Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Patentne pisarne d.o.o., Ljubljana, na seji dne 25. 5. 1995

Odpravijo se prvi in peti odstavek 17. člena pravilnika o postopku za priznanje modela oziroma vzorca (Uradni list RS, št. 49/93) v celoti, v drugem odstavku pa besede: “vsebuje” (druga beseda v stavku), “sestavine iz drugega odstavka 3. člena tega pravilnika” in “pa”.

1. Pobudnik je z vlogo z dne 11. 4. 1994 dal pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 17. člena pravilnika o postopku za priznanje modela oziroma vzorca (v nadaljnjem besedilu: pravilnik), z vlogo z dne 26. 4. 1994 pa še pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 17. člena pravilnika.
2. Pobudnik izpodbija prvi odstavek 17. člena pravilnika, ki določa, da se vloga, ki ne vsebuje vseh sestavin po pravilniku, ne sprejme in ne obravnava kot prijava modela oziroma vzorca, ter da urad na vlogi označi, da ni bila sprejeta kot prijava, in jo v celoti vrne vložniku. Po mnenju pobudnika je izpodbijana določba v nasprotju z 2., 8. in 153. členom ustave, s 55. členom zakona o industrijski lastnini ter s 66. in 68. členom zakona o splošnem upravnem postopku. Po mnenju pobudnika navedene določbe zakonov ne dajejo upravnemu organu pooblastila za takšno rešitev. V 55. členu zakona o industrijski lastnini ter 66. in 68. členu zakona o splošnem upravnem postopku je predvideno, da mora organ v primeru nepravilne prijave prijavitelja pozvati, da v določenem roku odpravi ugotovljene pomanjkljivosti. Zakon o industrijski lastnini torej po mnenju pobudnika sploh ni normiral pravnega inštituta “vračanja prijave”, zato naj bi izpodbijani podzakonski predpis očitno samovoljno in nezakonito posegel v zakonsko materijo in jo rešil na način, za katerega ni imel podlage v zakonu.
3. Pobudnik izpodbija tudi peti odstavek 17. člena pravnilnika, ki določa, da v primeru, če prijavitelj v predvidenem roku ne odpravi vseh ugotovljenih pomanjkljivosti, urad s sklepom zavrže prijavo. Po mnenju pobudnika je izpodbijana določba v nasprotju s 56. členom zakona o industrijski lastnini, ki nekoliko drugače določa pogoj za zavrženje prijave. Po navedenem členu zakona se prijava s sklepom zavrže, če prijavitelj v določenem roku ne odpravi vseh pomanjkljivosti, ki bi jih moral odpraviti po drugem odstavku 55. člena zakona o industrijski lastnini in zato ni mogoče ravnati po prijavi. Po mnenju pobudnika je besedilo petega odstavka pravilnika v direktnem nasprotju z besedilom 56. člena zakona o industrijski lastnini, saj izpodbijani člen pravilnika sankcionira vsako pomanjkljivost z zavrženjem prijave, medtem ko se po zakonu o industrijski lastnini lahko zavrže prijava le zaradi takšnih pomanjkljivosti, zaradi katerih po prijavi ne bi bilo mogoče ravnati. Ker je izpodbijani podzakonski predpis zadevno zakonsko materijo rešil povsem drugače kot zakon o industrijski lastnini, za kar ni imel podlage v zakonu, naj bi bila s tem prekoračena zakonska pooblastila, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena ustave.
4. Pobudnik izkazuje svoj pravni interes za vložitev pobude s tem, da je po določbah tretjega odstavka 5. člena zakona o industrijski lastnini pooblaščen zastopati tuje pravne in fizične osebe v zadevah industrijske lastnine pred uradom Republike Slovenije za varstvo industrijske lastnine (v nadaljnjem besedilu: urad) ter pred drugimi upravnimi organi in sodišči, ta njegov pravni interes pa naj bi bil prizadet zaradi nezakonitih določb izpodbijanega pravilnika.
5. Ministrstvo za znanost in tehnologijo, ki je izdalo izpodbijani pravilnik, v odgovoru na pobudo izpodbija navedbe pobudnika. Navaja, da je postopek za podelitev ali priznanje pravic industrijske lastnine posebna vrsta upravnega postopka, kjer se nekatere rešitve razlikujejo od rešitev v zakonu o splošnem upravnem postopku. Vložitev prijave v postopku za dodelitev oziroma priznanje pravic industrijske lastnine ima po mnenju ministrstva drugačen pomen kot kakšna druga vloga za uveljavljanje pravice v upravnem postopku, saj prijavitelj z dnem pravilne vložitve prijave pridobi prednostno pravico pred poznejšimi prijavitelji. Če želi prijavitelj to pravico uveljaviti, mora njegova vloga izpolnjevati določene pogoje, da se obravnava kot prijava. Če vloga ne izpolnjuje predpisanih minimalnih pogojev, se ne sprejme in ne obravnava kot prijava in se v celoti vrne prijavitelju. Po navedbah ministrstva izpodbijane določbe prvega odstavka 17. člena pravilnika natančneje določajo vsebino prijave iz zakona o industrijski lastnini, zato niso v nasprotju s tem zakonom.
6. Ministrstvo v odgovoru na pobudo navaja, da med izpodbijanimi določbami petega odstavka 17. člena pravilnika in določbami 56. člena zakona o industrijski lastnini ni nobene vsebinske razlike. Oba predpisa namreč določata, da se prijava zavrže, če se ugotovi, da ne izpolnjuje formalnih pogojev za preizkus, ker prijavitelj ni odpravil ugotovljenih pomanjkljivosti.

7. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb pravilnika in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. Vprašanja v zvezi z vsebino prijave modela in vzorca ter v zvezi z ravnanjem s prijavo so urejena zlasti v določbah 53., 54. in 55. člena zakona o industrijski lastnini. V 53. členu so določene sestavine prijave, v 54. členu pa so določeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da se prijava šteje za pravilno. Po 55. členu zakona mora urad najkasneje v treh mesecih po prejemu prijave preizkusiti, ali je prijava pravilna. Če urad pri tem ugotovi, da prijava ni pravilna, mora pisno z navedbo razlogov pozvati prijavitelja, naj v določenem roku odpravi vse pomanjkljivosti. Ta rok se lahko na prijaviteljevo zahtevo tudi podaljša. V navedenem členu je še določeno, da se za vse prijave, v katerih so bile pomanjkljivosti odpravljene v predvidenem roku, prizna datum vložitve prve prijave.
9. Iz navedenih določb zakona sledi, da je treba z vsako prijavo začeti postopek za priznanje modela oziroma vzorca in sicer tako s pravilnimi kot z nepravilnimi prijavami. Pri vsaki nepravilni prijavi mora urad pozvati prijavitelja na odpravo pomanjkljivosti. Zakon tu namreč ne pozna dveh vrst nepravilnih prijav, in sicer takšno, ki je organ sploh ne sprejme oziroma je ne šteje za prijavo (če gre za pomembnejše bistvene nepravilnosti), in takšno, pri kateri je zaradi manjših nepravilnosti potrebna dopolnitev.
10. Z izpodbijanimi določbami pravilnika pa je vprašanje ravnanja z nepravilno prijavo urejeno drugače kot v zakonu. Pravilnik loči dve vrsti nepravilnih prijav. V prvo vrsto sodijo prijave, ki ne vsebujejo določenih bistvenih elementov in jih zato organ ne sprejme in ne obravnava kot prijave, temveč jih v celoti vrne prijavitelju. V drugo vrsto pa sodijo prijave, ki sicer vsebujejo bistvene sestavine, vendar imajo določene manjše pomanjkljivosti, ki jih je treba v nadaljnjem postopku odpraviti. Ministrstvo utemeljuje takšno razlikovanje prijav s specifičnostmi postopka za priznanje modela oziroma vzorca in v tem okviru zlasti s posledicami podane prijave za prijavitelja in morebitne poznejše prijavitelje.
11. V postopku za uveljavljanje patentnega varstva gre nedvomno za določene specifičnosti, ki zahtevajo drugačno ureditev, kot velja za druge primere uveljavljanja pravic v upravnem postopku. Vendar se pri tem postavlja vprašanje, s kakšnim aktom naj bodo urejena ta vprašanja.
12. Vprašanja postopka, ki vplivajo na pravice in pravne interese strank, morajo biti urejena v zakonu. Specifičnosti, na katere opozarja ministrstvo, bi bilo nedvomno mogoče urediti v zakonu o varstvu industrijske lastnine. Vendar pa sprejeti zakon takšnih specifičnosti ne vsebuje, temveč je to urejeno neposredno v pravilniku. S pravilnikom je opredeljen pravni pojem “vračanja prijave”, ki ga zakon ne pozna. Nasprotno temu zakon izrečno predvideva, da je treba pri taki nepravilni prijavi pozvati prijavitelja na odpravo pomanjkljivosti.
13. Z izpodbijanim prvim odstavkom 17. člena pravilnika so torej urejena vprašanja ravnanja s prijavo drugače kot v zakonu o industrijski lastnini, tako da pomeni pravilnik v bistvu spreminjanje zakonskih določb.
14. Po petem odstavku 17. člena pravilnika urad s sklepom zavrže prijavo, če prijavitelj na poziv ne odpravi vseh ugotovljenih pomanjkljivosti. Po 56. členu zakona pa se prijava s sklepom zavrže le v primeru, če prijavitelj ne popravi vseh pomanjkljivosti in zato ni mogoče ravnati po prijavi. Zakon torej predvideva zavrženje prijave le v primeru, če niso bile odpravljene takšne pomanjkljivosti, ki onemogočajo nadaljnji postopek po prijavi. Iz navedenega sledi, da urad ne sme zavreči prijave, čeprav niso bile odpravljene vse pomanjkljivosti, kadar te neodpravljene pomanjkljivosti niso takšnega značaja, da bi bilo nadaljnje vodenje postopka nemogoče. Vsaka neodpravljena pomanjkljivost torej ne more imeti za posledico zavrženja prijave.
15. Izpodbijane določbe petega odstavka 17. člena pravilnika pa opuščajo navedeno zakonsko kvalifikacijo pomanjkljivosti in predvidevajo zavrženje prijave, če prijavitelj ne popravi vseh ugotovljenih pomanjkljivosti (in torej ne le tistih, ki ne omogočajo nadaljnjega vodenja postopka). S tem je pravilnik uredil vprašanje pogojev za zavrženje prijave drugače kot zakon, s čimer je postavil prijavitelje v slabši položaj, kot ga imajo po zakonu.
16. Izpodbijane določbe prvega in petega odstavka 17. člena pravilnika so tako v nasprotju s 55. in 56. členom zakona o industrijski lastnini in v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in zakonom. Navedene določbe so v nasprotju tudi z določbami drugega odstavka 120. člena ustave, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
17. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru.
18. V drugem odstavku 120. člena ustave je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanje opira. Načelo demokratičnosti (1. člen ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen ustave). Načelo pravne države (2. člen ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.
19. Po ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, pa tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.
Zato je bilo treba izpodbijane določbe prvega in petega odstavka 17. člena pravilnika odpraviti. Podobno je ustavno sodišče odločilo že v več zadevah, na primer v zadevah U-I-1/92, U-I-72/92 in U-I-82/92 (OdlUS 48/I, 56/II in 101/II) in ni našlo razloga, da bi v obravnavanem primeru spremenilo svoje stališče.
20. Ker se izpodbijane določbe prvega odstavka 17. člena pravilnika navezujejo tudi na drugi odstavek istega člena, je ustavno sodišče odpravilo tudi del določb drugega odstavka 17. člena, ki dopuščajo postopek za odpravo pomanjkljivosti le v primeru, če gre za manjše pomanjkljivosti (če prijava sicer ne vsebuje vseh z zakonom oziroma pravilnikom zahtevanih sestavin, vendar pa vsebuje bistvene sestavine, ki so pogoj za sprejem prijave in za začetek postopka). Tako se drugi odstavek 17. člena pravilnika po odpravi navedenega dela besedila glasi: “Če prijava ne vsebuje vseh z zakonom oziroma s tem pravilnikom zahtevanih sestavin, obvesti urad prijavitelja o ugotovljenih pomanjkljivostih in ga pozove, naj dopolni prijavo. Urad določi prijavitelju rok za dopolnitev prijave, ki ne sme biti daljši od dveh mesecev od dneva vročitve poziva.”
21. Ustavno sodišče je izpodbijani določbi pravilnika odpravilo, ker je ugotovilo, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi njune nezakonitosti. Na tej podlagi bo pobudnik lahko uveljavil svoje interese, kot da izpodbijani določbi nista nikoli veljali, saj odprava učinkuje za nazaj.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena zakona o ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.