Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Gostinskega podjetja Majolka p.o., Celje, ki ga zastopa Draga Zorko, odvetnica v Celju, in Turistično hotelskega podjetja Alpetour, Škofja Loka, na seji dne 25. 5. 1995

2. člen uredbe o spremembah in dopolnitvah uredbe o metodologiji za izdelavo otvoritvene bilance stanja (Uradni list RS, št. 19/94) in 1. člen uredbe o spremembah in dopolnitvah uredbe o pripravi programa preoblikovanja in o izvedbi posameznih načinov lastninskega preoblikovanja podjetij (Uradni list RS, št. 68/94) se odpravita.

1. Pobudnika izpodbijata ustavnost in zakonitost v izreku navedenih uredb, ker menita, da sta v nasprotju s 14. členom ustave o enakosti pred zakonom in v nasprotju z zakonom o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81, 42/86, in Uradni list RS, št. 8/90 in 26/92) ter z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92). Pobudnika navajata, da sta navedeni uredbi predvideli obveznost izločitve kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti iz otvoritvene bilance stanja in programa lastninskega preoblikovanja, s čimer sta onemogočili lastninjenje kulturnih spomenikov, ki je že v teku. Izpodbijani uredbi sta bili namreč sprejeti leta 1994, ko je šlo lastninsko preoblikovanje podjetij že h koncu in sta tako onemogočili lastninjenje kulturnih spomenikov v tistih primerih, ko postopek v trenutku uveljavitve uredb še ni bil končan. S tem so prišla takšna podjetja v neenakopraven položaj v primerjavi s podjetji, pri katerih je bil postopek lastninskega preoblikovanja vključno z lastninjenjem kulturnih spomenikov končan že pred uveljavitvijo izpodbijanih uredb, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom enakosti po 14. členu ustave.
2. Izpodbijani uredbi sta po mnenju pobudnikov tudi v nasprotju z zakonom o naravni in kulturni dediščini in z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij, saj ta dva zakona ne onemogočata lastninjenja kulturnih spomenikov. S tem sta uredbi po mnenju pobudnikov uredili vprašanja omejevanja pravic oseb, kar se sme urejati samo z zakonom.
3. Vlada v odgovoru na pobudi navaja, da izhajata pobudnika pri svojih utemeljitvah iz napačne predpostavke, da je obveznost izločitve kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti iz otvoritvene bilance stanja in s tem iz lastninskega preoblikovanja podjetij nastala z dnem uveljavitve izpodbijanih uredb. Obveznost izločitve kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti pri lastninskem preoblikovanju naj bi narekoval že zakon o naravni in kulturni dediščini, ki v prvem odstavku 51. člena izrecno določa, da kulturnega spomenika ali naravne znamenitosti, ki je v javni ali družbeni lastnini, ni dopustno odtujiti. Glede na navedeno besedilo zakona po mnenju vlade kulturni spomeniki in naravne znamenitosti ne morejo biti predmet lastninjenja, saj je lastninsko preoblikovanje podjetij po svoji vsebini prehod iz družbene lastnine v zasebno. Obveznost upoštevanja navedene zakonske prepovedi pri lastninjenju podjetij določa tudi zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij, kjer je v četrtem odstavku 2. člena predvideno, da se izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, določene v veljavnih zakonih (kot takšen zakon v tem primeru velja zakon o naravni in kulturni dediščini), upoštevajo pri oblikah lastninskega preoblikovanja po navedenem zakonu. Določbe izpodbijanih uredb, ki se nanašajo na izločitev kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti, se po stališču vlade nanašajo le na določitev načina vrednotenja sredstev in po svoji vsebini pomenijo le izvedbo navedenih zakonskih določb.

4. Ustavno sodišče je pobudi sprejelo in po ugotovitvi, da so izpolnjeni pogoji po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Pobudi sta utemeljeni, saj se izpodbijani uredbi nanašata na urejanje oziroma omejevanje pravic, kar je po ustavi lahko le predmet zakonske ureditve. V zakonih, na katere se sklicuje vlada kot izdajatelj izpodbijanih uredb, namreč ni podlage oziroma pooblastila za ukrepe, ki jih predpisujeta uredbi.
6. Zakon o naravni in kulturni dediščini v 51. členu res določa, da spomenika ali znamenitosti, ki je v javni ali družbeni lastnini, ni dopustno odtujiti. Navedena določba je jasna, jasen pa je bil tudi namen te določbe v sistemu, v katerem je prevladovala družbena lastnina, ki je imela v pravni ureditvi prednost pred drugimi oblikami lastnine. Navedene določbe, ki je v sistemu družbene lastnine zagotavljala, da se obseg družbene lastnine na določenih vrstah sredstev ne bo zmanjševal na škodo drugih oblik lastnine, ni mogoče razlagati tako, da preprečuje v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij upoštevanje in vrednotenje teh sredstev. Pri spremembi družbene lastnine v lastnino z znanimi lastniki namreč tudi smiselno ne gre za “odtujevanje” sredstev v družbeni lastnini, ampak za konceptualno spremembo narave lastninskih upravičenj na sredstvih in na kapitalu, ki so bili v družbeni lastnini, ki je nov ustavni sistem ne pozna več. Prepovedi in omejitve prometa ali odtujitve določenih sredstev v družbeni lastnini zato ne morejo služiti kot podlaga za trditev, da že same takšne omejitve oziroma prepovedi na tej podlagi onemogočajo oblikovanje družbenega kapitala, ki bo predmet lastninjenja po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij. Tudi če bi zakon za posamezno vrsto sredstev glede na njihove določene posebnosti lahko določil poseben režim lastninskega preoblikovanja, pa takšnega posebnega režima ni mogoče izvajati neposredno iz režima posebne zaščite, ki so ga v sistemu družbene lastnine uživala sredstva v družbeni lastnini. Lastninjenje samo torej že pojmovno pomeni odpravo omejitev, ki so bile glede posameznih sredstev uvedene samo zaradi njihovega družbenolastninskega pravnega položaja. Pač pa že iz zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij izhaja, da v otvoritveno bilanco stanja in v program lastninskega preoblikovanja ni mogoče vključiti sredstev, ki so v javni lastnini.
7. Prav tako tudi določba četrtega odstavka 2. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij ne more biti podlaga za stališče, da je že zakon izključil od lastninjenja kapital, oblikovan na podlagi sredstev, ki predstavljajo kulturni spomenik oziroma naravno znamenitost. Navedena določba se nanaša na primere, ko drugi veljavni predpisi omejujejo pravno sposobnost določenih subjektov glede lastninske pravice. Zakon o naravni in kulturni dediščini pa že v sistemu družbene lastnine ni omejeval pravne sposobnosti nosilcev lastninske pravice glede možnosti pridobivanja lastninske pravice na kulturnih spomenikih oziroma naravnih znamenitostih: le od družbenih pravnih oseb te pravice na podlagi prej navedenega 51. člena niso mogli pridobivati.
8. Navedena sredstva v družbeni lastnini so bila torej iz lastninskega preoblikovanja po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij izločena z izpodbijanima uredbama, kar ni v skladu s 120. členom in tretjim odstavkom 153. člena ustave. Na podlagi 120. člena ustave lahko upravni organi (in analogno torej tudi vlada) podzakonske predpise izdajajo le, če imajo za to vsebinsko podlago v zakonu, in seveda tudi le v okviru zakonskih določb. S svojimi akti ne morejo spremeniti ali samostojno urejati pravic in obveznosti. Te lahko v skladu z načelom delitve oblasti ureja le zakon. Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne zožuje z zakonom urejenih pravic in obveznosti. Stremeti mora le za tem, da zakonsko normo dopolni tako, da bo dosežen njen cilj.
9. Podzakonski predpisi in drugi splošni akti, ki jih sprejema izvršilna oblast, morajo biti v skladu z ustavo in z zakoni (tretji odstavek 153. člena ustave). Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi vlada spreminjala ali samostojno urejala zakonsko materijo ali pa urejala razmerja, pravice in obveznosti, za urejanje katerih je pristojen predstavniški organ. Zato je bilo treba izpodbijani določbi uredb razveljaviti. Podobno je ustavno sodišče odločilo že v več zadevah, na primer v zadevah U-I-1/92, U-I-72/92 in U-I-82/92 (OdlUS 48/I, 56/II in 101/II), in ni našlo razloga, da bi v obravnavanem primeru spremenilo svoje stališče.
10. Izpodbijani določbi pa kršita tudi načela pravne države iz 2. člena ustave. Samostojno namreč določata, da se ob pripravi otvoritvene bilance stanja in ob pripravi postopkov lastninskega preoblikovanja kulturni spomeniki in naravne znamenitosti (oziroma v uredbi o pripravi programa preoblikovanja celo “kulturne in naravne znamenitosti”) izločijo iz bilance stanja, pri tem da noben drug predpis ne določa, kateri subjekti pridobijo lastninska upravičenja na teh sredstvih, potem ko se tako izločijo, oziroma ko se pravna oseba, v katere sredstvih so se te stvari nahajale, lastninsko preoblikuje. Ustavno sodišče ugotavlja, da v obstoječi zakonodaji ni izrecno urejen tudi lastninskopravni položaj sredstev, ki se nahajajo v pravnih osebah v družbeni lastnini in za vrednost katerih se bodo ta podjetja lastninila. Vendar je glede na predvideno lastninjenje mogoče zanesljivo reči vsaj, da se ta sredstva nahajajo v teh pravnih osebah in bo tem osebam glede na določbe zakona o gospodarskih družbah na teh sredstvih očitno priznana lastninska pravica. Pravni položaj kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti pa bi po izločitvi, kakršno predvidevata izpodbijani določbi uredb, ostal v celoti neopredeljen, saj bi noben subjekt na njih ne imel nikakršne v zakonu določene pravice.
11. Ustavno sodišče je izpodbijani uredbi odpravilo, ker je ugotovilo, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi njune nezakonitosti. S tem bosta lahko pobudnika v postopku lastninskega preoblikovanja uveljavljala svoje interese oziroma interese svojih delavcev, kot da izpodbijana predpisa sploh nista bila izdana, saj odprava učinkuje za nazaj.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.