Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe Salus, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, in gospodarske družbe Kemofarmacija, veletrgovina za oskrbo zdravstva, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Bojan Pečenko, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 9. 11. 1995

1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti uredbe o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (Uradni list RS, št. 41/95) se v delu, ki se nanaša na ukrepe določitve cen proizvajalcev medicinskega blaga v zvezi z določanjem veleprodajnih cen domačih proizvajalcev, zavrže.
2. Uredba iz 1. točke izreka, v delu, ki se nanaša na določanje deleža trgovine z zdravili na debelo v veleprodajni ceni, ni v neskladju z ustavo in zakonom.
3. V 3. členu uredbe iz prve točke izreka se v prvem odstavku razveljavi besedilo “ki je veljala na dan 20. 6. 1995”, v drugem odstavku pa besedilo “na dan 20. 6. 1995”.

1. Pobudnika navajata, da je vlada dne 13. 7. 1995 sprejela uredbo o načinu oblikovanja cen zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev (v nadaljevanju: uredbo), s katero je določila oblikovanje veleprodajnih cen za medicinsko blago in delež za pokrivanje stroškov trgovine, tako da ga je v strukturi cene (rabat) omejila z zgornjo mejo 6,55% za blago domačih proizvajalcev oziroma z zgornjo mejo pribitka k neto veleprodajni ceni (marža) za uvoženo blago. Vlada naj bi se v uredbi sklicevala na pooblastilo iz 5. člena zakona o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: ZC). Po tej določbi naj bi bila vlada pristojna za predpisovanje ukrepov določitve cen za posamezne pomembne proizvode in storitve oziroma zaradi preprečevanja monopolnega oblikovanja cen. Po mnenju prvega pobudnika za ukrep, predpisan z uredbo, ni bila podana nobena zakonska predpostavka, kajti proizvajalci in veletrgovci po trditvah pobudnika razpolagajo z zadostnimi zalogami medicinskega blaga, cene tega blaga naj bi bile stabilne, zadnje spremembe cen naj bi bile oktobra leta 1994 in februarja 1995. V Sloveniji naj bi se s trgovino medicinskega blaga na debelo ukvarjalo več kot 39 konkurenčnih veletrgovcev, zato po mnenju prvega pobudnika tudi za monopolno oblikovanje cen ne gre.
2. Po 4. členu zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZT) je po navedbah prvega pobudnika predpisano, da trgovcu z akti državnih organov in organov lokalne skupnosti ni mogoče omejiti pravic do svobodnega nastopanja na trgu, preprečevati konkurence in ga spravljati v neenak položaj, razen v primerih, določenih z zakonom. Uredba pa naj bi veletrgovcem posegla v pravico do pridobivanja dohodka. Prihodek veletrgovcev naj bi uredba omejila le na stroške, kar naj bi bilo v nasprotju s 74. členom ustave, po katerem je vsem pravnim subjektom zagotovljena pravica do svobodne gospodarske pobude. Z omejitvijo konkurence veletrgovcem medicinskega blaga so ti po prepričanju obeh pobudnikov postavljeni v neenakopraven položaj nasproti veletrgovcem, ki trgujejo z drugim blagom.
3. Na poziv ustavnega sodišča je prvi pobudnik vlogo dopolnil in v dokaz višine rabata, ki ga je imel dogovorjenega s proizvajalci, dostavil kopijo kupoprodajne pogodbe s proizvajalcem Krka p.o., Novo mesto, z dne 1. 7. 1989, z aneksi za leto 1990, za leto 1991, za leto 1992, za leto 1993, za leto 1994 in za leto 1995, nadalje pogodbe in anekse k pogodbam, sklenjene s proizvajalcem LEK p.o. iz Ljubljane za leta 1990, 1991, 1993 in 1994, kupoprodajno pogodbo s podjetjem Belupo d.o.o., Ljubljana, z aneksom za leto 1995 in pa anekse za leta 1990, 1991 in 1993 k prodajni pogodbi, sklenjeni s podjetjem Podravka F.C. Marketing. Iz vseh predloženih pogodb oziroma aneksov izhaja, da so prodajalci pobudniku priznavali 10-odstotni rabat za kritje stroškov trgovine na debelo.
4. Pobudnik Kemofarmacija navaja, da izpodbijana uredba oblikovanje cene uvoženega blaga veže na devizne tečaje tujih valut, veljavne na dan 20. 6. 1995. S predpisanim fiksnim tečajem naj bi vlada uvoznikom določila nakupno ceno blaga tujih dobaviteljev, čeprav se zaradi drsečega tečaja slovenskega tolarja cena dejansko spreminja. Zatrjuje, da se je v obdobju od 20. 6. 1995 pa do 20. 9. 1995 “podjetniški” tečaj ameriškega dolarja povečal za 10,4%. Pri uvozu medicinskega blaga, zajetega z izpodbijano uredbo, naj uvozniki ne bi pokrivali niti enostavne reprodukcije, zato naj bi vlada hkrati s sprejemom ukrepa po 6. členu ZC morala zagotoviti nadomestilo do ravni cen, s katero bi pokrivala stroške uvoznikov do ravni enostavne reprodukcije.
5. Pobudnika imata status gospodarskih družb, dejavnost drugega pobudnika je oskrba profesionalnih porabnikov v zdravstvu, dejavnost prvega pobudnika pa je pretežno trgovina na debelo z medicinskim blagom. Izpodbijana uredba naj bi jima v nasprotju s 1. členom zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 31/93) omejila pravico do pridobivanja dobička, zato menita, da za podano pobudo izkazujeta pravni interes.
6. Prvi pobudnik meni, da bi bili v primeru odprave Uredbe veletrgovci z medicinskim blagom od svojih kupcev upravičeni zahtevati razliko med ceno, oblikovano po izpodbijani uredbi, in ceno, veljavno do uveljavitve uredbe. Izterjava od teh kupcev pa naj bi bila, zaradi njihove razpršenosti draga, zamudna ali celo nemogoča. Težko popravljivo škodo prvi pobudnik utemeljuje še z okoliščino, da naj bi tečaj nemške marke rasel, kar naj bi mu prihodek še dodatno zniževalo, ker se pri uvoženem blagu obračunavajo devizne cene po tečaju, veljavnem na dan 20. 6. 1995. Z izvrševanjem izpodbijane uredbe naj bi torej za veletrgovce, katerih poslovni predmet je medicinsko blago, nastale težko popravljive škodljive posledice, zato predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijano uredbo odpravi, do končne odločitve pa zadrži njeno izvajanje. Začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane uredbe iz podobnih razlogov kot prvi predlaga tudi drugi pobudnik.
7. V zvezi s predlogom pobudnikov, da naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane uredbe, vlada navaja, da uredba temelji na pooblastilu, določenem v 5. členu ZC. Ukrep naj bi narekovala 39-odstotna rast stroškov zdravljenja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja v letu 1995 v Sloveniji. Z ukrepom naj bi posegla le na zdravila za humano rabo in pomožna zdravilna sredstva, ki se izdajajo na zdravniški recept oziroma naročilnico zdravnika. Ob tem naj bi se vlada zavedala, da je cena uvoženega medicinskega blaga odvisna od gibanja tečaja tujih valut, zato je v 4. členu predvidela možnost korekcije veleprodajnih cen medicinskega blaga iz uvoza. Po vladinem stališču gospodarskim subjektom ni okrnjena pravica do ustvarjanja dobička, saj naj bi z ukrepom posegla le na cene medicinskega blaga, ki se izdaja na recept in naročilnico zdravnika, hkrati pa naj bi bila omogočila spremembo cen.
Vlada meni, da je v interesu narodnega gospodarstva in makroekonomske politike pristojna omejiti raven dobička gospodarskih subjektov, ki ga ti ustvarijo na trgu, če se blago financira s sredstvi proračuna.

8. Po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/95 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu s citirano določbo ZustS mora biti za izkaz pravnega interesa pobudnikova pravica ogrožena, s pričakovano meritorno odločbo ustavnega sodišča pa naj bi se njegov pravni položaj izboljšal. Pričakovana korist se mora v pobudnikovi pravni sferi neposredno izkazati.
9. Na višino prihodka trgovcev na debelo vpliva poleg obsega prometa, predvsem višina trgovske marže oziroma rabata. Dobiček gospodarske družbe ni odvisen le od njenega prihodka, ampak tudi od notranje ekonomike poslovanja in številnih organizacijskih in drugih faktorjev, ki vplivajo na zniževanje stroškov družbe. Ne glede na to omejevanje marže oziroma rabata vpliva na ekonomski položaj in na pobudnikove interese do ustvarjanja dobička, zato pobudnika za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti uredbe v delu, ki se nanaša na delež veleprodajne cene, namenjene za pokrivanje stroškov veletrgovine (rabat, ki ga lahko v strukturi cene trgovina na debelo dogovori s proizvajalcem), in pa v delu, ki se nanaša na veleprodajne cene medicinskega blaga, uvoženega iz drugih držav, ter v tej zvezi deleža, namenjenega pokrivanju stroškov veletrgovine (marža), izkazujeta pravni interes.
10. Pobudnika pa ne izkazujeta pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti tistega dela uredbe, s katerim je določena raven cen zdravil za humano rabo in pomožnih sredstev, ki jih uporabljajo pravne in fizične osebe pri opravljanju zdravstvene dejavnosti in se predpisujejo na recept ter so proizvedena v Sloveniji.
11. Z ustavo zagotovljena podjetniška svoboda gospodarskih subjektov (74. člen) je omejena s socialnimi načeli, vgrajenimi v ustavo. Ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, vendar pa hkrati državi nalaga skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost, da zagotavlja ravnovesje med ustavno zagotovljeno svobodo gospodarske pobude in socialnimi načeli. Zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko, in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.
12. S tem namenom je zakonodajalec oblikoval in sprejel ZC. Z načelom prostega oblikovanja cen je gospodarskim subjektom prepustil svobodno določanje oziroma dogovarjanje cen, ob tem pa je predvidel možnost, da v primeru, ko bi zaradi podjetniške svobodne iniciative pri posameznih pomembnejših proizvodih in storitvah nastopile hude motnje na trgu oziroma monopolno oblikovanje cen, in v drugih primerih oblikovanja skupnih cen pride do intervencije izvršilne oblasti za odpravo in preprečitev takih pojavov (5. člen ZC).
13. Ustavno sodišče je pristojno za presojo skladnosti izpodbijanega podzakonskega akta z zakonom in ustavnimi načeli, ni pa pristojno presojati usklajenosti teh aktov z gospodarsko politiko države. Njegova pristojnost se nanaša na oceno, ali so izpolnjene zakonske predpostavke za izdajo ukrepov, uvedenih z izpodbijano uredbo, in na to, ali je vlada pri sprejemu ukrepov ravnala v skladu z zakonskim pooblastilom.
14. Na podlagi podatkov, zbranih na Ministrstvu za ekonomske odnose in razvoj, Zavodu za statistiko RS in Splošnem združenju za trgovino Gospodarske zbornice Slovenije, je ustavno sodišče ugotovilo, da so cene medicinskemu blagu v Sloveniji od osamosvojitve, ko so se začele prosto oblikovati, pa do sprejema izpodbijane uredbe bolj porasle, kot so porasle cene drugemu blagu. S porastom cen se je hkrati povečala osnova za obračun rabatov in marž trgovcev na debelo s tovrstnim blagom. Poslovni uspehi proizvajalcev zdravil za humano rabo in pomožnih zdravilnih sredstev, zlasti pa veletrgovcev s tem blagom, so postali izredno ugodni in se iz leta v leto povečujejo. Povprečne mesečne bruto plače delavcev, zaposlenih pri veletrgovcih z medicinskim blagom, so tako v obdobju od januarja 1995 pa do julija 1995 znašale 308.786 SIT (povprečne plače delavcev zaposlenih v trgovini na debelo v Sloveniji v enakem obdobju, pa le 117.921 SIT; povprečne v Sloveniji 109.267 SIT, v negospodarstvu 130.376,00 SIT, v gospodarstvu 102.423 SIT). Povprečno so se cene v maloprodaji od aprila 1994 do aprila 1995 povečale za 5,9 %, cene zdravil pa za 10,2 %. Vsi veletrgovci z zdravili so v poslovnem letu 1994 izkazali dobiček. Po podatkih Zavoda za Statistiko RS je znašala povprečna splošna maloprodajna marža v Sloveniji v obdobju od aprila 1994 pa do aprila 1995 17,9 %, maloprodajna marža v prodaji na drobno medicinskega blaga pa 15,3 %. Gibanja veleprodajnih rabatov in marž statistika ne zajema. Iz zbranih podatkov Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj izhaja, da so v zadnjem obdobju zelo narasli stroški za zdravila Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.
15. Ustavno sodišče ocenjuje, da vlada zdravila za humano rabo in pomožna zdravilna sredstva, ki se izdajajo na zdravniški recept, upravičeno šteje za pomembnejše proizvode v smislu ZC.
16. Ne glede na to, ali gre za rabat ali maržo, ki pripade veletrgovcem, je ta sestavni – kalkulativni del veleprodajne cene. Rabat in marža se v okviru veleprodajne cene praviloma določata v odstotku od določene osnove, zato je od višine odstotka rabata ali marže odvisna tudi višina veleprodajne cene. Z zmanjšanjem odstotka rabata oziroma marže se zmanjšuje veleprodajna cena.
Izredno ugodni poslovni rezultati veletrgovine z medicinskim blagom, zlasti pa dve sto odstotkov višje povprečne bruto plače delavcev, zaposlenih pri veletrgovcih z medicinskim blagom, v primerjavi s povprečnimi bruto plačami delavcev v Sloveniji (v obdobju od januarja do julija 1995) na eni strani in pa povečanje stroškov zdravljenja, ki se krijejo s prispevno stopnjo zavarovancev na drugi strani, so po oceni ustavnega sodišča kažejo na nesorazmerja, ki v skladu s predpostavkami 5. člena ZC opravičujejo vladno intervencijo. Izpodbijani ukrep, ki se nanaša na veletrgovino oziroma na določitev višine rabata in marže, je selektiven in sprejet le v obsegu, da se odpravi prekomerno povečevanje stroškov zdravljenja in da se zavarovanci kot potrošniki zdravstvenih storitev zaščitijo. Ukrep se namreč nanaša le na medicinsko blago, ki se izdaja na zdravniški recept, za vse druge vrste blaga pa ostaja režim oblikovanja cen in veletrgovinskih rabatov oziroma marž nespremenjen. Posegel je le na tretjino rabata, ki so ga veletrgovci običajno dosegali v pogodbenih razmerjih z domačimi proizvajalci. Pri tem ukrep ne razlikuje medicinskega blaga, ki ga veletrgovci prodajajo iz svojih skladišč, od blaga, ki ga prodajajo v tranzitu in ki jim povzroča bistveno nižje stroške kot prvo. Ukrep je začasnega značaja, namenjen odpravi prekomernih stroškov zdravljenja, ki nastajajo zaradi visoke cene medicinskega blaga.
17. Vlada s sprejemom ukrepa, ki se nanaša na znižanje oziroma omejitev rabata in marže veletrgovcev, ni presegla pooblastila, ki ji ga daje 5. člen ZC. Ustavno sodišče ne sprejema navedb pobudnika, da so veletrgovci z medicinskim blagom postavljeni v neenakopraven položaj nasproti veletrgovcem z drugim blagom. Veletrgovci, ki trgujejo z medicinskim blagom, so po oceni ustavnega sodišča že glede na naravo blaga, s katerim trgujejo, v določeni prednosti pred večino drugih trgovcev. To potrjujejo tudi njihovi izjemno ugodni poslovni rezultati in izjemno ugodna raven plač pri njih zaposlenih delavcev. V opisanem obsegu je interventni ukrep po oceni ustavnega sodišča zakonit in ni v nasprotju ne s 74. členom in ne s 14. členom ustave, kot to navajata pobudnika.
18. Po ustavi je Slovenija demokratična republika in pravna država, v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvšilno in sodno (1., 2. in 3. člen ustave). Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (drugi odstavek 120. člena ustave). Ustava tudi določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena ustave). Načelo delitve oblasti torej veže upravne organe pri izdaji predpisov na zakonsko pooblastilo. Pravic in obveznosti pravnih subjektov upravni organi ne morejo samostojno urejati, spreminjati ali ukinjati. Zakonsko normo smejo dopolnjevati le tako, da prispevajo k udejanjenju z zakonom določenega cilja.
19. V 5. členu ZC je zakonodajalec dal vladi pooblastilo za sprejem ukrepov na področju oblikovanja cen posameznih pomembnih proizvodov in storitev, hkrati pa mu je določil pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da vlada lahko ukrepa.
20. V 3. členu izpodbijane uredbe je vlada, sklicujoč se na 5. člen ZC, predpisala ukrep, po katerem je uvoznikom medicinskega blaga predpisala, da se devizna protivrednost uvoženega medicinskega blaga kot element neto veleprodajne cene obračuna po tečaju tuje valute, veljavnem na dan 20. 6. 1995. To zamrznitev (fiksiranje) tečaja je vlada uvedla, ne da bi pri tem upoštevala 11. člen zakona o deviznem poslovanju (Uradni list RS, št. 1/91-I in 71/93 – v nadaljevanju: ZDP), po katerem se tečaji tujih valut oblikujejo prosto na deviznem trgu, in 27. člen istega zakona, po katerem so uvozniki blaga dolžni vrednost uvoženega blaga, določeno v tuji valuti, banki, pooblaščeni za plačila do tujine, plačati v tolarjih po tečaju, veljavnem na dan, ko so banki predložili nalog za plačilo. Z uvedbo ukrepa, po katerem se uvoznikom medicinskega blaga ne priznava dejanska cena, ki so jo dolžni v skladu z ZDP plačati za uvoženo blago, kot kalkulativni element neto veleprodajne cene, je po oceni ustavnega sodišča vlada presegla pooblastilo iz 5. člena ZC. Posegla je v pravico teh uvoznikov, ki jo imajo v skladu z veljavnimi predpisi, kar pa ni v skladu z načelom zakonitosti, izvedenim iz načela delitve oblasti. Vlada v odgovoru na pobudnikove navedbe zgolj zatrjuje, da je ravnala v skladu z zakonskim pooblastilom, z ničimer pa ni dokazala, kako naj bi dejanska cena uvoženega medicinskega blaga, zaobseženega z vladnim ukrepom, vplivala na zatrjevane hude motnje na trgu. Prav tako vlada ni dokazala, kako naj bi sprejeti ukrep vplival na odpravo domnevnega stanja.
21. Vlada za ukrep, uveden s 3. členom uredbe, po katerem je uvoznikom obračunavanje devizne protivrednosti medicinskega blaga kot kalkulativnega elementa neto veletrgovske cene omejila na tečaje tujih valut, veljavne na dan 20. 6. 1995, po oceni ustavnega sodišča ni imela zakonskega pooblastila, zato ga je ustavno sodišče razveljavilo.
22. Na podlagi gornjih ugotovitev je ustavno sodišče uredbo v delu 3. člena, ki se nanaša na na zamrznitev tečajev tujih valut pri izračunavanju tolarske vrednosti medicinskega blaga iz uvoza, razveljavilo.

23. To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 25. člena ter prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Izrek je sprejelo v 1. in 2. točki soglasno, v 3. točki pa s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj in Šturm, ki so glasovali za odpravo).