Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevo Državnega zbora, za oceno ustavnosti zahteve za razpis referenduma na seji dne 16. 11 in 20. 11. 1995

I. Ustavno sodišče je pristojno za odločanje v tej zadevi.
II. Vsebina zahteve za razpis referenduma, vsebovana v pobudi Štefana Matuša in Marijana Poljška volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki se glasi:
“Ali ste za to, da Državni zbor RS sprejme zakon o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na osnovi 40. člena zakona o državljanstvu RS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92 in 13/94), vložen 2. 9. 1994, s katerim bo uredil:
1. da se odvzame državljanstvo Republike Slovenije osebam, ki so ga pridobile po 40. členu zakona o državljanstvu RS,
2. da izguba statusa državljanstva po tem zakonu ne vpliva na lastninsko pravico in druge premoženjske pravice, ki so jih te osebe pridobile kot državljani Republike Slovenije,
3. da osebe, ki tako izgube status državljanstva Republike Slovenije, dobe potni list za tujce, če nimajo ali ne morejo pridobiti potnega lista države, katere državljani so.”
ni v skladu z ustavo.

1. Državni zbor je 30. 10. 1995 vložil zahtevo za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, ki je vsebovana v pobudi volivcem za zbiranje podpisov v podporo tej zahtevi, in zadeva vprašanja, ki naj bi jih uredil zakon o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na podlagi 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91- I, 38/92, 61/92 – odl. US, 13/94 – v nadaljevanju: ZDRS). Državni zbor meni, da je vsebina zahteve v nasprotju z ustavo, ker naj bi bila z njo kršena temeljna ustavna načela ter človekove pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor predlaga, da ustavno sodišče zaradi preprečitve možnosti nastanka širših negativnih družbenih posledic ter zaradi preprečitve morebitnega protiustavnega spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ob smiselni uporabi 16. člena zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in 13/95 – odl. US, v nadaljevanju: ZRLI) odloči, ali je vsebina zahteve v nasprotju z ustavo.
2. Državni zbor je vloženi zahtevi priložil v II. točki izreka te odločbe navedeno pobudo z njeno obrazložitvijo, poročilo Odbora Državnega zbora za notranjo politiko in pravosodje, mnenje Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve ter predlog zakona o odvzemu državljanstev Republike Slovenije, pridobljenih na podlagi 40. člena zakona o državljanstvu, ki sta ga vložila poslanca Štefan Matuš in Marijan Poljšak.
3. Poslanec Marijan Poljšak v odgovoru na zahtevo Državnega zbora meni, da je bilo mnenje Državnega zbora izglasovano v postopku, ki ni bil v skladu z ZRLI. Meni tudi, da niso utemeljeni razlogi, ki naj bi utemeljevali predhodno odločanje o ustavnosti vsebine referendumske zahteve. Na podlagi 40. člena ZDRS naj bi državljanstvo pridobilo približno 171.000 ljudi. Take odločitve ne bi smel sprejeti parlament, ampak narod sam. Meni, da pravica do pridobitve državljanstva po 40. členu ZDRS ni zagotovljena že v 13. členu ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, saj naj bi ta določba le začasno reševala status tujcev s stalnim prebivališčem v Sloveniji na dan 23. 12. 1990. Predlagani zakon naj bi tudi ne pomenil kršitve 14. člena ustave, ker naj bi bili skoraj vsi “državljani po 40. členu” dvojni državljani in zato v privilegiranem položaju nasproti Slovencem. Z odvzemom bi prizadete osebe izgubile le državljanstvo Republike Slovenije, ne pa tudi svojega matičnega državljanstva. Državljanstvo je status, zato naj tudi ne bi bilo mogoče govoriti o posegu v pridobljene pravice. Poleg tega predlagani zakon prizadetim osebam ne jemlje materialnih dobrin; njegov namen je le motivirati priseljence, da se bodo po koncu vojne vrnili v svojo matično državo.
4. Poslanec Štefan Matuš v odgovoru meni, da je potrebno pri sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije upoštevati javni oziroma državni interes, saj državljanstvo ni človekova pravica. Referendum naj bi bil edini način, ki bi izkazal dejanski javni interes, ki je pred interesom posameznikov. Interes za pridobitev državljanstva naj bi bil predvsem imigracijskoekonomski. Odprto naj bi bilo tudi vprašanje, ali je bila pridobitev državljanstva po 40. členu ZDRS ustavna pravica.

5. Ustavno sodišče je najprej preverilo, ali so podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve Državnega zbora in sicer z vidika, na katerega opozarja tudi sam Državni zbor: ali ustavno sodišče lahko presoja ustavnost vsebine zahteve že v fazi, ko je vložena pobuda volivcem za podporo zahtevi in zbiranje podpisov še teče, ali pa so procesne predpostavke za oceno ustavnosti izpolnjene šele po vložitvi zahteve, ki ji je priloženo tudi štirideset tisoč podpisov.
6. Po določbi enajste alinee prvega odstavka 160. člena ustave je ustavno sodišče razen v zadevah, za katere mu pristojnost dajejo ustavne določbe, pristojno odločati tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni. Z določbo 16. člena ZRLI je določeno, da ustavno sodišče odloča o zahtevi Državnega zbora za oceno ustavnosti zahteve za razpis referenduma. Po določbi drugega odstavka 90. člena ustave in 12. člena ZRLI mora Državni zbor razpisati zakonodajni referendum, če to zahteva štirideset tisoč volivcev. Po 13. členu ZRLI zahtevo volivcev vloži njihov predstavnik skupaj s predložitvijo najmanj štirideset tisoč podpisov. O pobudi volivcem za vložitev zahteve, ki jo lahko da vsak volivec, mora po določbi tretjega odstavka 13. člena ZRLI pobudnik obvestiti predsednika Državnega zbora. Pobuda mora po tej določbi vsebovati opredeljeno zahtevo v skladu s 14. členom tega zakona in mora biti podprta z najmanj dvesto podpisi volivcev. 14. člen ZRLI pa določa, da mora biti v zahtevi jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma. Določba 13. člena ZRLI torej uporablja pojem “zahteva” v dveh pravnih pomenih. V prvem odstavku 13. člena ZRLI ta pojem označuje zahtevo v procesnem smislu, to je vlogo, na podlagi katere se sproži postopek za razpis referenduma, v tretjem odstavku pa govori o zahtevi v materialnopravnem pomenu – torej o vsebini zahteve, o kateri naj se odloča na referendumu in ki mora biti torej vsebovana že v pobudi volivcem. 16. člen izrecno določa, da ustavno sodišče presoja ustavnost vsebine zahteve.
7. Glede vprašanja, ali je že v fazi zbiranja podpisov za podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma možna odločitev ustavnega sodišča, je ustavno sodišče izhajalo iz vsebine 16. člena ZRLI. Ta člen pooblašča ustavno sodišče, da odloči, ali je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo. V trenutku, ko predsednik Državnega zbora določi rok za zbiranje podpisov, so državljani pozvani, naj se opredelijo, ali so za vsebino zahteve. S tem je vprašanje zastavljeno vsem državljanom, ki imajo volilno pravico. Vprašanje, ki se zastavlja v tej fazi postopka za razpis zakonodajnega referenduma, je povsem isto kot vprašanje, ki bi se zastavilo na referendumu, če bi dobilo potrebno podporo. Tako v prvem kot v drugem primeru je vprašana ista ciljna populacija. Zato se zastavi vprašanje, ali je samo zaradi tega, ker zbiranje podpisov v tej fazi postopka še nima narave zahteve v smislu 12. člena ZRLI, je pa to že vsebinsko opredeljena zahteva, ki potrebuje samo še podporo volivcev, potrebno čakati, da to postane še formalno, če je že v tej situaciji očitno, da tega vprašanja ne bo dopustno zastaviti isti ciljni populaciji kasneje. Ustavno sodišče ocenjuje, da je taka razlaga zakona v demokratični in pravni državi nedopustna.

8. Ker so torej procesne predpostavke za obravnavo zahteve podane, je ustavno sodišče odločalo o ustavnosti vsebine zahteve, kot je navedena v II. točki izreka te odločbe.
9. Po vsebini zahteve naj bi zakon, ki naj bi bil sprejet po izvedenem zakonodajnem referendumu, odvzel državljanstvo Republike Slovenije vsem osebam, ki so ga pridobile na podlagi 40. člena ZDRS. Te osebe naj bi kljub odvzemu državljanstva obdržale lastninsko pravico in druge premoženjske pravice, ki so jih pridobile kot državljani Republike Slovenije, sicer pa naj bi imele status tujcev.
10. Vsebina zahteve ni v skladu z ustavo, ker nedopustno posega v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti po 34. členu ustave ter v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic po 35. členu ustave in ker je v nasprotju z načeli pravne države.
11. Pravna država mora spoštovati načelo zaupanja v pravo, pravno varnost in druga načela pravne države. Načelo zaupanja v pravo zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Pravo lahko uveljavlja svojo funkcijo urejanja družbenega življenja, če je v čim večji meri stalno in trajno. Tako pravo kot tudi celotno ravnanje vseh državnih organov mora biti predvidljivo, ker to zahteva pravna varnost. Varnost državljanov je odvisna tudi od trajnosti aktov. S tem se uresničuje zaupanje državljana v pravo in državo.
12. Po določbi prvega odstavka 40. člena ZDRS je državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije, dne 23. decembra 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in je tukaj tudi dejansko živel, pridobil državljanstvo Republike Slovenije, če je v šestih mesecih od uveljavitve ZDRS vložil vlogo pri pristojnem upravnem organu. V nadaljnjih dveh odstavkih je zakonodajalec določil dve izjemi od tega splošnega pravila.
13. Na podlagi določbe 40. člena ZDRS so torej posamezniki s posamičnimi upravnimi akti pridobili državljanstvo Republike Slovenije na način, ki je bil določen z zakonom, pri čemer zakonodajalec ni z ničimer določil, da gre za kakšno prehodno ali začasno rešitev, oziroma za rešitev, ki bi jo spremljali kakšni posebni pogoji, ki bi jih posameznik moral izpolniti in bi bila torej pridobitev državljanstva odvisna od njih. To pomeni, da v zakonu ni bilo nobene podlage za predvidevanje prizadetih oseb, da je odločitev o njihovem državljanstvu le začasne narave. S posamičnim pravnim aktom o pridobitvi državljanstva je bilo vzpostavljeno pravno razmerje med posameznikom in Republiko Slovenijo in s tega vidika je državljanstvo, ki ga je posameznik pridobil, pridobljena pravica. In prav za državljanstvo, s katerim se opredeljuje status posameznika v odnosu do države, je glede na njegovo naravo značilna trajnost. Zakon, ki bi odvzel državljanstvo, bi ga sicer odvzel za naprej – to je od uveljavitve zakona dalje. Vendar bi tak zakon bistveno posegel v pravna razmerja in pravice, ki so nastale na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Taka zakonska ureditev sicer ne bi bila retroaktivna v tem smislu, da bi zakon izrecno v posameznih določbah imel povratno veljavo, vendar bi njegova uveljavitev imela učinke, podobne retroaktivnim – poseg v pridobljene pravice. Preklic veljavnosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi je bilo pridobljeno državljanstvo, bi pomenil kršitev načela pravne varnosti in načela zaupanja v pravo. Državljanstvo je torej pravica, pridobljena s posamičnim upravnim aktom, in kot taka, če je pridobljena na ustavni in zakoniti podlagi – ne glede na stališče o tem, ali je državljanstvo tudi človekova pravica, ki ji gre še posebno ustavno varstvo – uživa varstvo pravne države.
14. Odvzem državljanstva z zakonom bi pomenil poseg v varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic, določeno v 35. členu ustave, in v pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena ustave. Državljanstvo ustvarja celovito razmerje med posameznikom in državo, v kateri živi. Pravni red veže na državljanstvo pomemben del posameznikovih pravic. Že ustava sama priznava nekatere človekove pravice le državljanom. Le državljanom gre tako volilna pravica, pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, pravica do peticije, pravica do neizročitve tuji državi. Le državljanom zagotavlja ustava pravico do socialne varnosti, na kar zakonodajalec veže dostopnost stanovanja, različne oblike socialne pomoči itd. zakonodajalec pomembno omejuje možnost zaposlitve osebam, ki nimajo državljanstva Republike Slovenije. Odvzem državljanstva bi zato pomenil bistveno omejitev možnosti razvoja posameznika kot osebnosti in torej nedopusten poseg v njegove osebnostne pravice, ki so mu zagotovljene v 35. členu ustave. Poseg v državljanstvo bi bil tudi poseg v varnost prizadetih. Osebe, ki so pridobile državljanstvo na podlagi 40. člena ZDRS, so se zanesle na svoj državljanski status. Pravna država pa mora varovati človekove pravice in v pravni državi mora vsakdo uživati pravico do varnosti – torej tudi do pravne varnosti. Če se posameznik ne more zanesti na trajnost na zakonit način pridobljenih pravic, za katere mu je zakonodajalec sprva dal vedeti, da so trajne narave, potem se ne more čutiti varnega pred arbitrarnimi posegi države v pridobljene pravice. Tudi to pa je pomen človekove pravice do varnosti po 34. členu ustave.
15. Na podlagi navedenega je razvidno, da bi bila zakonska ureditev, ki je v vsebini zahteve, v nasprotju z 2. in 34. ter 35. členom ustave, zato je bilo treba odločiti, kot je navedeno v II. točki izreka. Pristojni državni organi morajo po objavi odločbe ravnati v skladu z njeno vsebino.

16. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 16. člena ZRLI v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj in Testen), drugo točko izreka pa je sprejelo soglasno. Delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Krivic in Testen. Pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Šturm in Zupančič.