Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Krajevne skupnosti Sežana za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 5. 10. 1995

1. Pobuda za oceno ustavnosti 109. člena zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94 in 33/94) ter ustavnosti in zakonitosti odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov svetov krajevnih skupnosti ter sestavi in številu članov svetov krajevnih skupnosti v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 53/95) se sprejme.
2. Pobuda za oceno zakonitosti 45. člena statuta Občine Sežana (Uradni list RS, št. 28/95 in 35/95) se zavrne.
3. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje 109. člena zakona o lokalnih volitvah in občinskega odloka iz 1. točke izreka.

1. Pobudnica izpodbija ustavnost 109. člena zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju: ZLV), ustavnost in zakonitost odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov svetov krajevnih skupnosti ter sestavi in številu članov svetov krajevnih skupnosti v Občini Sežana (v nadaljevanju: odlok) in zakonitost 45. člena statuta Občine Sežana (v nadaljevanju: statut). Meni, da določba ZLV, ki narekuje, da za volitve v svete krajevnih, vaških oziroma četrtnih skupnosti veljajo iste določbe kot za volitve v občinski svet v občini kot eni volilni enoti, onemogoča izvedbo volitev v skladu z zakonom. Navaja, da iz zakona in iz prakse občin izhaja, da vse volilne postopke v krajevne, vaške in četrtne skupnosti vodi in izvaja izključno občina. Taka ureditev naj bi bila protiustavna, saj odločitev o tem, ali bo imela neka krajevna skupnost znotraj sebe volilne enote, prepušča občinskim svetom, ki s tem odločajo o njeni notranji organizaciji in načinu volitev v njene organe. Po njenem mnenju je to še posebej nedopustno v primerih, ko ima krajevna skupnost položaj pravne osebe. Krajevna skupnost naj bi bila nedvomno samostojna organizacija, za katero je nevzdržno in protiustavno, da ji nekdo drug določa njeno notranjo organiziranost, ki si jo lahko določi le ona sama s statutom v skladu z zakonom. Na podlagi 4. člena zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih naselij bi bilo po mnenju pobudnice obvezno pri prvih volitvah upoštevati statut obstoječe krajevne skupnosti, saj naj bi bil še vedno veljaven.
2. Pobudnica izpodbija tudi določbo 45. člena statuta, po kateri začne statut krajevne skupnosti veljati z dnem, ko da nanj soglasje občinski svet.
3. Po mnenju pobudnice je v neskladju z zakonom tudi odlok, ki ne upošteva določbe 109. člena ZLV, saj v 2. in 3. členu določa krajevne skupnosti kot posamične volilne enote, hkrati pa znotraj krajevnih skupnosti dejansko ponovno določa volilne enote. Tako naj bi bile Krajevni skupnosti Sežana določene volitve v petih volilnih enotah s povsem različnim številom prebivalcev. Takšno oblikovanje naj bi bilo v nasprotju z 20. členom ZLV. Kakršnakoli razdelitev krajevne skupnosti na volilne enote naj bi bila v nasprotju s 109. členom ZLV, ki naj bi bil izhodišče vsega volilnega sistema, veljavnega za krajevne, vaške in četrtne skupnosti. Če pa bo ustavno sodišče 109. člen ZLV razveljavilo, bodo po mnenju pobudnice nastopili pogoji za razdelitev občine na več volilnih enot, pri katerih oblikovanju pa naj bi bil upoštevan 20. člen ZLV, ki določa, da se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta (v konkretnem primeru - krajevnega sveta) voli na približno enako število prebivalcev.
4. Ker naj bi bila izvedba volitev po takem odloku protiustavna in nezakonita, pobudnica ustavnemu sodišču tudi predlaga, da do končne odločitve zadrži izvrševanje odloka in po potrebi tudi 109. člena ZLV.
5. Pobudo je ustavno sodišče na podlagi 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) dne 27. 9. 1995 poslalo v mnenje Državnemu zboru, Službi Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in Občinskemu svetu občine Sežana in določilo 30-dnevni rok za odgovor. Do sprejema te odločitve ustavno sodišče še ni prejelo odgovora navedenih udeležencev.

6. Izpodbijani 109. člen ZLV določa, da se za volitve članov svetov KS smiselno uporabljajo tiste določbe ZLV, ki veljajo za volitve v občinski svet v občini kot eni volilni enoti. Ker pri tem ni določeno, ali se uporablja večinski ali proporcionalni volilni sistem, je glede na določbo 114. člena ZLV (smiselna uporaba določb o volitvah v občinske svete) za odgovor na to vprašanje odločilno, koliko članov štejejo sveti KS, ki jih je treba izvoliti. Po določbi 9. člena ZLV se manj kot 12-članski sveti volijo obvezno po večinskem sistemu, 12-članski in večji pa po proporcionalnem. Sežanski občinski odlok je vsem krajevnim skupnostim predpisal v 3. členu manj kot 12-članske svete in v 4. členu izrecno večinski sistem volitev (predlagateljica meni, da za to občinski svet sploh ni pristojen in da bi to morale urediti krajevne skupnosti same). Možno je domnevati, da ne glede na to, kdo je pristojen za to, za volitve svetov KS - že glede na velikost krajevnih skupnosti, pa tudi glede na njihove funkcije - pride v poštev predvsem ali morda celo izključno večinski sistem. Ta namreč zagotavlja zastopanost posameznih delov krajevne skupnosti, medtem ko je proporcionalni sistem primernejši za zagotovitev proprocionalne zastopanosti po strankarski izbiri. Glede na to, da krajevna skupnost nima oblastvenih funkcij, pri izvrševanju katerih je vloga političnih strank posebej poudarjena, torej vsiljevanje proporcionalnega sistema krajevnim skupnostim bodisi z zakonom bodisi z občinskimi odloki najbrž ne bi bilo sprejemljivo in bi bila uporaba tega volilnega sistema v posamezni krajevni skupnosti morda smiselna in dopustna kvečjemu na podlagi izrecne odločitve same krajevne skupnosti zanj.
7. V Občini Sežana so sicer predpisali svojim krajevnim skupnostim večinski sistem, vendar se v zvezi s 109. členom ZLV že ob tem lahko zastavi vprašanje, ali je v skladu z načeli demokracije in pravne države ter z ustavno pravico državljanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave), če zakon omogoča občinam, da svojim krajevnim skupnostim predpišejo tudi proporcionalni sistem volitev v svete KS, ki lahko pripelje do tega, da posamezna naselja in drugi deli krajevnih skupnosti v svetu KS sploh ne bodo zastopani.
8. Isto pa se lahko zgodi tudi v primeru, ko bi bil predpisan sicer večinski volilni sistem, vendar na način, kot ga predpisuje izpodbijani 109. člen ZLV, namreč brez razdelitve KS na več volilnih enot, kjer po posameznih volilnih enotah (npr. po posameznih naseljih ali skupinah naselij) volijo vsak svoje predstavnike v svet. Ta element 109. člena ZLV pa ni sporen samo z zgoraj omenjenega gledišča.
9. Kljub siceršnjemu splošnemu napotovanju na smiselno uporabo vseh določb ZLV tudi za volitve svetov KS namreč tu zakon direktno predpisuje obvezno uporabo določb o volitvah v občinski svet v občini kot eni volilni enoti, torej določbe drugega odstavka 19. člena ZLV. Ker ima pri večinskem sistemu volitev način volitev brez razdelitve ozemlja na volilne enote praviloma zgoraj opisano posledico (da deli ozemlja oziroma prebivalstva ostanejo brez izvoljenih predstavnikov), je razumljivo, da ZLV takega načina volitev ne predpisuje oziroma ne vsiljuje nobeni občini, ampak v drugem odstavku 19. člena dopušča le možnost, da se v občini s 7-članskim ali manjšim svetom volitve lahko izvedejo tudi na ta način (če se občina sama tako odloči). Pravilo pri večinskem sistemu volitev je namreč nasprotno in je v 21. členu ZLV tudi jasno izraženo: “Pri večinskih volitvah se v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta” in le izjemoma (“če je to smotrno zaradi oblikovanja volilnih enot”) se jih lahko v eni volilni enoti voli tudi več, vendar ne več kot trije. Ali bi prebivalci v naseljih, ki bi v občini kot eni volilni enoti (po drugem odstavku 19. člena ZLV) ostali (ali utegnili ostati) brez zastopstva v takem občinskem svetu, lahko uspešno izpodbijali tudi ustavnost te določbe, je vprašanje, ki neposredno ni predmet tega postopka. Toda, medtem ko takega spornega načina volitev (ki je pravzaprav v nasprotju s samim bistvom večinskega sistema) torej ZLV ni vsilil nobeni občini, pa ga je vsilil prav vsem krajevnim, vaškim in četrtnim skupnostim v Sloveniji, čeprav je na prvi pogled očitno, da ogromni večini ne more ustrezati. V obrazložitvah zakonskega predloga in v drugih gradivih iz zakonodajnega postopka ni najti nikakršne obrazložitve niti najmanjšega namiga o razlogih za to nenavadno ureditev, tako da obstaja tudi možnost, da sploh ni šlo za izrecno voljo, da se to vprašanje uredi tako. V postopku bo treba ugotoviti, ali je prikazana zakonska ureditev v skladu z ustavnimi načeli demokracije (1. člen ustave) in pravne države (2. člen ustave) ter s pravico državljanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave).
10. Da je določba 109. člena ZLV neustrezna in neživljenjska, kaže do neke mere tudi dejstvo, da je izpodbijani sežanski občinski odlok sploh ne upošteva in kljub njej območja krajevnih skupnosti deli na več volilnih enot (čeprav jih tako ne imenuje). Urejevalci krajevnih volitev najbrž tudi v drugih občinah ne bodo mogli mimo razumljive zahteve prebivalcev posameznih naselij in drugih delov krajevnih skupnosti, da so v njihovih svetih neposredno zastopani s svojimi izvoljenimi predstavniki, zato se utegne zgoditi, da bodo še v mnogih drugih občinah (tudi zaradi slabega poznavanja in obvladovanja zapletene in zahtevne volilne zakonodaje in volilnih tehnik) volitve svetov KS izvedene na način, ki se bo vsem zdel edino možen in sprejemljiv, ki pa bo nezakonit oziroma v direktnem nasprotju s 109. členom ZLV. Prišlo bo lahko torej celo do izvedbe takih volitev, ne da bi jim poprej kdo kakorkoli oporekal - tisti, ki z njihovimi izidi ne bodo zadovoljni, pa bi utegnili kasneje izpodbijati njihovo veljavnost glede na že opisano očitno nasprotje s 109. členom ZLV. Zato šteje ustavno sodišče, da bi zaradi izvrševanja 109. člena ZLV lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, in je na podlagi 39. člena ZUstS zadržalo izvrševanje te zakonske določbe do končne odločitve o njeni skladnosti z ustavo.

11. Iz zgoraj navedenih razlogov se pri izpodbijanem občinskem odloku utemeljeno postavlja najprej vprašanje njegove skladnosti s 109. členom ZLV - po morebitni razveljavitvi ali spremembi te zakonske določbe pa vprašanje njegove skladnosti z 20. členom (upoštevanje števila prebivalcev pri oblikovanju volilnih enot) in z 21. členom ZLV (v posamezni volilni enoti se lahko volijo največ trije člani sveta, ne pa sedem kot v primeru volilne enote “Sežana - Lipica” znotraj KS Sežana).
12. Izvrševanje izpodbijanega odloka je ustavno sodišče zadržalo do končne odločitve o njegovi zakonitosti in sicer iz enakih razlogov, kot so bili navedeni že za zadržanje izvrševanja 109. člena ZLV.

13. Pobudnica izpodbija tudi določbo 45. člena občinskega statuta, po kateri k statutom KS daje soglasje (in ne le mnenje) občinski svet. Ker ta pobuda ni z ničimer utemeljena in ker ni videti morebitnih očitnih razlogov za njen sprejem, jo je ustavno sodišče kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.