Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Policijskega sindikata Slovenije na seji dne 14. 9. 1995

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v državni upravi (Uradni list RS, št. 41/94, 56/94 in 33/95) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Policijski sindikat Slovenije je predlagal oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika o napredovanju zaposlenih v državni upravi (v nadaljevanju: pravilnik), ker meni, da:
– je bil postopek, po katerem je bil sprejet, v neskladju z 2. in 153. členom ustave ter 14. členom zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 - v nadaljevanju: ZRP),
– so določbe 2. in 5. člena pravilnika v neskladju s 155. členom ustave in da
– so določbe 33. člena pravilnika v neskladju s 14. členom ustave.
2. Po mnenju pobudnika Minister za pravosodje ni pristojen za področje državnih organov oziroma državne uprave, saj naj česa takega ne bi določal noben veljavni predpis. Za vsako ministrstvo naj bi bil pristojen minister, ki ga vodi. Zato naj bi si Minister za pravosodje protipravno prisvojil pristojnost za izdajo pravilnika, kar naj bi bilo v neskladju z ustavnimi določbami o Sloveniji kot pravni državi in o usklajenosti pravnih aktov ter z določbo petega odstavka 14. člena ZRP, ki daje tako pristojnost ministru za posamezno področje.
3. Pobudnik meni, da se določbe prve in druge alinee 2. člena pravilnika o pogojih za napredovanje uporabljajo tudi ob prvi razporeditvi in s tem učinkujejo za nazaj. Delavec ne bi smel nositi posledic tega, da je bil v preteklosti razporejen na delovno mesto, za katero ni imel ustrezne izobrazbe ali drugih zahtevanih pogojev oziroma tega, da se je spremenila zahtevana stopnja izobrazbe za delovno mesto. Izpodbijane določbe 2. člena pa delavcu onemogočajo napredovanje ob prvi razporeditvi.
4. Pobudnik meni, da določba četrtega odstavka 5. člena pravilnika učinkuje za nazaj. Veljala naj bi namreč tudi ob prvi razporeditvi v plačilni razred, zahteva pa ugotavljanje ali zaposleni izpolnjujejo pogoje za obdobje pred veljavnostjo pravilnika in ZRP, za celotno delovno dobo zaposlenega.
5. Po mnenju pobudnika določbe prve in druge alinee prvega odstavka 33. člena pravilnika ne zagotavljajo ustavno zagotovljene enakosti pred zakonom. Težko ali nemogoče je za vsakega posameznika za več desetletij nazaj ugotavljati delovna mesta enake ali podobne zahtevnosti pri različnih delodajalcih in pri različnih sistemih oziroma tarifnih skupinah. Zato so zaposleni postavljeni v različne, neenakopravne položaje. Enako velja tudi za oceno izpolnjevanja pogojev za napredovanje. Predstojnik lahko oceni delo zaposlenega samo za čas, ko ga pozna, ocena pa bo veljala za celotno delovno dobo zaposlenega.
6. Ministrstvo za pravosodje v odgovoru na pobudo navaja, da ZRP v 14. členu določa, da se pravilnik o napredovanju izda za področje dejavnosti in te določbe ni mogoče tolmačiti tako, da se za vsako ministrstvo izda poseben pravilnik. V času izdaje pravilnika je bil na podlagi 9. člena zakona o organizaciji in delovnem področju republiške uprave (Uradni list RS, št. 27/91) za področje dejavnosti državne uprave še vedno pristojen minister za pravosodje. Tega ni spreminjal niti zakon o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93) in šele z novim zakonom o organiziranosti ministrstev, naj bi delovno področje uprave prešlo v pristojnost Ministrstva z notranje zadeve.
7. Ministrstvo navaja, da novi sistem napredovanja velja od dneva uveljavitve ZRP in ne za nazaj. Po njegovem mnenju z ničimer ne posega v pravico delavca, da dela na delovnem mestu, ki ga je zasedal ob uveljavitvi ZRP oziroma pravilnika ne glede na to, ali dejansko izpolnjuje pogoje za zasedbo tega delovnega mesta, in mu zagotavlja osnovno plačo v višini količnika, določenega za to delovno mesto; napredovanje zaposlenega v višji plačilni razred je vezano na izpolnjevanje predpisanih pogojev, ki se ugotavljajo na podlagi pisnih dokazil; pogojev, ki so vezani na delo na delovnem mestu (samostojnost, zanesljivost, ustvarjalnost, delovna uspešnost ipd.) pa ni možno preverjati, če je delavec odsoten dalj časa. Podatki o delovni dobi in vrsti dela, ki so ga opravljali, se morajo po predpisih o evidenci na področju dela voditi kot trajni podatki za vse zaposlene. Iz teh podatkov naj bi bilo za vse zaposlene enako mogoče ugotoviti primerljiva delovna mesta. Za prvo razporeditev je pravilnik predvidel olajšan način ugotavljanja izpolnjevanja pogojev v primerjavi s sistemom, ki bo veljal v bodoče. To velja tudi za pisno oceno predstojnika, o kateri mora biti zaposleni obveščen in v zvezi s katero lahko v primeru neustrezne ocene uveljavlja vse oblike varstva pravic.

8. Policijski sindikat Slovenije je vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika na podlagi 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94- v nadaljevanju: ZUstS). Glede na to, da Policijski sindikat ne spada med reprezentativne sindikate za območje države v smislu 8. alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, je ustavno sodišče njegovo vlogo obravnavalo kot pobudo. Štelo je, da izkazuje pravni interes za vložitev pobude po 24. členu ZUstS, saj pravilnik ureja tudi pravice tistih zaposlenih v državnih organih, katerih interese ta sindikat predstavlja in zastopa.
9. Glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena ZUstS je ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

10. V skladu z določbo 1. člena ZRP se na njegovi podlagi določajo in izplačujejo plače funkcionarjev in drugih zaposlenih v državnih organih. ZRP določa tudi pogoje za napredovanje zaposlenih na delovnem mestu, njihovo podrobnejšo opredelitev ter določitev postopka in načina preverjanja izpolnjevanja pogojev pa prepušča pravilniku.
11. ZRP v petem odstavku 14. člena določa:

“Pravilnik izda za javne zavode, državno upravo in pravosodne organe minister, pristojen za posamezno področje, v soglasju z ministrom, pristojnim za delo, in ministrom, pristojnim za finance. Za druge državne organe izda pravilnik predstojnik državnega organa, za javne zavode s področja zdravstvenega zavarovanja, zaposlovanja in zavarovanja za primer brezposelnosti ter pokojninskega in invalidskega zavarovanja direktor javnega zavoda, za visokošolske zavode pa pristojni organ univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda s soglasjem Sveta za visoko šolstvo RS.”

12. V zakonodajnem postopku je bila kot temeljni cilj ZRP navedena odprava neutemeljenih razlik v višini osnovnih plač za primerljiva dela in funkcije v dejavnostih in organih, ki se financirajo iz javnih sredstev; kot ukrep za dosego tega cilja pa je bilo predvideno poenotenje sistema plač v javnem sektorju. V skladu s tako opredeljenim ciljem zakona je tudi po mnenju ustavnega sodišča pravilna razlaga petega odstavka 14. člena ZRP, po kateri navedena določba ne daje pristojnosti posameznim ministrom za sprejem pravilnika o napredovanju zaposlenih v ministrstvu, ki ga vodijo, ampak se razume tako, da za področje državne uprave oziroma za zaposlene v državnih upravnih organih izda enoten pravilnik minister tistega ministrstva, v katerega delovno področje spadajo zadeve organizacije in delovanja državne uprave, s soglasjem ministrov, v katerih pristojnost spadajo politika in urejanje sistema plač ter sistem javne porabe in proračun.
13. ZRP je pričel veljati 23. 4. 1994 in je v 24. členu določil, da mora pravilnik o napredovanju pristojni minister izdati najkasneje v petnajstih dneh po njegovi uveljavitvi. Izpodbijani pravilnik je že po izteku tega roka (10. 6. 1994) izdal Minister za pravosodje, v soglasju z Ministrico za delo, družino in socialne zadeve in Ministrom za finance. Pravilnik je pričel veljati 27. 7. 1994.
14. V tem času je delovna področja ministrstev in pristojnosti ministrov določal zakon o organizaciji in delovnem področju republiške uprave (Uradni list RS, št. 27/91, v zvezi z 32. členom zakona o vladi (Uradni list RS, št. 4/93). Zakon o vladi je sicer preimenoval Ministrstvo za pravosodje in upravo v Ministrstvo za pravosodje, vendar ta zakon še ni spremenil njegovega delovnega področja. To je bilo storjeno šele z zakonom o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94), ki je pričel veljati 3. 12. 1994. Tudi preoblikovanje Republiške uprave za kadre iz organa v sestavi Ministrstva za pravosodje v vladno službo ne pomeni spremembe delovnega področja ministrstva: ta organ je namreč opravljal le določene strokovne naloge, med drugim tudi s področja delovnih razmerij in plač.
15. Do 3. 12. 1994 je v delovno področje Ministrstva za pravosodje spadalo tudi opravljanje zadev, ki se nanašajo na “... sistem organizacije in delovanja upravnih organov; na sistem sredstev za delo državnih organov; ...” (9. člen zakona o organizaciji in delovnem področju republiške uprave). Za področje državne uprave je bil torej pristojen Minister za pravosodje, zato postopek sprejemanja izpodbijanega pravilnika ni bil v neskladju z določbo tretjega odstavka 153. člena ustave (usklajenost pravnih aktov) in petim odstavkom 14. člena ZRP. Z uveljavitvijo zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev (9. člen) je to področje prešlo v pristojnost Ministrstva za notranje zadeve in je dopolnitve izpodbijanega pravilnika izdal Minister za notranje zadeve.
16. V 2. členu pravilnika je določeno:

“Na delovnem mestu lahko v višji plačilni razred napreduje zaposleni, ki:

– ima zahtevano stopnjo strokovne izobrazbe za delovno mesto, na katerega je razporejen;
– izpolnjuje druge zahtevane pogoje za razporeditev na delovno mesto in
– izpolni pogoje za napredovanje, določene z zakonom in tem pravilnikom.”
V prvem in četrtem odstavku 5. člena pa pravilnik določa:

“Zaposleni lahko napreduje po preteku najmanj treh let od prve razporeditve oziroma od zadnjega napredovanja. Pri tem se upošteva dejanska delovna doba.

V obdobje iz prvega odstavka tega člena se ne všteva čas pripravništva ter čas odsotnosti zaposlenega z dela zaradi bolezni, izobraževanja, strokovnega izpopolnjevanja ali drugih vzrokov v nepretrganem trajanju, daljšem od 6 mesecev, razen strokovnega izpopolnjevanja, na katerega je zaposlenega napotil delodajalec.” Z dopolnitvijo četrtega odstavka 5. člena pravilnika, uveljavljeno 17. 6. 1996, se v napredovalno obdobje všteva tudi čas porodniškega dopusta ter dopusta za nego in varstvo otroka, odsotnosti zaradi poklicne bolezni in zaradi poškodbe pri delu.
17. Določbi 2. in 5. člena pravilnika nimata učinka za nazaj. ZRP v 25. členu določa, da se zaposleni razporedijo v skladu z njegovimi določbami v 60 dneh po uveljavitvi pravilnika o napredovanju, do opravljenih razporeditev pa se zaposlenim izplačujejo akontacije plač po predpisih, ki so veljali za njihovo določanje in izplačevanje do uveljavitve ZRP. Izpodbijani določbi tako lahko veljata le za naprej in ne moreta posegati v že pridobljene pravice zaposlenih, zato nista v neskladju 155. členom ustave.
18. Ne gre za vprašanje retroaktivnosti, če se zaposlenemu pri določanju pravic iz delovnega razmerja (konkretno plač) upoštevajo dejanske okoliščine, ki so nastale v času pred odločanjem o njih oziroma o njihovih spremembah. Ustava zagotavlja svobodo dela s prosto izbiro zaposlitve in dostopnostjo vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji (49. člen ustave) in zavezuje državo, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo (66. člen ustave), kot tudi, da z zakonom določi pogoje, ki zagotavljajo socialno varnost (50. člen ustave).
19. Pravica do plače (plačila) za opravljeno delo ni izrecno navedena kot ustavna pravica. Kot splošno človekovo pravico jo navaja že Splošna deklaracija človekovih pravic (23. člen) (opomba 1), posebej pa tudi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (7. člen) (opomba 2). Slovenijo zavezuje tudi Konvencija MOD št. 131 o minimalnih osebnih dohodkih (Uradni list SFRJ- Mednarodne pogodbe št. 14/82 v zvezi z Aktom o notifikaciji nasledstva ... Uradni list RS-Mednarodne pogodbe št. 15/92).
20. Zakon zagotavlja delavcem za delo osebni dohodek (plačo) v skladu s splošnim aktom, usklajenim s kolektivno pogodbo in zakonom (prvi odstavek 49. člena zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja, Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 v zvezi s 1. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave, Uradni list RS, št. 33/91- v nadaljevanju: ZTPDR) ter pravico do zajamčenega osebnega dohodka (plače) v skladu z zakonom in splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo (51. člen ZTPDR).
21. Iz navedenih aktov in predpisov izhaja, da sta zaposlenim iz delovnega razmerja zakonsko zagotovljeni pravica do plače za opravljeno delo in zajamčena plača. Ni pa mogoče šteti kot pridobljene pravice plače v določeni višini, ker se ta lahko spreminja v skladu z zakonom, kolektivno pogodbo in splošnim aktom delodajalca.
22. Delovno razmerje lahko sklene vsak, ki izpolnjuje splošne in posebne pogoje, določene z zakonom in splošnim aktom (7. člen ZTPDR). Delavec se razporedi na delovno mesto, za katerega je sklenil delovno razmerje, lahko pa se med trajanjem delovnega razmerja razporedi na vsako delovno mesto, ki ustreza stopnji njegove strokovne izobrazbe, znanju in zmožnostim (prvi in drugi odstavek 17. člena ZTPDR). Delavec sklene delovno razmerje v državnih organih za delovno mesto, določeno v sistemizaciji delovnih mest, za katerega izpolnjuje predpisane pogoje (prvi odstavek 3. člena zakona o delavcih v državnih organih, Uradni list RS, št. 15/90, 18/91, 22/91, 2/91-I in 4/93 - v nadaljevanju: ZDDO). Z zakonom so določeni primeri in pogoji, pod katerimi je delavec lahko razporejen na bolj zahtevna (višje vrednotena) ali manj zahtevna (nižje vrednotena) delovna mesta.
23. V skladu z zakonom je zato določba 2. člena pravilnika, ki izhaja iz predpostavke, da je zaposleni lahko razporejen le na delovno mesto, za katerega izpolnjuje vse predpisane pogoje. Zaposleni, ki je razporejen na delovnem mestu, za katerega nima zahtevane stopnje strokovne izobrazbe oziroma ne izpolnjuje drugih zahtevanih pogojev, je že po veljavni zakonodaji nepravilno razporejen na bolj zahtevno in praviloma tudi višje vrednoteno delovno mesto. Sklenitev delovnega razmerja z osebo, ki ne izpolnjuje predpisanih pogojev,
je prekršek, za katerega odgovarja delodajalec (prva točka prvega odstavka 90. člena ZTPDR). Da pa posledic take razporeditve v preteklosti ne bi nosil zaposleni, mu pravilnik v prehodnih določbah (36., 44. in 45. člen pravilnika) zagotavlja ohranitev osnovne plače za delovno mesto, na katerega je dejansko razporejen.
24. Napredovanje v višji plačilni razred ni razporeditev v delovnopravnem smislu. V sistemu napredovanja na istem delovnem mestu gre za določitev višjega plačilnega razreda in posledično višje osnovne plače. Pogoji za tako napredovanje, določeni v prvem odstavku 14. člena ZRP, so vezani na uspešno opravljanje dela v določenem časovnem obdobju in pomenijo enega od načinov nagrajevanja delovne uspešnosti in usposobljenosti za opravljanje dela na določenem delovnem mestu. Uspešnost dela zaposlenih pa se lahko ugotavlja in vrednoti le, če zaposleni tudi dejansko dela vsaj tolikšen del napredovalnega obdobja, da je realno mogoče ovrednotiti posamezne kriterije v okviru predpisanih pogojev. Kolikšen del napredovalnega obdobja je potreben za to, je vprašanje primernosti, za presojo katere ustavno sodišče ni pristojno. Iz naslova delovne dobe (ne glede na to, ali zaposleni ves čas dejansko dela ali ne) gre zaposlenim dodatek za delovno dobo (19. člen ZRP).
25. Določba 33. člena pravilnika je prehodna določba, ki v povezavi z določbami 34. do 45. člena pravilnika ureja prvo razporeditev zaposlenih po novem sistemu razvrščanja delovnih mest v tarifne skupine in plačilne razrede. Delovno mesto se razvrsti v tarifno skupino in osnovni plačilni razred tarifne skupine ne glede na to, kdo je oziroma kdo bo na to delovno mesto dejansko razporejen. Za vse zaposlene pa veljajo enaki pogoji in merila za napredovanje na delovnem mestu - tudi ob prvi razporeditvi ali razvrstitvi v plačilni razred. Pri tem se upoštevajo dejanske okoliščine vsakega posameznega zaposlenega, z zagotovljenim varstvom pravic, kolikor posamezne okoliščine niso ali niso pravilno ugotovljene in upoštevane. To pa pomeni tudi redno sodno varstvo in možnost ustavne pritožbe, kolikor bi pri tem morda prišlo do kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika.
26. Ustava v drugem odstavku 14. členu zagotavlja enakost pred zakonom, kar zavezuje normodajalca, da zagotovi enakost subjektov pri abstraktnem urejanju pravnih razmerij s predpisom ali splošnim aktom, od izvajalca norme pa zahteva njeno dosledno in nearbitrarno uporabo. Ustavno sodišče na podlagi vsega prej navedenega ocenjuje, da izpodbijane določbe pravilnika niso v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Dejansko različne osebne okoliščine vsakega posameznega zaposlenega (n.pr. različna delovna doba, različna stopnja strokovne izobrazbe, različno delo, ki ga je v preteklosti opravljal, različna uspešnost pri delu ipd.) so lahko podlaga za različen obseg pravic iz delovnega razmerja, kar ne posega v enakost zaposlenih glede na enako veljavnost pogojev in meril za napredovanje na delovnem mestu za vse zaposlene v državni upravi.

27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in drugega odstavka 41. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločitev je sprejelo s sedmimi glasovi za in enim glasom proti. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal ločeno mnenje.

ą 23. člen Splošne deklaracije človekovih pravic (OZN):
“(1) ...
(2) Vsakdo ima, brez kakršnekoli diskriminacije, pravico do enakega plačila za enako delo.
(3) Vsakdo, kdor dela, ima pravico do pravične in zadovoljive nagrade, ki zagotavlja njemu in njegovi družini človeka vreden
obstoj ...
(4) ...”
˛ 7. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (OZN):
“Države članice tega pakta priznavajo vsakomur pravico do pravičnih in ugodnih delovnih pogojev, ki zlasti zagotavljajo:
a) nagrado, s katero sta vsem delavcem zagotovljena vsaj:
i) pravičen zaslužek in enaka nagrada za delo enake vrednosti brez kakršnegakoli razločka, ... ;
ii) dostojno življenje zanje in njihove družine ...;
b) ...
c) za vse enako možnost napredovanja pri delu in ustrezno višjo kategorijo, upoštevajoč pri tem le službena leta in sposobnosti;
d) ...”