Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Milana Mariniča s Ptujske gore, Jožeta Vrviščarja iz Pule in Kolomana Ratnika iz Zagreba na sejah dne 9. 11. 1995 in 30. 11. 1995

1. Uredba o ratifikaciji sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 13/92) ni v neskladju z ustavo.
2. Del določbe 1. člena zakona o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92), ki se glasi: “s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji”, ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudniki menijo, da sporazum med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 13/92, v nadaljevanju: sporazum) ni v skladu z ustavo, ker postavlja slovenske državljane, ki so uveljavili pravico do vojaške pokojnine po predpisih nekdanje SFRJ, v neenak položaj glede na to, ali imajo stalno prebivališče v Sloveniji ali na Hrvaškem.
2. Pobudnik Milan Marinič v svoji pobudi navaja, da prevod sporazuma v 2. členu pod točko a) ni ustrezen in da so zaradi tega slovenski državljani, ki stalno prebivajo na Hrvaškem, nezaščiteni, saj jim Republika Hrvaška izplačuje samo 22% pokojnine, Slovenija pa hrvaškim državljanom, ki stalno prebivajo v Sloveniji, 100% pokojnine.
3. Pobudnik Jože Vrviščar navaja, da ima 3,5-krat nižjo akontacijo pokojnine, kot bi jo imel, če bi živel v Sloveniji. Po njegovem mnenju Slovenija hrvaškim državljanom, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji, zaradi določil sporazuma zagotavlja večjo socialno varnost kot svojim državljanom, ki živijo na Hrvaškem. Slovenski državljani, upravičeni do vojaške pokojnine, ki imajo stalno prebivališče na Hrvaškem, ne morejo uveljavljati niti pravice do dodatka na podlagi zakona o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92, v nadaljevanju: ZZSV). Ta zakon namreč kot pogoj za uveljavljanje pravice do dodatka določa stalno prebivališče v Sloveniji. Iz tega razloga pobudnik izpodbija tudi ustavnost navedenega zakona. Meni, da ta zakon ni v skladu z ustavo, ker postavlja kot pogoj za uveljavljanje pravice stalno prebivališče v Sloveniji, s tem pa uvaja diskriminacijo med slovenskimi državljani.
4. Pobudnik Koloman Ratnik navaja, da je kot slovenski državljan prikrajšan za pravico do socialne varnosti. Sklicuje se tudi na odločbo, s katero je ustavno sodišče odpravilo določbo odloka o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin (Uradni list RS, št. 4/92, v nadaljevanju: odlok), ki je kot pogoj za izplačevanje akontacije vojaške pokojnine, uveljavljene po predpisih bivše SFRJ, določala stalno prebivališče v Sloveniji.
5. Vlada v odgovoru na pobude trdi, da sporazum ni v nasprotju z ustavo, ker je z njim zagotovljena socialna varnost državljanov obeh držav pogodbenic, ki stalno prebivajo na območju druge države pogodbenice, v obsegu in pod pogoji, kakršni veljajo za državljane te države. Sporazum pa ne daje upravičencu izbirne pravice, na podlagi katere bi se sam odločil za pravico po hrvaških ali slovenskih predpisih. Upravičenec uveljavlja pravico v državi, kjer ima stalno prebivališče. Vlada meni, da bi imelo priznanje izbirne pravice daljnosežne posledice: če bi slovenskim državljanom, ki so že uveljavili pravico po hrvaških predpisih, omogočili ponovno izbiro in jim namesto pravice po hrvaških predpisih priznali pravico po slovenskih predpisih, bi lahko tudi hrvaški državljani ob izpolnjevanju drugih pogojev zahtevali pravico do akontacije vojaške pokojnine po slovenskih predpisih.
6. Vlada navaja, da se vprašanje socialne varnosti slovenskih državljanov, ki so pridobili pravico do vojaške pokojnine po hrvaških predpisih in imajo stalno prebivališče v Sloveniji, rešuje skladno z ZZSV tako, da se upravičencem od dneva pridobitve stalnega prebivališča v Sloveniji priznava pravica do dodatka k tolarski protivrednosti hrvaške pokojnine. Upravičenci, ki imajo stalno prebivališče na Hrvaškem, a po hrvaških predpisih niso upravičeni do vojaške pokojnine, pa lahko pridobijo pravico do akontacije po odloku.
7. Državni zbor na pobudo Jožeta Vrviščarja glede ZZSV v roku, ki ga je določilo ustavno sodišče, ni odgovoril.

8. V postopku predhodnega preizkusa pobud se je pojavilo vprašanje, ali je ustavno sodišče sploh pristojno za oceno ustavnosti mednarodnega sporazuma. Sporni sporazum je ratificiral tedanji Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije. Sporazum ima v hierarhiji pravnih aktov sicer višji položaj kot podzakonski predpisi (kar izhaja iz drugega odstavka 153. člena ustave), vendar nižjega kot ustava in zakon. Ustavno sodišče je zato ocenilo, da ni nobenega razloga, da ne bi bilo pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti takega mednarodnega sporazuma. Ustavno sodišče pa ob obravnavanju pobud za oceno ustavnosti sporazuma še ni zavzelo stališča o tem, ali je pristojno za oceno ustavnosti mednarodnih sporazumov, ratificiranih z zakoni.
9. Ker je na podlagi 160. člena ustave ustavno sodišče pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, je predmet ocene ustavnosti in zakonitosti uredba o ratifikaciji sporazuma. Z oceno ustavnosti in zakonitosti te uredbe pa je ustavno sodišče seveda posredno presodilo tudi ustavnost samega sporazuma. Takšna posredna ocena ustavnosti mednarodnih sporazumov je uveljavljena tudi v praksi italijanskega ustavnega sodišča in nemškega zveznega ustavnega sodišča.
10. Ustava določa v 14. členu, da so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na katerokoli osebno okoliščino. Vsi so pred zakonom enaki. V 50. členu ustave pa je določeno, da imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje.
11. Z 18. členom ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: UZITUL) je Slovenija prevzela obveznost zagotavljati varstvo pravic uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Sloveniji v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve ustavnega zakona določali slovenski predpisi. Z odlokom je Slovenija na podlagi navedene določbe ustavnega zakona vojaškim upokojencem s stalnim prebivališčem v Sloveniji zagotovila socialno varnost v obdobju pred celovito rešitvijo vprašanja izplačevanja vojaških pokojnin, ki je del problematike pravnega nasledstva nekdanje SFRJ. Z odločbo št. U-I-70/92 z dne 5. 11. 1992 (Odl. US, 77/I) je ustavno sodišče odpravilo del določbe 1. člena odloka, ki je kot pogoj za uveljavljanje pravice do akontacije vojaške pokojnine za slovenske državljane postavljala stalno prebivališče v Sloveniji.
12. oktobra 1992 je vlada izdala uredbo o ratifikaciji sporazuma. Sporazum je bil podpisan 20. julija 1992, v veljavo pa je stopil s prvim dnem po izteku meseca, v katerem sta bili izmenjani obvestili o ratifikaciji (1. 11. 1992). S sporazumom sta se Slovenija in Hrvaška dogovorili, da bosta vsaka po svojih predpisih izplačevali vojaške pokojnine upravičencem, ki so pravico do teh pokojnin uveljavili po predpisih bivše SFRJ – Hrvaška slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem na njenem ozemlju, Slovenija pa hrvaškim državljanom s stalnim prebivališčem na njenem ozemlju. V 2. členu sporazuma je določeno, da se sporazum nanaša na predpise obeh držav o izplačevanju vojaških pokojnin po pravnih predpisih nekdanje SFRJ, o zdravstvenem zavarovanju vojaških upokojencev in o otroškem dodatku za otroke vojaških upokojencev, kakor tudi na vse pravne predpise, ki združujejo, spreminjajo ali dopolnjujejo navedene pravne predpise. V 4. členu sporazuma je določeno, da so pri uporabi pravnih predpisov ene države podpisnice iz 2. člena, po katerih je pogoj za pridobitev dajatev državljanstvo te države in stalno prebivališče v njej oziroma samo stalno prebivališče, državljani druge države podpisnice, ki stalno prebivajo v prvi državi podpisnici, izenačeni z državljani prve države podpisnice. V prvem odstavku 5. člena pa je določeno, da dajatve, uveljavljene po predpisih iz 2. člena, ne smejo biti zmanjšane, spremenjene, zamrznjene, odvzete ali zavržene zato, ker je uživalec kasneje pridobil stalno prebivališče na območju druge države – podpisnice.
13. Z ratifikacijo sporazuma je Slovenija le potrdila svojo obveznost, da izplačuje akontacije vojaških pokojnin hrvaškim državljanom s stalnim prebivališčem v Sloveniji v skladu z navedenim odlokom. Hkrati pa se je Hrvaška zavezala, da glede uveljavljanja pravic vojaških upokojencev slovenske državljane s stalnim prebivališčem na njenem ozemlju obravnava enako kot svoje državljane. Slovenski državljani s stalnim prebivališčem na Hrvaškem imajo po uveljaviti sporazuma pravico do vojaške pokojnine v skladu s hrvaškimi predpisi.
14. S sklenitvijo sporazuma je torej Slovenija zagotovila socialno varnost svojim državljanom s stalnim prebivališčem na Hrvaškem. Te osebe so upravičene do vojaške pokojnine po hrvaških predpisih. Slovenije določbe 14. in 50. člena ustave ne zavezujejo, da bi zagotavljala tem osebam iz svojega proračuna akontacijo vojaške pokojnine v isti višini, kot pripada slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem v Sloveniji.
15. Ne glede na stališče, izraženo v obrazložitvi odločbe št. U-I-70/92 je ustavno sodišče ocenilo, da je načelu enakosti pred zakonom zadoščeno, če je slovenskim državljanom – upravičencem do vojaške pokojnine zagotovljena pravica v skladu s predpisi države, v kateri stalno prebivajo. Odločbe št. U-I-70/92 namreč ni mogoče interpretirati tako, da bi na njeni podlagi določen krog oseb pridobil pravico do dvakratnega uveljavljanja iste pravice oziroma možnost opcije (izbirno pravico). Takšno razlago navedene odločbe so v konkretnih primerih zavračala tudi socialna sodišča (glej npr. odločbo Višjega delovnega in socialnega sodišča Republike Slovenije, št. Psp 151/94-3).
16. Poleg preizkusa uredbe o ratifikaciji sporazuma iz razlogov, navedenih v pobudah, je ustavno sodišče preizkusilo ustavnost te uredbe še z vidika načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave), po katerem izvršilna oblast ne more na originalen način urejati pravic in obveznosti pravnih subjektov, in z vidika načela zakonitosti delovanja uprave (drugi odstavek 120. člena ustave). Uredba o ratifikaciji sporazuma je bila izdana na podlagi 21. člena ustavnega zakona, ki je pooblastil tedanji izvršni svet, da skrbi za izvrševanje tega ustavnega zakona in v okviru svojih pristojnosti sprejema akte in ukrepe, ki so potrebni za njegovo izvrševanje. Ustavni zakon začasno (do dokončne ureditve teh razmerij s sporazumom o pravnem nasledstvu med državami – pravnimi naslednicami nekdanje SFRJ) ureja problematiko pravic in obveznosti, povezanih s sukcesijo po nekdanji SFRJ. Ureditev pravic in razmerij glede izplačevanja (akontacij) vojaških pokojnin med Slovenijo in Hrvaško torej temelji na pooblastilih, ki jih ima vlada na podlagi ustavnega zakona, zato z ureditvijo teh pravic in razmerij Vlada ni prekršila načel delitve oblasti in zakonitosti delovanja uprave.
17. ZZSV določa v 1. in 2. členu, da imajo slovenski državljani, ki so uveljavili pravico do pokojnine v republikah nekdanje SFRJ, pravico do dodatka do polne pokojnine v višini, ki jim je šla v septembru 1991, in sicer v menjalnem razmerju 1 : 1. Ta pravica je omejena na tiste slovenske državljane, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji. Znesek osnove se usklajuje po splošnih predpisih o pokojninskem zavarovanju, torej glede na rast plač v državi. Sredstva za izplačevanje dodatka se zagotavljajo iz proračuna.
18. ZZSV zagotavlja socialno varnost slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem v Sloveniji, ki so uveljavili pravico iz pokojninskega zavarovanja v drugih republikah nekdanje SFRJ. Dodatek, ki gre upravičencem po tem zakonu, je pravica posebne vrste. Ne gre za pravico iz socialnega zavarovanja, ker so le-to dolžni zagotavljati le posamezni nosilci pokojninskega zavarovanja v republikah nekdanje SFRJ. Gre za pravico, ki je po svoji naravi še najbližja denarnim pravicam socialnega varstva (socialne pomoči), čeprav ni pogojena z dohodkovnim cenzusom. Socialnovarstvene pravice pa praviloma zagotavlja država in ne nosilci socialnih zavarovanj. Pri teh pravicah pogoj stalnega prebivališča v državi ni diskriminatoren, saj je stopnja socialne ogroženosti posameznika odvisna zlasti od ekonomskih okoliščin, ki se razlikujejo od države do države.
19. Namen pravice do dodatka iz ZZSV je zagotoviti socialno varnost določeni kategoriji oseb, ki so socialno ogrožene prav zato, ker stalno prebivajo v Sloveniji, pokojnino pa prejemajo iz držav – republik nekdanje SFRJ. Zato z določitvijo pogoja stalnega prebivališča za pridobitev pravice do dodatka k pokojnini zakonodajalec ni uvedel diskriminacije, ki bi bila v nasprotju s 14. členom v zvezi s 50. členom ustave. Slovenskim državljanom, ki so uveljavili pravico do vojaške pokojnine na Hrvaškem in kasneje pridobili stalno prebivališče v Sloveniji, pripada pravica do dodatka k tolarski protivrednosti pokojnine, s čimer jim je zagotovljena socialna varnost.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu (odklonilno ločeno mnenje je dal sodnik Krivic), drugo točko izreka pa soglasno.