo morali poravnati še drugi del obveznosti za izdelavo projektov v znesku 1,060.000 SIT.
V odgovoru na sklep o sprejetju pobud in začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega sklepa Krajevna skupnost Komenda poudarja, da bi ustavitev samoprispevka za izgradnjo večnamenske telovadnice imela za Komendo težke posledice. Ta samoprispevek je strogo namenski in vsa zbrana sredstva so porabljena le za izgradnjo telovadnice. Prepoved samoprispevka bo po mnenju krajevne skupnosti negativno vplivala na krajane, ki ne bodo več pripravljeni prispevati za urejanje cest, kanalizacije, postavitev svetilk in drugih del v krajevni skupnosti. Krajevna skupnost meni, da bi bilo sedaj, ko je bilo že porabljenih precej sredstev krajanov in opravljeno ogromno prostovoljnega dela, neprimerno ustaviti samoprispevek.
Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v svojem pojasnilu z dne 12. 1. 1995 zastopa stališče, da je v našem pravnem sistemu praviloma potrebno sprejeti načelo relativne večine, ki je kljub pomanjkljivostim uveljavljeno v sodobni demokraciji. Vendar poudarja, da gre v konkretnem primeru za posebnost – za samoobdavčitev občanov – in dejstvo, da je do spremembe zakonske ureditve prišlo med postopkom uvedbe samoprispevka. Zato se postavlja vprašanje, ali je načelo relativne večine tudi v tem primeru skladno z načelom pravne države, predvsem s stališča pravne varnosti prizadetih in varstva zaupanja v pravo.

1. Krajevna skupnost Komenda je s sklepom (Uradni list RS, št. 17/94) razpisala referendum o krajevnem samoprispevku v denarju za izgradnjo večnamenske telovadnice za nedeljo, dne 10. 4. 1994. Referendum je bil razpisan na podlagi 7. in 8. člena zakona o referendumu in o drugih oblikah osebnega izjavljanja (Uradni list SRS, št. 23/77, 25/85 in 18/88), ki je v 21. členu določal, da je odločitev na referendumu sprejeta, če je na območju, na katerem je bil referendum razpisan, zanjo glasovala večina občanov, ki imajo pravico glasovati na referendumu. Vendar je ta zakon dne 2. 4. 1994 prenehal veljati, ker je začel veljati novi zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94). Novi zakon v 60. členu določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati zakon o referendumu in o drugih oblikah osebnega izjavljanja in ne vsebuje prehodnih določb, s katerimi se praviloma urejajo prehodna vprašanja, zlasti, kateri zakon se uporabi za postopke, ki so že začeti na podlagi prej veljavnega zakona. Svet krajevne skupnosti je dne 14. 4. 1994 sprejel sklep, s katerim se uvede samoprispevek v denarju na območju Krajevne skupnosti Komenda, objavljen v Uradnem listu RS, št. 21/94. Poročilo volilne komisije Krajevne skupnosti Komenda o izidu referenduma je bilo objavljeno v Uradnem listu RS, št. 23/94 in iz njega je razvidno, da je bila referendumska odločitev sprejeta z relativno večino na podlagi 23. člena novega zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (število volivcev: 1635, število volivcev, ki so glasovali: 1281, število veljavnih glasovnic: 1260, število volivcev, ki so glasovali za: 725, število volivcev, ki so glasovali proti: 535).
2. V obravnavani zadevi je moralo ustavno sodišče predvsem oceniti, ali je sprejeta odločitev Sveta Krajevne skupnosti Komenda o uvedbi samoprispevka v skladu z ustavo in zakoni, upoštevajoč dejstvo, da je bil referendum razpisan na podlagi zakona, ki je določal za sprejem referendumske odločitve absolutno večino, sam referendum oziroma glasovanje pa je bilo izvedeno v času, ko je bil ta zakon že v celoti razveljavljen, novi zakon pa ni vseboval prehodnih določb, s katerimi bi bili urejeni takšni prehodni dejanski primeri. Ustavno sodišče je po obravnavanju zadeve odločilo, da izpodbijani sklep o uvedbi samoprispevka ni v neskladju z ustavo, zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi in zakonom o lokalni samoupravi.
Četrti odstavek 90. člena ustave določa, da je predlog na zakonodajnem referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so glasovali. Na podlagi drugega odstavka 170. člena ustave je sprememba ustave na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev. Kolikor so nekatere vrste referendumov urejene že v ustavi, je zanje v ustavi torej predpisana le relativna večina. To sicer samo po sebi še ne pomeni, da z zakonom za neko posebno vrsto referenduma ne bi mogla biti predpisana tudi drugačna, npr. absolutna večina, vendar pa bi ob morebitnem pomanjkanju kakršnekoli zakonske ureditve teh vprašanj lahko šteli to ureditev za dopustno in po analogiji uporabno tudi za vse druge vrste referendumov. Novi zakon o referendumu in o ljudski iniciativi podrobneje ureja referendum o spremembi ustave, zakonodajni referendum in posvetovalni referendum o vprašanjih iz pristojnosti Državnega zbora (1. člen). Glede referenduma v novih lokalnih skupnostih zakon določa le, da se pri tem smiselno uporabljajo njegove določbe o postopku za izvedbo referenduma ter da postopek za izvedbo referenduma vodijo volilni organi, ki vodijo lokalne volitve (3. in 56. člen). Določbe o referendumu v lokalnih skupnostih vsebuje tudi zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in 57/94), ki v 11. in 44. členu določa referendum kot eno izmed oblik neposrednega odločanja občanov v lokalnih samoupravnih skupnostih. Navedeni zakon v drugem odstavku 46. člena tudi določa, da je odločitev na referendumu, ki ga je razpisal občinski svet, sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, torej relativna večina. Zakon o lokalni samoupravi je tako spremenil potrebno večino za izglasovanje referendumske odločitve iz absolutne v relativno večino. Zakon o lokalni samoupravi pa ne določa, da bi se njegove določbe smiselno lahko uporabljale tudi za referendume, ki jih ne razpiše občinski svet, ampak svet krajevne skupnosti, tudi ne za tiste, ki so bili ali še bodo razpisani še pred konstituiranjem novih lokalnih skupnosti.
Iz povedanega izhaja, da je bilo vprašanje potrebne večine za sprejem referendumske odločitve o samoprispevku od prenehanja veljavnosti starega zakona o referendumu in o drugih oblikah osebnega izjavljanja dalje zakonsko neurejeno (pravna praznina). Opisana pravna praznina se je v praksi zapolnjevala tako, da so se za referendume v krajevnih skupnostih po analogiji uporabljale določbe o referendumski večini novega zakona (zakona o referendumu in o ljudski iniciativi), in sicer 23. člen, ki se nanaša na zakonodajni referendum, ali pa določbe zakona o lokalni samoupravi, in sicer 46. člen, ki se nanaša na referendum, ki ga razpiše občinski svet. Analogna uporaba določb obeh navedenih zakonov o relativni referendumski večini za zapolnitev opisane pravne praznine je tudi v skladu s stališči, uveljavljenimi v pravni teoriji o razlagi pravnih aktov in s tem v zvezi o zapolnjevanju pravnih praznin. V obravnavanem primeru je bilo mogoče le z upoštevanjem celotnega pravnega sistema (s sistematično razlago) najti ustrezno pravno normo za zapolnitev pravne praznine, ki je nastala zaradi pomanjkljive zakonske ureditve. Ker je zakon o referendumu in o drugih oblikah osebnega izjavljanja dne 2. 4. 1994 prenehal veljati in je bilo na podlagi analogne uporabe zakona o referendumu in o ljudski iniciativi in zakona o lokalni samoupravi treba uporabiti pri ugotavljanju izida referenduma pravilo o relativni večini, ni mogoče govoriti o povratni veljavi in uporabi pravnih aktov in torej o kršitvi načela iz 155. člena ustave.
3. V zvezi z navedbami pobudnika Pavla Ocepka, da krajevne skupnosti v novi lokalni samoupravi nimajo več pravne podlage za svoje delovanje, in da je samoprispevek nezakonit vir financiranja občin, ustavno sodišče pripominja, da je 4. člen zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94) določil, da obstoječe krajevne skupnosti nadaljujejo z delom do konstituiranja novih skupnosti (vaških, krajevnih ali četrtnih) oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bo predvidena delitev občine na te skupnosti. Zakon o lokalni samoupravi v 18. in 19. členu ureja načela za delitev občine na njene ožje dele, krajevne, vaške in četrtne skupnosti, in prepušča občinam, da same s svojimi statuti opredelijo naloge, ki jih ti ožji deli občine opravljajo samostojno, način njihovega financiranja, načela za organiziranost in delovanje njihovih organov ter njihov pravni status. Obstoječe krajevne skupnosti imajo torej pravno podlago za svoje delovanje vse do ustanovitve novih skupnosti v skladu s statuti občin. Prav tako je tudi samoprispevek še vedno veljavna oblika zbiranja sredstev za določene neposredne skupne potrebe občanov. Zakon o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85 in 48/86) še velja in se še uporablja, kar je razvidno tudi iz precejšnjega števila razpisanih referendumov za uvedbo samoprispevkov v lanskem letu. Kakšna bo bodoča ureditev samoprispevka kot oblike možnega financiranja lokalnih potreb občanov, je v pristojnosti zakonodajalca.
4. S sprejetjem sklepa o uvedbi samoprispevka v Krajevni skupnosti Komenda, ki je temeljil na relativni referendumski večini, niso bila kršena načela pravne države (2. člen ustave), med katera spadata tudi načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo, na kateri opozarja Državni zbor v svojem pojasnilu v tej zadevi. V vsakem pravnem sistemu, zlasti pa še v tistih, ki se vzpostavljajo na novo, na bistveno drugačnih splošnih pravnih načelih od prejšnjih, prihaja do določenih pomanjkljivosti pri zakonskem urejanju posameznih pravnih področij in s tem do situacij, ko je potrebno v konkretnem življenjskem primeru določiti tisto pravno normo, na podlagi katere pristojni organi lahko sprejmejo svojo odločitev v obliki splošnega ali posamičnega pravnega akta. Odločitev Sveta Krajevne skupnosti Komenda, da uvede krajevni samoprispevek kljub temu, da odločitev ni bila sprejeta z absolutno večino, kot jo je določal zakon, na podlagi katerega je bil referendum razpisan (ki pa ni več veljal v času glasovanja na referendumu), ne pomeni kršitve načela pravne varnosti in zaupanja v pravo, ker je bila sprejeta z analogno uporabo pravnih norm, ki so v času odločanja veljale.
5. Ustavno sodišče je s sklepom o sprejemu obeh pobud tudi sklenilo, da do svoje končne odločitve začasno zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa. Z objavo te odločbe veljavnost omenjenega sklepa preneha in se izvrševanje izpodbijanega sklepa lahko nadaljuje.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Snoj in Šturm.