Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo dr. Aleksandra Bajta iz Ljubljane, na seji dne 18. 10. 1995

Ni v neskladju z ustavo, da zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 11/91) ne določa, da se sredstva zavodov, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, pretvorijo v njihove deleže v kapitalski družbi, v katero se mora zavod v takem primeru preoblikovati.

1. Dr. Aleksander Bajt je dal pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ), ker ne daje fizičnim – in tudi ne pravnim – osebam enakih pravic do sredstev oziroma na temelju sredstev, ki so jih vložile v zavode, kot jih daje zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, v nadaljevanju ZLPP); ta namreč v tretjem odstavku 47. člena določa, da se podjetja, ki upravljajo s sredstvi, ki so jih na osnovi pogodb financirale fizične ali pravne osebe, preoblikujejo v kapitalske družbe, pri čemer se posameznemu financerju prizna solastništvo družbe v sorazmerju z deležem njegovega vložka. Ker take določbe ZZ nima, s tem po mnenju pobudnika krši načelo iz 14. člena ustave, saj uzakonja neenake pravice občanov na temelju ene od osebnih okoliščin, namreč na temelju sektorja, v katerem so investirali. Pobudnik opozarja na pomembnost enakega obravnavanja v omenjenem smislu, saj se v procesu lastninjenja odloča o prihodnjem družbenoekonomskem položaju državljana. Morebitni poseben interes države na področjih negospodarskih javnih služb ne bi smel iti na račun občanov, investitorjev v ta podjetja; po njegovem gre za pravico do rezultatov lastnega dela, ta pa bi vsekakor morala biti uzakonjena tudi v sklopu uvajanja zasebnolastniškega sistema. ustavno sodišče naj torej ugotovi neskladnost ZZ z ustavo in zakonodajalcu naloži, da jo v primernem roku odpravi.
2. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes s tem, da je v času, ko z Ekonomskim inštitutom pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: EIPF) ni bil v delovnem razmerju, bil pa je njegov dejanski ustanovitelj (v javnosti je institucija znana kot “Bajtov inštitut”), vanj v različnih oblikah vložil veliko svojih sredstev, ki so pretežen del današnjega premoženja tega inštituta.
3. Nasprotni udeleženec meni, da očitanega neskladja ZZ z ustavo ni: zakon namreč na splošen način in za vse enako obravnava vsa razmerja v zavodih, tudi lastninjenje; razlike v primerjavi z lastninjenjem podjetij pa terjajo posebnosti, ki so skupne dejavnostim zavodov in zaradi katerih je zanje zmeraj veljal poseben režim; pri njih namreč ni gibalo uspešnosti finančni uspeh, temveč velja predvsem načelo trajnega in nemotenega opravljanja dejavnosti, načelo javnosti poslovanja in enake dostopnosti storitev. S takim namenom so bila vanje tudi vlagana sredstva. Cilj lastninjenja zavodov je bil predvsem ohraniti celotno premoženje v funkciji opravljanja javne službe in zagotoviti njeno nemoteno opravljanje do ureditve vsakega posameznega področja posebej in tako tudi preprečiti nekontrolirano spreminjanje namena, za katerega so bila sredstva zbrana, oziroma divje lastninjenje.

4. Ustavno sodišče je ugotovilo, da pobudnik, ki trdi, da je v minulem obdobju vlagal svoja sredstva v EIPF, ima pravni interes za oceno ustavnosti ZZ v nakazanem smislu: določba v tem zakonu, enaka tisti v tretjem odstavku 47. člena ZLPP, bi neposredno in znatno vplivala na njegov pravni položaj v razmerju do EIPF in njegovega premoženja.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in na podlagi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Iz obravnavanja in odločanja je bil na lastno željo po sklepu sodišča izločen sodnik dr. Lojze Ude.

7. Če je podatek o pobudnikovih zasebnih vlaganjih v družbeno pravno osebo s področja družbenih dejavnosti (znanosti) pomemben za njegov pravni interes kot procesni pogoj (24. in 25. člen ZUstS), pa usoda tako vloženih sredstev oziroma pobudnikova upravičenost do teh sredstev ni predmet preizkusa ustavnosti ZZ v skladu s pobudo: izpodbijani zakon le olastnini družbeno lastnino v zavodih; vrnitev teh sredstev ni tisto, za kar bi se pobuda, sklicujoč se na načelo enakopravnosti, zavzemala: očitek neustavnosti leti na dejstvo, da se podjetja, če upravljajo s sredstvi, ki so jih pogodbeno financirale fizične ali pravne osebe, po sili zakona (namreč ZLPP) preoblikujejo v kapitalske družbe,vložki investitorjev pa v solastniške deleže, medtem ko ZZ tega za primere zasebnih vlaganj v zavode ne predvideva.
8. Ustavno sodišče je že večkrat, med drugim v zadevah št. U-I-95/91 (odl. US.../I), U – I-46/92, U-I-110/92 (odl. US II), U-I-57/92, U-I -178/93, U-I-3/94, U-I-23/94, (odl. US III), U-I-203/93 (odl. US IV) poudarilo in pojasnilo tale stališča: ustavnega načela enakosti ne gre razumeti, kot da ukazuje enako zakonsko obravnavanje vseh, ne glede na različnost upoštevnih sestavin primerov, ker bi taka slepa pravna enakost prinašala dejansko neenakost. Pooblastilo, da prepoznava relevantne različnosti tipičnih primerov in da tem različnostim primerno vzpostavi tudi različno zakonsko ureditev, nujno pripada zakonodajni oblasti, saj bi brez tega ne mogla opravljati svojega poslanstva. Različnost pravnega urejanja mora biti v razumnem sorazmerju z različnostjo urejanih zadev in razmerij ter racionalna glede na namen zakona. Znotraj teh načel ustavno sodišče ne presoja primernosti rešitev, ki jih je zakonodajalec izbral. To velja toliko bolj, dokler je država Slovenija v prehodnem obdobju: zakonodajalec mora imeti dovolj proste roke v oceni najprimernejših potov, načinov in dinamike spreminjanja družbenega sistema, lastninjenje pa mora izpeljati tako, da bo v skladu z novim ustavnim redom med drugim zagotavljalo izpolnjevanje specifičnih nalog države. Pri vsem tem mora zakonodajalec zaradi načela enakosti izhajati iz splošnih povprečnih dejanjskih stanj, saj oblikuje splošne in abstraktne norme, in se na netipične primere ne more ozirati.
9. Področje javnih služb se od področja gospodarstva kljub možnim mnogim sorodnostim ali podobnostim v nekaj bistvenih potezah pomembno razlikuje. Med drugim je za to področje v celoti, čeprav za nekatere njegove segmente bolj izrazito kot za druge, značilno, da mora država zaradi javne koristi delovanje javnih služb zagotavljati ne glede na to, koliko so se le-te sposobne s svojimi storitvami same uveljavljati na prostem trgu. Ta specifika terja tudi posebno pravno ureditev tega področja, drugačno od ureditve gospodarstva v celoti, kar med drugim nujno prinaša tudi razlike v pravnem položaju ljudi, ki na tem oziroma onem področju delujejo. Take distinkcije same po sebi ni mogoče šteti za kršitev ustavnega načela o enakosti.
10. Dejstvo, da kdo deluje, investira ali se kako drugače interesno veže na področju javnih služb ali pa v gospodarstvu, ne sodi med njegove osebne okoliščine, na podlagi katerih ustava prepoveduje razlikovanje (prvi odstavek 14. člena ustave). Za kršitev te določbe bi šlo, če bi ZZ delal razlike med posamezniki znotraj področja javnih služb na podlagi njihovih osebnih okoliščin, ne pa, ko različno ureja različna področja dejavnosti sama po sebi.
11. Ni nesorazmerno opisanim specifikam področja javnih služb, da je zakonodajalec tudi lastninjenje poprej družbene lastnine na tem področju uredil posebej in drugače kot na področju gospodarstva. Ni tudi v nasprotju z načelom razumnosti in spoštovanja namena zakona, ko je – drugače kot v gospodarski sferi, v kateri je z lastninjenjem iskal predvsem zasebnega lastnika, ki bo zainteresiran za uspešno gospodarjenje – družbena sredstva v negospodarskih javnih službah spremenil v javno lastnino in tako na začetku postopka prehajanja v novi družbeni sistem zavaroval njihovo doslejšnjo namembnost, saj mora, kot rečeno, država zagotavljati razmere za normalno delovanje javnih služb. Tudi v teh pogledih ZZ s tistim, kar mu očita pobudnik, ni v neskladju z ustavo.
12. Ali bo kakšno kategorijo zavodov glede na lastninsko sestavo njihovega premoženja po sili zakona preoblikoval v gospodarske družbe, kakor je to naredil za podjetja (in ali bo vmesno področje gospodarskih javnih služb uredil bolj po tem ali bolj po onem vzorcu), sodi v polje proste presoje zakonodajalca; primernosti odločitev o teh vprašanjih ustavno sodišče ne more in ne sme presojati.
13. V polje proste presoje zakonodajalca sodi – posebno v obdobju prehajanja v novi družbeni sistem – tudi njegova strategija postopnega urejanja področja javnih služb, kot jo je ubral, ko je najprej vse področje z ZZ zakonodajno uredil celostno, v temeljih in prehodno, hkrati pa predvidel oziroma dopustil tudi drugačno zakonodajno ureditev za posamezna ožja področja javnih služb.
14. Ko pobudnik opiše svoj primer investitorstva v zavod, sam pripomni, da je redek, morda celo edini tak. Ustavno sodišče ugotavlja, da gre za izjemo, ki je prejšnji sistem ni poznal. Zakonu o zavodih ni mogoče očitati neskladnosti z ustavo zato, ker ni imel pred očmi tako netipičnega primera, posebno še ne spričo že omenjene splošne in prehodne narave tega zakona.
15. Zaradi očitane drugačnosti od ZLPP torej ZZ ne krši ustavnega načela enakosti in tudi sicer ni v neskladju z ustavo.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Zupančič, ki je napovedal ločeno mnenje. Ločeno mnenje je dal sodnik Krivic.