Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki jo zastopa Franc Skinder iz Ljubljane na seji dne 7. 12. 1995

1. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 58/95), razen določbe 8. člena in razen določbe 21. člena v delu, ki se nanaša na pričetek uporabe 8. člena.
2. Zadržanje izvrševanja zakona začne učinkovati z dnem vročitve pismenega odpravka sklepa udeležencem.

1. Agencija Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: agencija za plačilni promet) je dne 9. 11. 1995 predlagala oceno ustavnosti zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o agenciji RS za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: ZAPPNI-A). Predlog se po vsebini sklicuje na predlog delavcev, vložen pri ustavnem sodišču dne 27. 10. 1995, iz katerega izhaja:
– da naj bi bila ustanovitev nove Agencije Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: agencija za revidiranje, 3. člen ZAPPNI-A) tik pred zaključkom postopkov revidiranja lastninskih preoblikovanj nepotrebna in naj bi to negativno vplivalo na tekoče revizije oziroma lastninska preoblikovanja ali jih celo začasno ustavilo;
– da takih sprememb tudi ne narekuje odločba ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-158/94, čeprav se navaja kot temeljni razlog za sprejem izpodbijanega zakona;
– da naj bi zaradi nejasnih in nasprotujočih si določb o delavcih, ki opravljajo revizije (17. in 19. člen ZAPPNI-A), ne bila zagotovljena kontinuiteta revidiranja;
– da naj bi spremenjena pristojnost glede nadziranja izvajanja finančno materialnih predpisov ter razpolaganja z družbeno lastnino (prvi odstavek 14. člena ZAPPNI-A) pomenila, da z 28. 10. 1995 agencija za plačilni promet za to nadziranje ne bi bila več pristojna, agencija za revidiranje pa bo to nalogo prevzela šele s 1. 1. 1996 in da naj bi bila pristojnost agencije za revidiranje ožja, kot pa je sedaj pristojnost agencije za plačilni promet (tako naj ne bi bila več pristojna za preverjanje zakonitosti poslovanja in razpolaganja z družbeno lastnino v igralnicah, loteriji, bankah, zavarovalnicah in drugih pravnih osebah, ki se lastninijo po posebnih predpisih in ne po ZLPP);
– da bi prenos opravljanja plačilnega prometa na poslovne banke (drugi odstavek 14. člena ZAPPNI-A) moral biti usklajen z ustreznimi spremembami tudi drugih zakonskih določb o plačilnem prometu, ob istočasni zagotovitvi še nadaljnjega rednega pobiranja davkov in prispevkov (kar je še naprej v pristojnosti agencije za plačilni promet), predvsem pa, da bi moral biti ta prenos urejen z zakonom in ne z odločitvijo (guvernerja) Banke Slovenije in Ministra za finance.
Po mnenju predlagatelja naj bi bil izpodbijani zakon v nasprotju s 1., 2., 3., 49. in 153. členom ustave.
2. Agencija predlaga, da ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje zakona, ker bi sicer zaradi njegovega izvrševanja nastale težko popravljive škodljive posledice. V utemeljitvi tega predloga se navajajo možne negativne posledice izvajanja 17. in 19. člena, prvega odstavka 14. člena ter drugega odstavka 14. člena ZAPPNI-A.

3. Agencija opredeljuje svojo vlogo za začetek postopka kot zahtevo na podlagi 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Svoj status predlagatelja ustavnosodnega postopka utemeljuje s stališčem ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-158/94, ki da je dal agenciji status, kot ga ima računsko sodišče. Iz tega sklepa, da ima tudi v postopku pred ustavnim sodiščem agencija enak položaj kot računsko sodišče.
4. V 23. členu ZUstS so na podlagi drugega odstavka 162. člena ustave določeni predlagatelji zahteve za začetek postopka pred ustavnim sodiščem, torej tisti subjekti, katerih pravni interes za začetek ustavnosodnega postopka se šteje za izkazanega že po samem zakonu. Za vse predlagatelje velja splošna omejitev, da niso upravičeni zahtevati presojo ustavnosti in zakonitosti svojih lastnih aktov (drugi odstavek 23. člena), nekateri med njimi (predlagatelji, našteti v 5. do 8. alinei prvega odstavka 23. člena) pa imajo še dodatno določeno ožjo legitimacijo, ki izhaja iz njihovega položaja in pristojnosti.
5. Organi, določeni kot predlagatelji postopka v 5. alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS, so organi sodne in monetarne oblasti, organi kazenskega pregona in organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Njihova legitimacija za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti je omejena na vprašanja, ki nastanejo “v zvezi s postopki, ki jih vodijo”. Praviloma gre torej za možnost izpodbijana zakona ali drugega predpisa, ki bi ga bilo treba uporabiti v konkretnem postopku (v sodnem postopku npr. na podlagi 156. člena ustave).
6. Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje ima v prehodnem obdobju, ko in kolikor še opravlja dejavnosti, vezane na preoblikovanje družbene lastnine, po odločbi ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (odl. US 20/IV) neodvisen in samostojen status, ki je analogen položaju računskega sodišča. Gre za opravljanje nadzorne (kontrolne) funkcije v postopkih lastninskega preoblikovanja pravnih oseb ter preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov in razpolaganja z družbeno lastnino pravnih oseb. Vsebina nalog, vezanih na lastninsko preoblikovanje, je torej tisti element, ki po odločitvi ustavnega sodišča zahteva zagotovitev posebnega, računskemu sodišču analognega položaja agencije.
7. Ne zgolj formalna analogija z računskim sodiščem, ampak tudi specifičen položaj agencije kot posebnega in začasnega kontrolnega organa v prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine zato utemeljuje smiselno uporabo določbe 5. alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS, da se ji prizna položaj predlagatelja postopka za oceno ustavnosti izpodbijanega zakona. Pri tem je omejitev “v zvezi s postopki, ki jih vodi” nujno razumeti širše: ne samo v zvezi s konkretnim, posamičnim postopkom, ampak tudi kot možnost sprožiti ustavni spor v primeru, ko bi izpodbijana zakonska norma lahko vplivala na to, da agencija določenih kontrolnih postopkov sploh ne bi več mogla opravljati ali pa bi jih lahko opravljala bistveno težje oziroma manj učinkovito kot dosedaj.

8. Po določbi 39. člena ZUstS lahko ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Pri tem pretehta tudi možne posledice, ki bi zaradi zadržanja izvršitve zakona lahko nastale.
9. Že v postopku, ki je tekel pod št. U-I-158/94, je bilo ugotovljeno, da se je zakonodajalec odločil kontrolne naloge bivše SDK v prehodnem obdobju, ko še obstaja družbena lastnina, porazdeliti med dve kontrolni instituciji - agencijo in računsko sodišče (točka 23 odločbe št. U-I-158/94). Ob tej razdelitvi so naloge v zvezi z lastninskim preoblikovanjem ostale agenciji na podlagi takratne ocene zakonodajalca, da Računsko sodišče kot organ, ki se šele konstituira, ne bo moglo zagotoviti kontinuitete pri izvajanju teh nalog (točka 26 odločbe št. U-I- 158/94).
10. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-158/94 odločilo, da je Državni zbor dolžan analogno neodvisnost in vezanost na ustavo in zakon, kot jo ima računsko sodišče, zagotoviti tudi agenciji, vse dokler in kolikor je vključena v dejavnosti v zvezi s preoblikovanjem družbene lastnine. Zakonodajne rešitve, s katerimi bi bilo treba urediti vprašanja o položaju in upravljanju agencije, ker jih ne bi bilo mogoče rešiti s smiselno uporabo določb o računskem sodišču, pa morajo upoštevati temeljno izhodišče takratne odločbe ustavnega sodišča: da je treba agenciji omogočiti neovirano in učinkovito opravljanje nalog revidiranja lastninskega preoblikovanja in kontrole razpolaganja z družbeno lastnino, dokler se ta ne preoblikuje na ustaven in zakonit način.
11. Zato je ustavno sodišče do končne odločitve zadržalo izvršitev izpodbijanega zakona, razen v izreku navedenih določb. Ocenilo je, da je nevarnost nastanka škodljivih posledic, če bi se kasneje ugotovilo, da zakona ni potrebno razveljaviti, manjša, kot pa bi bila nevarnost nastanka škodljivih posledic takojšnje uveljavitve zakona, če bi se kasneje izkazalo, da zakon ni v skladu z ustavo.
12. Takojšnja izvedba predvidene reorganizacije agencije za plačilni promet bi pomenila konstituiranje novega državnega organa z vsem, kar iz tega izhaja: konstituiranje organov, imenovanje nosilcev funkcij, razmejitev pristojnosti in ne nazadnje prerazporeditve pooblaščenih delavcev in zagotovitev novemu organu ustreznih pogojev za delo, kar bi bilo v primeru razveljavitve zakona težko vzpostaviti v prejšnje stanje.
13. Zadržanje izvršitve zakona pomeni, da se začasno ustavijo vsi postopki v zvezi z reorganizacijo agencije za plačilni promet, vključno z imenovanji novih organov in prerazporeditvami delavcev. Agencija za plačilni promet še naprej opravlja vse dosedanje naloge z istimi pristojnostmi kot do uveljavitve izpodbijanega zakona. Tudi plačilni promet se bo še naprej opravljal tako kot dosedaj, do končne odločitve o tem, ali je izpodbijano pooblastilo Banki Slovenije in Ministru za finance v skladu z ustavo in zakonom.
14. Ustavno sodišče pa ni zadržalo izvrševanja 8. člena izpodbijanega zakona (spremembe 21. člena osnovnega zakona), ki niti ni izpodbijan, niti nima nobene neposredne zveze s sporno reorganizacijo agencije za plačilni promet, ampak se nanaša na način opravljanja plačilnega prometa.

15. Iz obravnavanja in odločanja v tej zadevi je bil na lasten predlog po sklepu ustavnega sodišča izločen sodnik mag. Matevž Krivic (zaradi ožjega sorodstvenega razmerja z enim od pooblaščenih delavcev agencije).
16. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 22. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.