Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Planina pri Sevnici, na seji dne 16. februarja 1996

člen 13.a zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odločba US, 45/94 – odločba US, 57/94, 14/95 in 20/95 – odločba US) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnica meni, da je 13.a člen zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), ki določa, da mora imeti občina najmanj 5.000 prebivalcev, v nasprotju s 139. členom ustave. Ugotavlja, da ustava nikjer ne določa števila prebivalcev kot pogoja za ustanovitev občine. Navaja, da je izpolnjevala vse pogoje po prvotnem 13. členu ZLS, ki je veljal pred uveljavitvijo novele ZLS, in da je bilo njeno območje določeno kot referendumsko območje za ustanovitev občine. Nadalje navaja, da je bila Sevnica vse do leta 1957 samostojna občina, 13.a člen pa ji to sedaj onemogoča – v nasprotju z voljo ljudi, ki so se na referendumu odločili za ustanovitev občine na tem območju. Pobudnica predlaga, da ustavno sodišče izpodbijano določbo ZLS razveljavi.
2. Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora (v nadaljevanju: sekretariat) v odgovoru na pobudo navaja, da je določitev teritorialne razsežnosti območja občine po ustavi eden najpomembnejših kriterijev oziroma elementov lokalne skupnosti. Tudi število prebivalcev je po mnenju sekretariata pomemben element oziroma kriterij za ustanovitev občine in določitev njenega območja. Število prebivalcev mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem in teritorialnem smislu, tako da prebivalci lokalne skupnosti še čutijo medsebojno povezanost s skupnimi interesi. Sekretariat v odgovoru navaja, da spodnja meja 5.000 prebivalcev po mnenju zakonodajalca omogoča oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu ter organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi na določenem območju. Sekretariat meni, da izpodbijana določba ni v neskladju s 139. členom ustave.

3. Ustava določa v 139. členu, da je občina samoupravna lokalna skupnost. Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalstva. Občina se ustanovi z zakonom po poprej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju.
4. ZLS je v prvotnem besedilu 13. člena določal, da se območje občine oblikuje tako, da občina lahko izpolnjuje večino izmed 11 funkcij, naštetih v tem členu. Pogojev glede števila prebivalcev občine ZLS ni določal. Ustavno sodišče je določbo 13. člena, ki je uredila pogoje za ustanovitev občine, razveljavilo, saj je ocenilo, da bi se zaradi nejasnih meril na njegovi podlagi lahko v Sloveniji oblikovale občine, ki ne bi bile v skladu z ustavo (odločba št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994 – OdlUS 95/III).
5. ZLS je bil noveliran z zakonom o spremembah in dopolnitvah ZLS, ki je pričel veljati 30. 9. 1994. Razveljavljeni 13. člen je bil nadomeščen z novim 13. členom, ki je natančneje oblikoval pogoje za ustanovitev občine. Novi 13. člen določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna izpolnjevati navedene funkcije, če so zagotovljeni vsi pogoji, našteti v drugem odstavku 13. člena ZLS. Poleg teh pogojev pa je zakonodajalec v novem 13.a členu določil še dodatni pogoj glede števila prebivalcev: občina ima najmanj 5.000 prebivalcev. Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5.000 prebivalcev.
6. Ustava v skladu z načelom, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, zagotavlja obstoj samoupravnih lokalnih skupnosti. Vendar to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel določiti kriterijev (pogojev) in postopka za ustanovitev občin. Ustavno sodišče je ob razveljavitvi prvotnega 13. člena ZLS v obrazložitvi odločbe celo izrecno opozorilo zakonodajalca, da mora določiti enotne kriterije za ustanovitev občin ter primere in pogoje za odstopanje od njih, in sicer zato, da v postopku uvajanja lokalne samouprave ne bi prišlo do nastanka funkcionalno neprimerljivih občin. Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedene odločbe tudi poudarilo, da je število prebivalcev pomemben element lokalne skupnosti. Število prebivalcev občine mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave. Občina s premajhnim številom prebivalcev ne more zagotoviti učinkovitega izvajanja javnih nalog lokalnega pomena.
7. Glede na navedeno ni v neskladju z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi, če zakonodajalec določi spodnjo mejo števila prebivalcev občine, kadar ta meja ni nesorazmerna z legitimnim ciljem, opisanim v prejšnji točki, oziroma kadar ta meja ne onemogoča ustanovitve občin na območjih, ki ustrezajo ustavni zasnovi občine. Izpodbijana določba ni nesorazmerna z legitimnim ciljem, saj število 5.000 prebivalcev ni nerazumno visoko, poleg tega pa 13.a člen ZLS ureja primere, ko se lahko občina ustanovi tudi na območju z manjšim številom prebivalcev. Pogoja glede števila prebivalcev torej po določbah ZLS pri ustanavljanju občin ni mogoče upoštevati togo, ampak oziraje se na posebnosti posameznih območij, na katerih bi lahko nastala občina, ki bi bila sposobna uspešno opravljati svoje funkcije tudi ob manjšem številu prebivalcev. Izjeme od predpisanega pogoja glede števila prebivalcev so torej dopustne in omogočajo ustanovitev občine tudi na območju z manjšim številom prebivalcev. Ustavno sodišče je že v obrazložitvi odločbe št. U-I-183/94 (OdlUS 122/III), s katero je ugotovilo neskladje 2. in 3. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94) z ustavo, ugotovilo, da Državni zbor pri uporabi kriterijev za ustanovitev občine ne sme ravnati arbitrarno. To pa pomeni, da mora po enakih merilih obravnavati vse primere, ko odloča o ustanovitvi občin na podlagi izjeme iz 13.a člena ZLS. Še posebej to velja, če prebivalci na referendumu izrazijo večinsko voljo za ustanovitev samostojne občine. Navedena stališča ustavnega sodišča bo moral zakonodajalec upoštevati pri realizaciji odločbe U-I-183/94, s katero mu je ustavno sodišče naložilo odpravo neustavnosti zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev.

8. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o Ustavem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.