Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sindikata železničarjev Slovenije, Ljubljana, na seji dne 7. 12. 1995

Določba tretjega odstavka 16. člena in določba 18. člena zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93) nista v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik izpodbija tretji odstavek 16. člena in 18. člen zakona o načinu opravljanja in financiranja prometa na obstoječi železniški mreži ter reorganizaciji in lastninskem preoblikovanju javnega podjetja Slovenske železnice (Uradni list RS, št. 71/93 - v nadaljevanju: ZNOFP), le-tega smiselno v delu, ki se nanaša na 64. člen zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 - v nadaljevanju: ZSDU). Po mnenju pobudnika sta izpodbijani določbi ZNOFP v nasprotju s 75., 14. in 15. členom ustave, ker omejujeta pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju v javnem podjetju Slovenske železnice in jih glede uresničevanja njihovih pravic postavljata v neenakopraven položaj nasproti drugim delavcem v gospodarskih družbah. V javnem podjetju, kjer je zaposlenih približno 10.000 delavcev, bi bilo namreč v skladu z določbo 64. člena ZSDU v svetu delavcev poklicnih članov 17, po izpodbijani ureditvi pa je takšnih članov le 5. Pobudnik predlaga, da ustavno sodišče pobudo sprejme in o njej odloči tako, da izpodbijani določbi ZNOFP razveljavi.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo meni, da izpodbijana ureditev ni utemeljen razlog za neskladje s 15. členom ustave, saj vsebina pravice do sodelovanja pri upravljanju načeloma ni odvisna in ni pogojena oziroma omejena s številom članov organa, ki to pravico delavcev izvaja. S tem v zvezi Državni zbor opozarja na določbo 75. člena ustave, po kateri določa način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju zakon. Zakon, katerega ustavnost pobudnik izpodbija, je določil, da se v svet delavcev izvoli po en profesionalni predstavnik na 2000 zaposlenih delavcev zaradi posebnosti dejavnosti javnega podjetja in zaradi velikega števila delavcev, kar opravičuje različnost ureditve in zato po stališču Državnega zbora ne pomeni kršitve načela enakopravnosti.
3. Pobudnik v odgovoru na navedbe Državnega zbora oporeka stališču zakonodajalca. Trdi, da posebnost dejavnosti podjetja ni takšna, da bi opravičevala več kot trikrat manjše število članov sveta delavcev, kot bi bilo po ZSDU in kot je v drugih družbah z enakim številom delavcev, in da glede na velikost podjetja, ki pokriva ozemlje vse države, in glede na številčnost in strukturno različnost zaposlenih delavcev, svet, ki ga sestavlja samo pet članov, ne more zagotoviti in uspešno uveljaviti pravice delavcev do soupravljanja.

4. Pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude kot sindikalna organizacija delavcev javnega podjetja Slovenske železnice, ki zastopa interese svojih članov. Z izpodbijano zakonsko določbo se posega v (pravni) interes delavcev javnega podjetja, da učinkovito uresničujejo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju, s tem da njihovi predstavniki v svetu delavcev opravljajo svojo funkcijo profesionalno.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Ustava v 75. členu (soodločanje), ki sodi v III. poglavje (Gospodarska in socialna razmerja) zagotavlja delavcem sodelovanje pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Iz citiranega besedila 75. člena izhaja, da ustava jamči delavcem pravico, da sodelujejo pri upravljanju, zato sodi ta pravica po svoji naravi v okvire norm o človekovih pravicah, ki morajo biti zagotovljene vsem, in ki terjajo posebno intenzivno pravno varstvo, vključno z varstvom enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave. Glede vsebinskega urejanja vprašanja sodelovanja delavcev pri upravljanju ustava v 75. členu skladno z določbo drugega odstavka 15. člena, po kateri je mogoče z zakonom predpisati tudi način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, napotuje na poseben zakon, ki naj uredi način in pogoje za sodelovanje.
7. ZSDU je bil sprejet na podlagi 75. člena ustave kot sistemski predpis, ki vsebinsko ureja uresničevanje ustavne pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju, s tem da sistematično ureja tematiko vpliva delavcev in njihovih neposredno izvoljenih predstavnikov na odločanje v različnih organizacijah. ZSDU določa načine in pogoje za sodelovanje delavcev pri upravljanju gospodarskih družb, ne glede na obliko lastnine, in zadrug (prvi odstavek 1. člena), v podjetjih, ki opravljajo gospodarske javne službe, v bankah in zavarovalnicah pa velja samo, če ni s posebnim zakonom drugače določeno (drugi odstavek 1. člena ZSDU).
8. Takšen poseben zakon je ZNOFP, ki ureja specifično področje železniškega prometa kot gospodarske javne službe in v tem okviru tudi organizacijo javnega podjetja Slovenske železnice. Sodelovanje delavcev pri upravljanju ureja ZNOFP v V. poglavju (Reorganizacija), in sicer v 16. in 18. členu. Po določbi 18. člena se za sodelovanje delavcev pri upravljanju javnega podjetja Slovenske železnice uporabljajo vse določbe ZSDU razen določb prvega odstavka 79. člena in 64. člena. V javnem podjetju je tako določena drugačna sestava nadzornega sveta (prvi odstavek 16. člena), z izpodbijano določbo tretjega odstavka 16. člena ZNOFP, po kateri izvolijo delavci javnega podjetja v svet delavcev po enega profesionalnega predstavnika na vsakih 2000 zaposlenih delavcev v podjetju, pa je določen drugačen ključ za določitev števila poklicnih članov sveta delavcev, kot je tisti iz 64. člena ZSDU.
9. Glede na opisano ureditev izpodbijani določbi nista v nasprotju ne s 15. in ne s 75. členom ustave, saj je zakonodajalec na podlagi citiranih ustavnih določb in ZSDU kot splošnega predpisa pooblaščen, da samostojno (drugače kot v ZSDU) uredi način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju v javnem podjetju Slovenske železnice kot gospodarski javni službi.
10. Drugi odstavek 14. člena določa enakost vseh pred zakonom. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah do sedaj zavzelo stališče, da citirano ustavno načelo ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ga pa zavezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Za kršitev načela enakosti gre torej tedaj, kadar lahko zakonodajalčevo razlikovanje označimo kot samovoljno, torej takšno, za katero ni stvarnega opravičila.
11. V obravnavanem primeru je ZNOFP z izpodbijano določbo tretjega odstavka 16. člena možnost posebnega urejanja načinov in pogojev za sodelovanje delavcev pri upravljanju, ki mu jo dajeta ustava in ZSDU, uporabil tako, da je predpisal takšen ključ za določitev števila poklicnih članov sveta delavcev, po katerem je njihovo število v javnem podjetju Slovenske železnice manjše kot v gospodarskih družbah, za katere se uporablja 64. člen ZSDU.
12. Določba 64. člena sodi med tiste določbe ZSDU, ki v okviru II. poglavja urejajo način dela (3. točka), oblikovanje in sestavo, mandat in izvolitev članov (1. točka), varstvo volilne pravice in stroške volitev (2. točka) sveta delavcev kot enega od organov, preko katerega uresničujejo delavci pravice v zvezi s sodelovanjem pri upravljanju. Delavci naj bi namreč po ZSDU svojo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju uresničevali predvsem preko sveta delavcev kot posebnega organa oziroma v družbah z do 20 zaposlenimi preko delavskega zaupnika. Ta oblika sodelovanja delavcev pri upravljanju se po ZSDU dopolnjuje še s sodelovanjem preko zbora delavcev in organov družbe. Uresničevanje pravice do sodelovanja pri upravljanju preko sveta delavcev je pravica in ne obveznost: če delavci sveta ne izvolijo oziroma če je svetu potekel mandat, delavci pri upravljanju na takšen način ne sodelujejo.
13. Od določb ZSDU, ki se nanašajo na svet delavcev, so najpomembnejše tiste, ki določajo pristojnosti sveta (87. člen), in tiste, ki podrobneje določajo načine uresničevanja pravic iz 2. člena preko sveta delavcev (89. do 98. člen) v okviru VI. poglavja (Sodelovanje delavcev pri upravljanju družbe). Zelo podrobno pa ZSDU ureja tudi oblikovanje, sestavo, mandat in izvolitev sveta delavcev, varstvo volilne pravice in stroške volitev ter način dela sveta delavcev (II. poglavje - Svet delavcev in delavski zaupnik). Med določbe o načinu dela sveta delavcev je zakonodajalec umestil ugodnosti, ki jih uživajo delavski predstavniki, kot so: pravice do plačanih ur, namenjenih za posvetovanje z delavci in za udeležbo na sejah delavcev, pravice do plačanih ur za izobraževanje, z možnostjo, da se z dogovorom med delodajalcem in svetom delavcev dogovorijo večje ali druge ugodnosti (62., 63. člen). Med te določbe sodi tudi 64. člen ZSDU, ki določa ključ za določitev števila (pol)profesionalnih predstavnikov v svetu delavcev, torej delavcev, ki kot člani sveta ne opravljajo več svojega rednega dela v družbi, temveč so plačani za polovičen oziroma poln delovni čas za delovanje kot člani sveta delavcev. Nobenega profesionalnega člana ni samo v družbah, ki zaposlujejo manj kot 50 delavcev. Kateri člani sveta bodo opravljali funkcije profesionalno, določi svet delavcev in ne delodajalec. Plača profesionalnega člana ne sme biti nižja od plače, ki jo je prejemal pred izvolitvijo za člana sveta delavcev za svoje redno delo za poln delovni čas.
14. Vsebinsko torej predstavlja izpodbijana določba ZNOFP, s katero se nadomešča 64. člen ZSDU, eno od olajšav oziroma ugodnosti, ki jo imajo predstavniki delavcev zato, da bi lahko hitro in učinkovito opravljali svojo funkcijo članov sveta delavcev in s tem uresničevali pravico so sodelovanja pri upravljanju, ki jo zagotavlja ustava. V skladu z 2. členom ratificirane Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 135 o varstvu in olajšavah za predstavnike delavcev v podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 14/82) morajo biti olajšave ustrezne tako s stališča podjetja kot s stališča predstavnikov delavcev. Pri njihovi določitvi je treba upoštevati značilnosti sistema odnosov v industriji posamezne države ter potrebe, velikost in možnosti zadevnega podjetja kot tudi učinkovitost poslovanja podjetja, ki se zaradi olajšav ne sme zmanjšati.
15. Vsebina izpodbijane določbe in njena umestitev v sistem uresničevanja pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju ter odločitev o tem, ali naj člani sveta delavcev opravljajo svojo funkcijo profesionalno ali ne in kolikšno naj bo število profesionalnih članov, sodi po oceni ustavnega sodišča v polje prostega odločanja zakonodajalca. V zakonodajalčevo odločitev bi ustavno sodišče v tem primeru poseglo lahko samo, če bi bila očitno nerazumna ali pa v očitnem neskladju z namenom, ki ga ureditev zasleduje.
16. Ustavno sodišče v obravnavanem primeru ugotavlja, da razloga za drugačno ureditev, ki ju navaja zakonodajalec, to je, posebnost dejavnosti in veliko število delavcev javnega podjetja Slovenske železnice, nista nerazumna, saj bi nadpovprečno število delavcev javnega podjetja na podlagi ureditve v ZSDU narekovalo nadpovprečno število poklicnih članov sveta delavcev, s tem pa povzročilo veliko finančno obremenitev za javno podjetje in posredno tudi za državni proračun. Prav tako ni mogoče v obravnavanem primeru govoriti o očitnem nesorazmerju s ciljem, ki ga želi izpodbijana ureditev doseči. Z izpodbijano določbo se namreč le zmanjšuje (in ne ukinja) ena od olajšav članov sveta delavcev in s tem na najblažji način posega v pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju.
17. Upoštevati je potrebno tudi dejstvo, da manjše število poklicnih članov sveta delavcev v konkretnem primeru ne more bistveno vplivati na učinkovitost pri uresničevanju pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju nasploh in še posebej preko sveta delavcev, saj se po določbi 18. člena ZNOFP uporabljajo za javno podjetje Slovenske železnice vse določbe ZSDU razen izpodbijane, tudi tista, ki določa (absolutno) število članov sveta delavcev, in ki je torej v javnem podjetju Slovenske železnice enako kot v gospodarskih družbah. Izpodbijane določbe namreč ni mogoče razumeti tako, kot jo (v odgovoru na odgovor Državnega zbora) razume pobudnik, in sicer, da se z njo zmanjšuje število članov sveta delavcev. Kako se določi število članov sveta namreč ureja 10. člen ZSDU, ki velja tudi za javno podjetje, medtem ko se 64. člen nanaša izključno na določitev profesionalnih članov sveta delavcev. Res je v izpodbijanem tretjem odstavku 16. člena moteča beseda “izvolijo”, saj se po ZSDU volijo predstavniki v svet delavcev, profesionalni člani pa se “določijo” znotraj sveta, vendar pa gre glede na siceršnje zakonsko besedilo očitno le za nedosledno formulacijo zakonodajalca.
Uporabljajo pa se tudi tiste določbe ZSDU, po katerih se s pisnim dogovorom med svetom delavcev in delodajalcem lahko dogovori tudi več soupravljalskih pravic delavcev, kot jih določa zakon (5. člen), pa tudi večje ugodnosti za člane sveta delavcev, kot jih določa zakon (63. člen), kar pomeni, da je z zakonom določeni obseg pravic minimalen in ga je zato z dogovorom vedno mogoče razširiti.
18. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da z izpodbijano ureditvijo zakonodajalec tudi ustavnega načela enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave ni prekršil, zato je odločilo tako, kot je razvidno iz izreka te odločbe.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.