Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude krajevnih skupnosti Grad, Destrnik, Podnanos, Lozice in Martjanci ter občanov Krajevne skupnosti Videm ob Ščavnici na seji dne 9. 11. 1995

1. 2. in 3. člen zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94 in 73/94 - odl. VS) nista v skladu z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. 9. člen in peti odstavek 16. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94 in 14/95) nista v skladu z ustavo, kolikor ne določata, da zakon določi ime in sedež občine po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev.
3. Zakon o lokalni samoupravi ni v skladu z ustavo, kolikor ne določa postopka in kriterijev za določitev ali spremembo imena in sedeža občine.
4. Državni zbor mora ugotovljene neskladnosti iz 1., 2. in 3. točke tega izreka odpraviti najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev.

1. Krajevne skupnosti (v nadaljevanju: KS) Grad, Destrnik, Podnanos, Lozice in Martjanci ter občani KS Videm ob Ščavnici so v svojih pobudah za oceno ustavnosti 2. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju: zakon o ustanovitvi občin) hkrati z neustavnostjo določitve območij občin uveljavljali tudi neustavnost določitve imen in sedežev občin. Ustavno sodišče je sklenilo, da se deli pobud, ki se nanašajo na oceno ustavnosti določitve imen in sedežev občin, izločijo in združijo v posebno zadevo št. U-I-304/94.
a) KS Grad v svoji pobudi z dne 6. 10. 1994 navaja, da so se občani z območja, na katerem naj bi se po predlogu Službe za reformo lokalne samouprave pri vladi ustanovila Občina Grad s sedežem v Gradu, v veliki večini odločili za samostojno občino z imenom Grad in s sedežem v Gradu. Državni zbor ni upošteval izražene volje prebivalcev, ampak je v 2. členu izpodbijanega zakona pod zaporedno št. 53 ne samo določil drugačno območje občine, ampak tudi spremenil njeno ime in sedež v Občino Kuzma s sedežem v Kuzmi. KS Grad je večja po številu prebivalcev, saj ima 3083 prebivalcev, sam kraj Grad pa 808 prebivalcev, medtem ko ima KS Kuzma 1951 prebivalcev in kraj Kuzma 445 prebivalcev. Kraj Grad spada med najstarejša naselja v Prekmurju; že v 12. stoletju je bil omenjen kot upravno in vojaško središče, kot trg pa leta 1478. Do leta 1958 je bil tudi sedež zadnje večje Občine Grad, medtem ko je bil v Kuzmi le krajevni urad. Kraj Grad postaja močno središče v tem predelu Goričkega, medtem ko je Kuzma manjša obmejna vas in morajo sedaj ljudje, ki prihajajo po opravkih v Grad, potovati še posebej v 10 km oddaljeno Kuzmo zaradi opravkov na občini.
b) Občani KS Videm ob Ščavnici v svoji pobudi menijo, da je bilo odločeno o spremembi imena Videm ob Ščavnici v Sveti Jurij v nasprotju z izraženo voljo občanov v tej krajevni skupnosti, ki so se z referendumom odločili, da niso za ustanovitev nove občine z imenom Sveti Jurij.
c) KS Destrnik navaja, da je bil prebivalcem Destrnika vsiljen sedež občine, ki ga je Državni zbor v 2. členu izpodbijanega zakona pod zaporedno št. 17 določil v Trnovski vasi. Meni, da Državni zbor ni pooblaščen, da odloča o sedežu občine. V skladu z 19. členom zakona o lokalni samoupravi bi morala biti ureditev tega vprašanja prepuščena statutu občine. Poudarja, da je z določitvijo sedeža v Trnovski vasi zelo prizadeta, saj bo tako večini prebivalstva nove občine oteženo uresničevanje pravic, kar pa je v nasprotju z načelom združevanja v občine zaradi skupnih potreb in interesov. KS Destrnik po zadnjih podatkih šteje 2700 prebivalcev, skupno število prebivalcev KS Trnovska vas in KS Vitomarci pa le 2600. Pobudnica meni, da je zakon o ustanovitvi občin neposredno kršil določbo tretjega odstavka 139. člena ustave in 14. člen zakona o lokalni samoupravi.
č) KS Podnanos in KS Lozice v svoji vlogi navajata, da je bila na referendumu izglasovana samostojna občina Podnanos, česar pa Državni zbor ni upošteval in je v 2. členu izpodbijanega zakona pod zaporedno številko 125 izglasovano občino Podnanos vključil v Občino Vipava in določil tudi ime občine, in sicer le Vipava. Z odločitvijo Državnega zbora, ki je odločil proti volji občanov, je bila storjena velika krivica, ki bi se lahko popravila le s tem, da se kot novo ime občine določi Vipava-Podnanos.
d) KS Martjanci meni, da je z ustanovitvijo nove Občine Moravske Toplice s sedežem v Moravskih Toplicah kršen temeljni ustavni pogoj za oblikovanje občine, to je povezanost ljudi s skupnimi potrebami in interesi v naselju ali več naseljih. Naselje Moravske Toplice nima nobene zgodovinske tradicije v upravnopolitičnem delovanju. Locirano je tako, da krajani iz večine naselij nimajo direktne avtobusne povezave z naseljem, ampak morajo v naselju Martjanci prestopiti na drug avtobus. Nasprotno pa leži naselje Martjanci na taki lokaciji, da pelje skozi glavna regionalna cesta, ki povezuje naselja nove občine z Mursko Soboto. Občina Martjanci s sedežem v Martjancih je delovala že pred drugo svetovno vojno in ves čas po vojni do leta 1960. Tudi sedaj je v naselju krajevni urad, ki deluje za območje KS Martjanci, Moravci in Tešanovci. Vladni predlog za ime nove občine je bil Martjanci-Moravci s sedežem v Martjancih, ki pa je bil spremenjen v zakonodajnem postopku na podlagi amandmaja za spremembo imena in sedeža občine.

2. Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora v svojem odgovoru navaja, da se pobude nanašajo na 2. člen zakona o ustanovitvi občin, ki določa tudi ime in sedež posameznih občin in glede katerega je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (odl. VS 122/III) že ugotovilo njegovo neskladnost z ustavo. V skladu z odločbo ustavnega sodišča se bo 2. člen izpodbijanega zakona o ustanovitvi občin nedvomno spreminjal, morda tudi v tistih delih, ki jim pobudniki izpodbijajo ustavnost. Državni zbor bi sprejel iniciativo za spremembo imena ali sedeža občine, kolikor bi se v veliki meri izkazala usklajena volja občanov. Pri tem pa opozarja, da predstavlja ravno ime in sedež občine vprašanje, o katerem je volja prebivalcev pogosto različna in je zaradi tega v posameznih primerih odločitev pretežno prepuščena oceni poslancev. Taka odločitev naj bi bila v skladu z 9. členom zakona o lokalni samoupravi, ki določa, da ime in sedež občine določi zakon in ne občani neposredno ali organi občine. Ker je vezanost Državnega zbora na izraženo voljo občanov le relativna, meni, da pobude niso utemeljene.

3. Ustavno sodišče je vse vloge krajevnih skupnosti in njihovih predstavnikov ali posameznih občanov štelo za pobude in vlagateljem priznalo pravni interes za vlaganje pobud. Zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko vlagajo na podlagi 7. alinee prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) le predstavniški organi novih lokalnih skupnosti.
4. Ustavno sodišče je na podlagi sprejetih pobud, potem ko je ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5. Krajevne skupnosti v svojih pobudah navajajo, da je zakonodajalec na podlagi amandmajev posameznih poslancev, ki so zastopali določene lokalne interese, spremenil ime in sedež občine (KS Grad in Martjanci), da pri določitvi imena ni upošteval volje prebivalcev, izražene na referendumu, oziroma da se prebivalci niso imeli možnosti izjaviti o spremembi imena (KS Videm ob Ščavnici ter KS Podnanos in Lozice) ter da zakon ne bi smel določati sedeža občine, ker da bi morala biti njegova določitev prepuščena statutu občine (KS Destrnik). Navedene pobude odpirajo pomembno vprašanje in sicer, ali tretji odstavek 139. člena ustave zahteva izvedbo referenduma in ugotovitev volje prebivalcev ne samo glede območja nove občine, ampak tudi glede imena in sedeža občine.
6. Ime in sedež občine sta nedvomno poleg območja občine bistvena konstitutivna elementa vsake občine kot lokalne skupnosti, ki je “povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev” (prvi odstavek 139. člena ustave), kakor tudi občine kot osebe javnega prava, ki lahko stopa v pravni promet “s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja” (7. člen zakona o lokalni samoupravi). Določitev ozemlja, imena in sedeža daje občini pravno identiteto in je izraz njene individualnosti. Prebivalci so vezani na določeno ime kakor tudi na sedež, največkrat iz zgodovinskih razlogov, kar je razvidno tudi iz pobud, obravnavanih v tej zadevi in so na spremembe, ki nimajo tehtnega opravičila in ne temeljijo na vnaprej določenih kriterijih in pogojih, občutljivi. Na drugi strani pa ima tudi država interes, da so imena in sedeži občin določeni v skladu z določenimi kriteriji, kot npr.: da izražajo geografski ali zgodovinski pomen, da se imena med seboj razlikujejo in podobno. Po nemški ustavnosodni praksi ima država pravico do določitve imena novonastale občine – po pridobitvi njenega predhodnega mnenja – ne samo zaradi zgodovinskega razvoja nemškega komunalnega sistema, ampak tudi zaradi širšega pomena imena lokalne skupnosti in interesa države po jasnih in nezamenljivih oznakah (odločba nemškega ustavnega sodišča, objavljena v BVerfGE 50,195). Ob tem je treba poudariti, da se v tujih zakonodajah daje večji pomen imenu občine, pri čemer zakonske ureditve urejajo predvsem način določitve imena lokalnih skupnosti. Tako italijanska ustava v 133. členu določa, da lahko regija s svojimi predpisi in v okviru svojega teritorija ustanovi nove občine in določi njihova imena, vendar le potem, ko je predhodno pridobila mnenje prebivalcev.
7. Ustava v tretjem odstavku 139. člena določa: “ Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine.” Ustava govori le o ustanovitvi občine z zakonom po prej opravljenem referendumu na določenem območju in kot obvezno sestavino zakona o ustanovitvi določa le območje občine. Prav tako ne opredeljuje vsebine ustanovitvenega akta zakon o lokalni samoupravi kot sistemski zakon s področja lokalne samouprave. V prvem odstavku 14. člena le smiselno povzema določbo tretjega odstavka 139. člena ustave, ko določa, da se občina ustanovi in njeno območje določi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. Zakonodajalec je imel pri razlagi navedene ustavne določbe dve možnosti za zakonodajno ureditev določitve imena in sedeža občine. Ker ustava zavezuje zakonodajalca, da mora pri ustanovitvi občine določiti z zakonom le območje občine, bi bila ustavno dopustna ureditev, po kateri bi bila dokončna določitev imena in sedeža občine dana v pristojnost sami občini, s tem da bi bili v zakonu o lokalni samoupravi lahko določeni kriteriji za določitev imena in sedeža. Na podlagi druge razlage navedene ustavne določbe zakonodajalec ob ustanovitvi občine lahko določi poleg območja občine tudi druge elemente, torej tudi ime in sedež občine, vendar pa ga ustava zavezuje, da mora o vseh sestavinah ustanovitvenega akta opraviti poprej referendum in ugotoviti voljo prebivalcev.
8. Zakonodajalec ni sledil nobeni ustavno dopustni razlagi tretjega odstavka 139. člena ustave glede določitve imena in sedeža občin. V zakonu o lokalni samoupravi določitve imena in sedeža občin ni prepustil samostojnemu urejanju samih občin, ampak je v 9. členu določil, da ime in sedež občine določi zakon. Enako je določil tudi za ime mestne občine v petem odstavku 16. člena, ki določa, da z zakonom o ustanovitvi mestne občine Državni zbor določi območje in ime mestne občine (ne pa sedeža). Taka ureditev določitve imena in sedeža občine, kakor tudi imena mestne občine ni v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave. Ker se je zakonodajalec odločil, da bo z zakonom določal tudi imena in sedeže občin, bi v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave moral določiti, da lahko to stori le po poprej izvedenem referendumu. Zato je ustavno sodišče ugotovilo, da 9. člen in peti odstavek 16. člena zakona o lokalni samoupravi nista v skladu z ustavo, kolikor ne določata, da zakon določi ime in sedež občine oziroma ime mestne občine po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev.
9. Z odlokom o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94) je Državni zbor določil 340 referendumskih območij za ustanovitev občin, s tem da je navedel tudi ime referendumskega območja, kar je dejansko pomenilo ime bodoče nove občine. 12. člen zakona o referendumu za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 5/94) je določal vsebino glasovnice in vprašanje, o katerem se je odločalo na referendumu in sicer se je glasilo: “Ali ste za to, da se na našem referendumskem območju ustanovi občina?” Na referendumu so prebivalci naselij, ki so bila vključena v določeno referendumsko območje, lahko glasovali le o referendumskem območju, ki je bilo sicer opredeljeno tudi z imenom, vendar pa niso imeli možnosti, da bi posebej glasovali o imenu in sedežu bodoče občine. Volivci, ki bi se na primer strinjali z določitvijo referendumskega območja, ne pa s predlaganim imenom, niso imeli možnosti, da bi na ustrezen način izrazili svojo voljo, ker je bilo postavljeno le eno vprašanje, ki je zajemalo skupaj območje in ime predvidene občine. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-105/94 z dne 20. 5. 1994 (odl. US 56/III) že odločilo, da je referendumsko vprašanje vsebovalo tudi ime takrat predvidene bodoče občine. V navedeni zadevi je ustavno sodišče presojalo le vprašanje, ali je referendumsko vprašanje dovolj jasno postavljeno, tako da bodo volivci na podlagi njegove vsebine lahko jasno in nedvoumno ugotovili, o kakšni in kateri bodoči občini se odloča z odgovorom na postavljeno referendumsko vprašanje, in ni odločalo o tem, ali je določitev imena in sedeža občine z zakonom, ne da bi bil poprej opravljen referendum, v skladu z ustavo. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da z referendumum, ki je bil opravljen pred ustanovitvijo novih občin, ni bila ugotovljena volja prebivalcev glede imena posamezne občine, čeprav je bilo v referendumskem vprašanju vključeno tudi ime referendumskega območja.
10. Ker zakon o ustanovitvi občin, s katerim je bilo na celotnem ozemlju države ustanovljenih 147 novih občin, določa tudi ime in sedež vsaki novi občini, ne da bi bil poprej opravljen referendum, s katerim bi se bila ugotovila volja prebivalcev na določenem območju tudi glede imena in sedeža občine, je ustavno sodišče ugotovilo, da določitev imen in sedežev občin z zakonom o ustanovitvi občin ni bila določena v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave. Zato je ustavno sodišče odločilo, da sta 2. in 3. člen zakona o ustanovitvi občin v delih, ki določajo imena in sedeže občin, v neskladju z ustavo. Upoštevajoč odločbo tega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (odl. US 122/III), s katero je prav tako odločilo, da sta 2. in 3. člen zakona o ustanovitvi občin v neskladju z ustavo in da mora Državni zbor odpraviti neskladnosti najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev, je za odpravo ugotovljene neskladnosti v obravnavani zadevi določilo enak rok. Ustavno sodišče meni, da za odpravo s to odločbo ugotovljene neskladnosti ni potrebno, da bi se opravili referendumi glede imena in sedeža občine v vseh občinah, določenih v 2. in 3. členu zakona o ustanovitvi občin, v katerih ime ali sedež sploh nista sporna, ampak le v občinah, ki so predmet obravnavanja te odločbe, to je v Občini Destrnik-Trnovska vas (točka 17) glede sedeža občine, v Občini Kuzma (točka 53) glede imena in sedeža občine, v Občini Moravske Toplice (točka 73) glede imena in sedeža občine, v Občini Sveti Jurij (točka 106) glede imena občine in v Občini Vipava (točka 125) glede imena občine, kakor tudi v vseh tistih primerih, kjer sta ime in sedež sporna.
11. Pristojnost države pri določanju imen in sedežev občin je nedvomno pomembnejša ob sami vzpostavitvi sistema lokalne samouprave, ko se ustanavljajo povsem nove občine, pogosto združene iz naselij, katero ima vsako svoje ime in sedež, in je nujno razrešiti nasprotujoče si interese. V taki situaciji je bil zakonodajalec, ki je na podlagi referenduma, opravljenega na 340 referendumskih območjih, potem predlagal za ustanovitev bistveno manj občin. Zato je nujno prišlo do združevanja posameznih referendumskih območij, ki niso izpolnjevala ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev samostojne občine, čeprav so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev samostojne občine. Iz obravnavanih zadev je razvidno, da so pobudnice, posamezne krajevne skupnosti, ki so bile združene z drugo krajevno skupnostjo oziroma so ji bile pridružene, izrazile svoje nesoglasje k imenu in sedežu ali samo k imenu oziroma sedežu takoj ob sami ustanovitvi novih občin. Iz zakonodajnega gradiva št. EPA 803 je razvidno, da je prišlo do spremembe imena in sedeža v predlogu zakona o ustanovitvi občin predvidene občine Grad in imena občine Moravske Toplice-Martjanci v samem zakonodajnem postopku na podlagi amandmajev, katerih obrazložitve so bile neargumentirane in splošne. Iz zakona o ustanovitvi občin je razvidno, da je zakonodajalec v primerih ustanovitve novih občin, ki so nastale z združitvijo dveh ali več referendumskih območij, uporabil dvojna imena, kot npr.: občina Cankova-Tišina, Občina Dobrova-Horjul-Polhov Gradec, občina Gorenja vas-Poljane, občina Hodoš-Šalovci. Ni mogoče ugotoviti, zakaj ni uporabil dvojnega imena pri ustanovitvi občine Vipava. Prav tako ni mogoče na podlagi zakonodajnega gradiva ugotoviti razloga, ki je narekoval določitev sedeža občine Destrnik-Trnovska vas v Trnovski vasi in ne v Destrniku. Že navedeni primeri kažejo, da zakonodajalec pri določanju imena in sedeža ni ravnal po vnaprej določenih kriterijih, ki bi zagotavljali, da ne bi prišlo do arbitrarnega odločanja in da bi v enakih primerih zakonodajalec ravnal enako.
12. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 (odl. US 95/III) odločilo, da tretji odstavek 139. člena ustave predpisuje posvetovalni referendum, kar pomeni, da zakonodajalec pri ustanovitvi občin ni vezan na izraženo voljo prebivalcev, ampak jo mora upoštevati le, če je ta v skladu z ustavnim konceptom občine in z zakonskimi kriteriji. Čeprav je ustavno sodišče z že navedeno odločbo odločilo, da je referendum posvetovalnega značaja, to ne pomeni, da zakonodajalec sploh ni vezan na izraženo voljo prebivalcev. V svoji odločbi št. U-I-183/94 je ustavno sodišče izrecno navedlo, da “referendumsko izražena volja ne veže zakonodajalca absolutno in brezpogojno” in poudarilo, da bi zakonodajalec presegel svoja ustavna pooblastila, “če ne bi oblikoval občine na območju, ki izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev občine”. Zato bo z referendumom izražena volja prebivalcev glede imena in sedeža občine praviloma zavezovala zakonodajalca, razen v primerih, ko na referendumu izglasovano ime ne bi ustrezalo v zakonu določenim kriterijem o imenu in sedežu ali pa, ko bo moral s svojo odločitvijo razrešiti nasprotujoče referendumske izjave dveh ali več občin ali naselij. Zakonodajalec bo moral izdelati kriterije (npr.: da se v primeru združitve dveh približno enakih občin lahko določi kot ime nove občine dvojno ime, sestavljeno iz imen obeh občin in podobno), ker bodo le vnaprej določeni kriteriji zagotavljali, da pri določanju imena in sedežev občin ne bo prihajalo do različnega ravnanja zakonodajalca v enakih oziroma podobnih primerih, in bodo preprečevali arbitrarno odločanje. Načelo pravne države (2. člen ustave) zahteva, da zakonodajalec državljanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen način ter da je ravnanje zakonodajalca skladno s kriteriji, ki si jih je v zakonu sam določil. Zato je ustavno sodišče tudi ugotovilo, da zakon o lokalni samoupravi ni v skladu z ustavo, ker ne določa kriterijev in postopka za določitev ali spremembo imena in sedeža občine.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 30. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Krivic, Testen in Šturm). Ločeno mnenje je dal sodnik Krivic.