Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Mladena Grosa in Janka Šertla, obeh iz Ljubljane na seji dne 14. marca 1996

Besedilo na koncu prve alinee 9. člena uredbe o pripravi programa preoblikovanja in o izvedbi posameznih načinov lastninskega preoblikovanja podjetij (Uradni list RS, št. 13/93, 45/93, 55/93, 6/94, 43/94 in 68/94), ki se glasi: “oziroma druge dokaze, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji za lastninsko preoblikovanje podjetja”, se odpravi.

1. Pobudnika ustavnemu sodišču predlagata začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti novele k prvi alinei 9. člena uredbe o pripravi programa preoblikovanja in o izvedbi posameznih načinov lastninskega preoblikovanja podjetij (v nadaljevanju: uredba), uvedene z uredbo o spremembah in dopolnitvah uredbe (Uradni list RS, 43/94 ). Pobudnika navajata, da prva alinea uredbe določa, da lahko podjetje v postopku lastninjenja za zavarovanje pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev, ki so pravočasno vložili predlog za izdajo začasne odredbe, ki pa še ni bila izdana oziroma še ni postala pravnomočna, agenciji za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: agencija) v postopku dajanja soglasja k programu lastninskega preoblikovanja predložijo z upravičencem sklenjen pisni sporazum, s katerim sta se sporazumela o izločitvi sredstev, glede katerih poteka postopek denacionalizacije. Izpodbijana novela uredbe je po navedbah pobudnikov to alineo dopolnila tako, da za vračilo premoženja zavezanemu podjetju v postopku pridobivanja soglasja agencije k programu lastninskega preoblikovanja omogoča dokazovanje, da so izpolnjeni pogoji o zavarovanju pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev, tudi z drugimi dokazi, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji za lastninsko preoblikovanje podjetja. Pobudnika zatrjujeta, da sta za zavarovanje denacionalizacijskih zahtevkov v postopku lastninskega preoblikovanja zavezanih podjetij pravočasno vložila predloga za izdajo začasne odredbe.
2. Prvi pobudnik navaja, da z zavezancem ni sklenil nobenega sporazuma o izločitvi sredstev oziroma o prenosu delnic na Sklad RS za razvoj. Drugi pobudnik pa meni, da se njegov denacionalizacijski zahtevek v delu, v katerem ne bo mogoča vrnitev premoženja v naravi, glasi deloma na lastninski delež, deloma pa na obveznice Slovenskega odškodninskega sklada (v nadaljevanju: sklad ali SOS). Obveznice želi v skladu z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij: Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 – v nadaljevanju: ZLPP) izkoristiti za nakup kapitalskih deležev podjetij v javni prodaji oziroma za certifikate investicijskih skladov. Glede na to, ker se roki, v katerih bi drugi pobudnik lahko uveljavil svoje interese, iztekajo, meni, da mu zgolj rezervacija premoženja, na podlagi katerega zahteva denacionalizacijo, ne omogoča aktiviranja pravic iz naslova denacionalizacije. Po prepričanju prvega pobudnika zavezano podjetje LIKO ni izpolnilo pogojev iz prvega odstavka 15. člena ZLPP, agencija pa naj bi mu bila vseeno izdala soglasje za lastninsko preoblikovanje. Mnenja je, da odločba agencije temelji na izpodbijani noveli uredbe, ki naj bi bila v popolnem nasprotju z duhom celotnega ZLPP, zlasti pa s prvim odstavkom 15. člena tega zakona. Izpodbijana določba novele naj bi širila obseg možnih dokazov iz citirane zakonske določbe. Hkrati naj bi bila novela nejasna in naj bi omogočala različna tolmačenja.
3. Prvi pobudnik navaja, da je pravni naslednik denacionalizacijskega upravičenca inž. Milana Lenarčiča. Ustavnemu sodišču je predložil vrsto dokumentov, iz katerih izhaja, da je vložil predlog za denacionalizacijo, da je agencija zavezanemu podjetju odobrila program lastninskega preoblikovanja in da njegovi pritožbi, s katero je izpodbijal odločbo agencije, ni bilo ugodeno. Ustavnemu sodišču je predložil tudi potrdilo Upravne enote Vrhnika, iz katerega izhaja, da je dne 2. novembra 1992 oziroma po popravku, predloženem ustavnemu sodišču 31. 1. 1996, 2. novembra 1993 pri pravnem predniku te enote vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 68. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 31/93 – v nadaljevanju: ZDen). Meni, da iz predloženih dokazov izhaja njegov pravni interes za vloženo pobudo. Dne 31. 1. 1996 je ustavnemu sodišču predložil tudi sklep Občine Vrhnika z dne 7. 11. 1994 št. 319-464-182/92-MS, ki ga je ta izdala na predlog Aleksandra Majdiča in s katerim dokazuje, da je denacionalizacijski zahtevek do podjetja LIKO zavarovan po 10. in 11. členu ZLPP in to v tolarski protivrednosti 1,521.892,76 DEM.
4. Drugi pobudnik navaja, da je vnuk pokojnega tovarnarja Ivana Bernika, ki mu je bila podržavljena Tovarna rolet. Zavezanec za vrnitev nacionaliziranega premoženja je podjetje HOJA iz Ljubljane. Izpodbijana določba uredbe naj bi omogočila lastninsko preoblikovanje tega podjetja preden bo rešen njegov zahtevek za denacionalizacijo, po višini in v zahtevani obliki. To pa naj bi bilo v nasprotju z zakonom in, kot navaja v dopolnitvi III. z dne 8. 9. 1995, v nasprotju s 120. členom ustave.
5. Dne 19. 1. 1996 je drugi pobudnik ustavnemu sodišču dostavil kopijo urgence, naslovljene na agencijo, iz katere izhaja, da se njegov denacionalizacijski zahtevek nanaša tudi na zavezanca Slovenijales, ki naj bi mu agencija že pred rešitvijo denacionalizacijskega zahtevka izdala prvo in drugo soglasje za lastninsko preoblikovanje. Pri tem se sklicuje na odločbo ustavnega sodišča U-I-169/93 (OdlUS III, 83).
6. Oba pobudnika navajata, da je v postopku denacionalizacije sporna višina njunih zahtevkov, kar je razlog, da z zavezanci nista pripravljena skleniti sporazumov.
7. Prvi pobudnik še navaja, da je bilo na agencijo v decembru 1994 vloženo veliko število zahtev za odobritev programov lastninskega preoblikovanja podjetij. Domneva, da bo mnogo zahtev za odobritev oprtih na izpodbijano določbo, zato naj zaradi zavarovanja denacionalizacijskih zahtevkov za vrnitev premoženja v postopkih lastninskega preoblikovanja zavezancev ustavno sodišče do končne odločitve o ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe zadrži njeno izvrševanje.
8. Pobudnika predlagata, da ustavno sodišče ugotovi protizakonitost in protiustavnost izpodbijane določbe uredbe.
9. Na navedbe prvega pobudnika je podala svoje mnenje vlada, ki meni, da pobudnikova pobuda in predlog za zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe uredbe do dokončne odločitve nista utemeljena. ZLPP naj bi urejal zavarovanje pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev v procesu lastninskega preoblikovanja (9. do 16. člen). V skladu z 11. členom denacionalizacijskim upravičencem daje možnost, da lahko v danem roku do 7. junija 1993, vložijo predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim si bodo zavarovali zahtevke do zavezanih podjetij, ki se v skladu z ZLPP lastninsko preoblikujejo. Vlada navaja, da mora podjetje v primerih, ko je bila na podlagi predloga upravičenca izdana začasna odredba, v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZLPP stvari, ki jih odredba obsega, popisati in izločiti iz lastninskega preoblikovanja ter jih uporabljati kot dober gospodar. V primerih, ko bi se začasna odredba glasila na zavarovanje lastninskega deleža na družbenem kapitalu podjetja, pa naj bi bilo podjetje v zavezi, da v skladu s prvim odstavkom 14. člena ZLPP ob lastninskem preoblikovanju izda in prenese na Sklad RS za razvoj navadne delnice v višini, ki je določena z začasno odredbo, v sorazmerju z vrednostjo podjetja po otvoritveni bilanci. Po stališču vlade je ZLPP predvidel ustrezno varovanje pravic denacionalizacijskih upravičencev. Člen 15 ZLPP je uredil tudi primere, ko so denacionalizacijski upravičenci vložili predloge za izdajo začasne odredbe, pa o njih še ni bilo pravnomočno odločeno. V teh primerih je predvidel sklenitev sporazuma med zavezanim podjetjem in upravičencem o izločitvi sredstev oziroma o prenosu delnic na Sklad RS za razvoj. S tem naj bi podjetju omogočil, da izvede lastninsko preoblikovanje na nespornem družbenem kapitalu, denacionalizacijskim upravičencem pa zavaroval njihove pravice. Navedenih določil zakona po mnenju vlade ni mogoče razumeti kot splošno prepoved lastninskega preoblikovanja, ampak kot prepoved lastninskega preoblikovanja na delu, ki je predmet predloga za zavarovanje.
10. Po stališču vlade je izpodbijana novela prve alinee 9. člena uredbe kot podzakonskega predpisa namenjena izključno izvajanju navedenih zakonskih določb, katerih namen je prav zavarovanje pravic denacionalizacijskih upravičencev. Vlada še navaja, da so denacionalizacijski postopki zahtevni in dolgotrajni, zato v veliki večini primerov odredb o zavarovanju denacionalizacijskih zahtevkov ni bilo mogoče pravočasno izdati. Da bi se v teh primerih podjetje kljub temu lahko lastninsko preoblikovalo, naj bi vlada z izpodbijano novelo uredbe (Uradni list RS, št. 43/94) poleg začasne odredbe predvidela tudi druge dokaze, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji za lastninsko preoblikovanje. Iz teh dokazov pa mora izhajati, da je poskrbljeno za denacionalizacijske upravičence.
11. V skladu s tretjim odstavkom 37. člena ZLPP naj bi se v postopku lastninskega preoblikovanja uporabljala pravila zakona o splošnem upravnem postopku. Po določbi 159. člena tega zakona pa se kot dokaz lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, meni vlada.
12. V zvezi z navedbami prvega pobudnika je agencija kot predlagateljica uredbe podala svoje mnenje. V podanem mnenju navaja, da izpodbijana določba ni v nasprotju z ustavo in zakonom. Za pravilno razumevanje vsebine prve alinee 9. člena uredbe je po mnenju agencije potrebno vsebino določbe povezati z 9. do 16. členom ZLPP. Določbi prvega odstavka 13. člena in prvega odstavka 14. člena naj bi bili v povezavi z drugim odstavkom 11. člena ZLPP. Po slednji določbi pritožba zoper začasno odredbo ne zadrži izvršitve zavarovanja po 13. in 14. členu ZLPP. Meni, da je na podlagi teh določb jasno, da se lahko lastninsko preoblikovanje izvrši na nespornem, preostalem delu kapitala podjetja, ki ni zajet v začasni odredbi oziroma v predlogu za njeno izdajo. Meni, da se dikcija prvega odstavka 15. člena ZLPP, na katerega se pobudnik sklicuje, nanaša izključno na stvari oziroma na lastninski delež, na katerega se nanaša predlog za izdajo začasne odredbe, nikakor pa naj bi ne bilo mogoče te določbe razlagati kot generalne prepovedi lastninskega preoblikovanja. To naj bi izhajalo tudi iz drugega odstavka 15. člena ZLPP, po katerem je izrecno dovoljeno lastninsko preoblikovanje podjetja tudi na stvareh oziroma lastninskem deležu, zahtevanem v denacionalizacijskem postopku, če upravičenec do izteka roka iz 11. člena ZLPP, to je do 7. junija 1993, ni vložil predloga za izdajo začasne odredbe. V tem primeru gre upravičencu le pravica v obliki obveznic Slovenskega odškodninskega sklada.
13. Po mnenju agencije je celoten prvi odstavek 9. člena uredbe namenjen izključno uresničevanju opisanega namena ZLPP, ki je v ustreznem in popolnem zavarovanju pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev v procesu lastninskega preoblikovanja podjetij.
14. Agencija še navaja, da v skladu s tretjim odstavkom 37. člena ZLPP v postopkih lastninskega preoblikovanja izdaja odločbe po pravilih splošnega upravnega postopka (ZUP). V skladu z določbami 144. do 148. člena ZUP naj bi zato bila agencija pristojna v okviru vodenja postopka o začasni odredbi odločiti kot o predhodnem vprašanju, pri tem pa uporabiti vse dokaze, primerne za ugotavljanje stanja stvari. Iz povedanega agencija zaključuje, da so navedbe pobudnika povsem neutemeljene.
15. V dopisu z dne 29. 1. 1996 agencija pojasnjuje, da se je Hoja n.sol.o. kot zavezanec do drugega pobudnika z vpisom v sodni register z dne 25. 1. 1990 preoblikovala v podjetje Hoja p.o., dotedanji TOZDI pa v družbe z omejeno odgovornostjo v lasti Hoje p.o. Dne 2. 8. 1994 je Hoja p.o. Agenciji predložila program lastninskega preoblikovanja, po katerem je predviden prenos družbenega kapitala na vse družbe, katerih kapitalski lastnik je. Program lastninskega preoblikovanja naj bi predložile tudi posamezne družbe, razen Hoje Stavbno pohištvo d.o.o., ker je ta družba v stečajnem postopku in se po ZLPP ne more lastniniti. Navaja, naj bi bila družba Stavbno pohištvo zavezanec za vrnitev premoženja drugemu pobudniku. Sredstva, ki jih je Hoja leta 1969 pridobila s prodajo pobudnikovemu pravnemu predniku podržavljenega premoženja, naj bi bila v celoti vložila v to družbo. V stečajnem postopku upravičenec terjatve iz naslova denacionalizacije ni prijavil, sporazum med njim in zavezancem pa ni bil sklenjen, ker se nista mogla sporazumeti o višini odškodnine. Meni še, da pobudnik zahteva odškodnino v višini 2,5 milijona DEM in da bo v postopku lastninjenja Hoje p.o. zahtevala izločitev kapitala v rezervo v tej višini.

16. Denacionalizacija in lastninjenje družbenega kapitala sta temelj preoblikovanja pravnega in političnega sistema v Slovenjiji in potekata istočasno. Procesa pa bi se lahko zaradi nasprotujočih si interesov denacionalizacijskih upravičencev in zavezancev ovirala ali celo onemogočala. To nevarnost je zato skušal ZDen preprečiti in je v 41. členu predvidel, da bodo, če bo tako zahteval zakon, ki bo urejal lastninsko preoblikovanje podjetij, upravičenci morali v zvezi z uveljavljanjem pravic iz ZDen predhodno priglasiti upravičenja do denacionalizacije v postopku privatizacije podjetij. Taka priglasitev naj bi bila v skladu z ZDen pogoj, da bodo lahko upravičenci uveljavljali denacionalizacijske zahtevke po določbah členov 34 do 39 ZDen. ZLPP kot temeljni zakon, ki ureja lastninjenje družbenega kapitala, je denacionalizacijskim upravičencem naložil, da do 7. 6. 1993 pri upravnem organu, pristojnem za odločanje na prvi stopnji, vložijo predlog za izdajo začasne odredbe za zavarovanje denacionalizacijskih zahtevkov, ki jih želijo uveljaviti v obliki vrnitve v naravi ali v lastninskih deležih pri zavezancu. Po določilih ZLPP se zavezana podjetja do pravnomočnosti odločbe o zavarovanju zahtevkov glede stvari ali lastninskega deleža, na katerega se nanaša predlog za izdajo začasne odredbe, ne morejo lastninsko preoblikovati, razen če se z upravičencem tako sporazumejo.
17. ZLPP za primer, ko bi upravičenec opustil vložitev predloga za izdajo začasne odredbe po 10. in 11. členu, določa, da se lahko zavezano podjetje za vrnitev premoženja lastninsko preoblikuje in v preoblikovanje vključi tudi stvari ali lastninske deleže, na katere se nanaša denacionalizacijski zahtevek. Upravičenec v tem primeru sicer ne izgubi pravice do denacionalizacije, njegova pravice do denacionalizacije se le omeji na pravico do odškodnine v obliki obveznic SOS ali na pravico do delnic v lasti RS.
18. Na opisani način je zakonodajalec sploh omogočil proces lastninskega preoblikovanja podjetij, ker bi sicer zaradi učinkov 88. člena ZDen in morebitnih odredb organov, ki vodijo postopke denacionalizacije, izdanih na podlagi 68. člena ZDen, podjetja sploh ne mogla pričeti postopka lastninskega preoblikovanja.
19. Iz popravka potrdila št. 3/9-464-173/92-MS Upravne enote Vrhnika, predloženega ustavnemu sodišču 31. 1. 1996, izhaja, da je prvi pobudnik z vlogo z dne 2. 11. 1992 zahteval zavarovanje denacionalizacijskega zahtevka po 68. členu ZDen. Iz istočasno predloženega sklepa Upravne enote Vrhnika št. 3/9-464-182/92-MS z dne 7. 11. 1994 ter odločbe Ministrstva za gospodarske dejavnosti št. 464-00/195-93/P-tn z dne 23. 3. 1994 je razvidno, da je dne 1. 3. 1993 pri prvostopenjskem organu Aleksander Majdič vložil predlog za zavarovanje v skladu z 10. in 11. členom ZLPP. Upravni organ je s sklepom št. 3/9-464-182/92 z dne 21. 9. 1993 odredil zavezancu, da mora izločiti iz premoženja stvari, ki naj bi jih bilo mogoče vrniti v naravi. S sklepom št. 3/9-464-182/92-MS z dne 7. 11. 1994 pa je zavaroval lastninski delež v korist denacionalizacijskega upravičenca v tolarski protivrednosti 1,521.892,76 DEM.
20. Prvi pobudnik predloga za zavarovanje denacionalizacijskega zahtevka po 10. in 11. členu ZLPP torej ni vložil, iz listinskih dokazil pa je razvidno, da ga je vložil Aleksander Majdič, ki prav tako kot prvi pobudnik izkazuje pravno nasledstvo po pokojnem denacionalizacijskem upravičencu Milanu Lenarčiču. Glede na to, da zavarovanje po 10. in 11. členu v zvezi s 15. členom ZLPP, ki ga je v postopku zahteval eden od pravnih naslednikov upravičenca, učinkuje v korist vseh, ki bodo v skladu z zakonom dedovali denacionalizirano premoženje, je v konkretnem primeru zavarovana pravica do vrnitve nacionaliziranega premoženja in do pridobitve lastninskega deleža na zavezanem podjetju tudi v korist prvega pobudnika.
21. Po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) lahko vsakdo da pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes pobudnik izkaže, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
22. Pravice do vrnitve stvari v naravi oziroma pravice do lastninskih deležev obeh pobudnikov so s pravočasno vložitvijo predloga za zavarovanje po 10. in 11. členu ZLPP zavarovane. Uporaba uredbe v izpodbijanem delu bi lahko vplivala na njune pravne interese in na njun pravni položaj. Ustavno sodišče je zato, potem ko je pobudi združilo, ocenilo, da pobudnika izkazujeta pravni interes in je pobudo sprejelo v obravnavo.
23. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami, in zato predloga prvega pobudnika, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane dopolnitve uredbe, ni obravnavalo.
24. Člen 15 ZLPP določa, da se podjetje do pravnomočnosti odločitve o predlogu za izdajo začasne odredbe o zavarovanju denacionalizacijskih zahtevkov iz 10. in 11. člena ne more lastninsko preoblikovati na stvareh in lastninskem deležu, na katerega se nanaša predlog za izdajo začasne odredbe, razen če se z upravičencem pisno sporazume o izločitvi sredstev oziroma o prenosu delnic na sklad po 13. in 14. členu ZLPP. Ta pravica denacionalizacijskih upravičencev izhaja iz njihovih ustavnopravno varovanih specifičnih lastninskih oziroma premoženjskopravnih upravičenj do njihovega nekdanjega premoženja, izhajajočih iz 33. člena ustave in iz protokola št. 1 h konvenciji o varstvu človekovih pravic, in ima prednost pred lastninskimi upravičenji podjetij oziroma njihovih delavcev do lastninskega preoblikovanja. Identično stališče o tem, da ima v koliziji dveh pravic in sicer v koliziji med pravico do odkupa stanovanj in lastninsko pravico denacionalizacijskega upravičenca, slednja prednost, je ustavno sodišče zavzelo v odločbi OdlUS I, 35. V skladu z ustavnim načelom pravičnosti je, da se nacionalizirano premoženje vrne tistim, ki jim je bilo odvzeto (OdlUS IV, 42). Pravni red demokratične socialne in pravne države mora zagotavljati varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin in to tudi z odpravo posledic, ki so nastale zaradi izvajanja predpisov, ki so kršili človekove pravice in temeljne svoboščine (OdlUS III, 27).
25. Vlada je, sklicujoč se na peti odstavek 19. člena ZLPP, izdala uredbo, s katero je natančneje predpisala pripravo programa lastninskega preoblikovanja. Uredba v 9. členu določa, da podjetje v postopku pred pričetkom lastninskega preoblikovanja opiše in z dokumentacijo utemelji vse potrebne postopke, ki se nanašajo na zavarovanje pravic bivših lastnikov in njihovih dedičev. Ali takšni zahtevki obstojajo, podjetje ugotovi na podlagi predloga za izdajo začasne odredbe o zavarovanju zahtevka. Če v roku, določenem v 11. členu ZLPP, pristojni organi niso prejeli takega predloga, se šteje, da takšnih zahtevkov ni. Če je bila izdana začasna odredba o zavarovanju zahtevka upravičenca v procesu lastninskega preoblikovanja, mora podjetje predložiti pravnomočno začasno odredbo. V primeru, da je predlog za izdajo začasne odredbe bil pravočasno vložen, začasna odredba pa še ni izdana oziroma še ni pravnomočna, podjetje predloži pisni sporazum iz prvega odstavka 15. člena ZLPP, oziroma druge dokaze, iz katerih izhaja, da so izpolnjeni pogoji za lastninsko preoblikovanje podjetja.
26. Na podlagi 15. člena ZLPP se lahko v denacionalizacijskem postopku zavezana podjetja na nespornem družbenem kapitalu brezpogojno lastninsko preoblikujejo. V smislu te določbe je obseg družbenega kapitala nesporen, če otvoritvena bilanca podjetja, predložena v postopku preoblikovanja, ne zajema stvari ali lastninskega deleža, zavarovanega z vložitvijo predloga za izdajo začasne odredbe po 10. in 11. členu ZLPP. Dokaz o tem, da je družbeni kapital nesporen, je, kot v skladu s 15. členom ZLPP določa uredba, pravnomočna začasna odredba o zavarovanju zahtevkov ali pisni sporazum med upravičencem in zavezancem o izločitvi sredstev oziroma o prenosu lastninskega deleža na Sklad RS za razvoj. To pomeni, da v denacionalizacijskih postopkih zavezana podjetja, ki z upravičenci niso dosegla soglasja o izločitvi stvari oziroma lastninskega deleža, odločbe pristojnih upravnih ali sodnih organov o zavarovanju pa še niso postale pravnomočne, ne morejo izkazati, da je družbeni kapital, ki je predmet lastninskega preoblikovanja, nesporen. Takim podjetjem je torej v skladu z ZLPP začasno, do pridobitve predpisanega dokaza, onemogočeno lastninsko preoblikovanje. Dokazovanje, da je obseg družbenega kapitala nesporen, z drugimi dokaznimi sredstvi, in dokazovanje, da so zavarovani zahtevki denacionalizacijskih upravičencev, bi sicer bilo brez škode za upravičence mogoče v primerih, v katerih so ti svoje zahtevke opredelili po višini, zavezana podjetja pa bi dokazala, da so iz bilance izločila vse, kar so upravičenci zahtevali. To pa je mogoče že na podlagi 15. člena ZLPP in uredbe v izpodbijanem delu ne bi bilo potrebno dopolnjevati. V primerih, ko pa so upravičenci v postopku denacionalizacije zahtevali vrnitev premoženja v naravi, zahtevkov pa zaradi ovir, določenih v ZDen, v tej obliki ne bodo uspeli uveljaviti, bi dokazovanje z drugimi dokaznimi sredstvi, kot jih predpisuje ZLPP, lahko privedlo do oškodovanja upravičencev. Dokazovanje zavezancev, da je njihova otvoritvena bilanca in s tem ocena vrednosti podjetja izdelana v skladu z 9. in 10. členom ZLPP in da so v skladu s tema zakonskima določbama opravljeni postopki za zavarovanje zahtevkov denacionalizacijskih upravičencev, z drugimi dokaznimi sredstvi kot jih določa ZLPP, je enostranskega značaja in bi lahko ogrozilo možnost uveljavljanja zahtevkov denacionalizacijskih upravičencev. Upravičenci, ki jim agencija v postopkih izdaje soglasij ne priznava statusa stranke, predloženim dokazom ne morejo oporekati in se o njih sploh ne morejo izjaviti. Nasprotovanje načinu vrednotenja njihovega premoženja je najpogostejši vzrok, da niso z zavezanci sklenili sporazumov o izločitvi sredstev oziroma o prenosu lastninskih deležev na sklad, in za to, da so se pritožili zoper odločbe o zavarovanju in da te niso postale pravnomočne. Z dokazovanjem, ki ga omogoča izpodbijana dopolnitev uredbe, pa se zakonska zaščita upravičencev in njihovih zahtevkov zaobide.
27. Po 120. členu ustave so upravni organi pri izvajanju predpisov iz svoje pristojnosti vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon, podzakonske predpise pa lahko izdajajo le, če imajo za to podlago v zakonu in v okviru zakonskih določb. S svojimi akti ne morejo spremeniti ali samostojno urejati pravic in obveznosti; v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen ustave) te lahko ureja le zakon. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja novih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.
28. Po povedanem ustavno sodišče ocenjuje, da vlada za sprejem izpodbijane dopolnitve uredbe v ZLPP ni imela materialne podlage in je dopolnitev sprejela v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena ustave. Z dopustitvijo dodatnih dokaznih sredstev, s katerimi se lahko nadomestijo tista, ki jih določa ZLPP v 15. členu, je izpodbijana dopolnitev uredbe agenciji omogočila vodenje postopkov in izdajo soglasij za lastninsko preoblikovanje podjetij v nasprotju z ZLPP in v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena ustave.
29. Učinek izpodbijane dopolnitve uredbe, ki ima lahko za posledico oškodovanje denacionalizacijskega upravičenca, je očiten v primeru, ki ga navaja prvi pobudnik. V postopku denacionalizacije so pravni nasledniki denacionalizacijskega upravičenca zahtevali vrnitev podržavljenega premoženja v naravi. V postopku je Aleksander Majdič kot eden izmed pravnih naslednikov upravičenca pravočasno vložil predlog za izdajo začasne odredbe po 10. in 11. členu ZLPP. Pristojni upravni organ Občine Vrhnika je dne 21. 9. 1993 na podlagi njegovega predloga izdal sklep št. 3/9-464-182/92, s katerim je zavezancu, podjetju LIKO d.o.o. iz Vrhnike, prepovedal razpolaganje z nepremičninami, ki naj bi jih bilo mogoče vrniti v naravi. V delu zahtevka, ki ga po presoji upravnega organa upravičenec ne bo mogel uveljaviti v naravi, pa je zavezanemu podjetju naložil obveznost, da ta izda navadne delnice v tolarski protivrednosti 1,521.892,76 DEM, obračunani po srednjem tečaju Banke Slovenije, ter da jih prenese na sklad. Tak način zavarovanja je za pobudnika sporen, sporna pa je tudi vrednost lastninskega deleža, ki naj bi upravičencu pripadel namesto vrnitve v naravi. Ker se je pritožil, postopek še ni pravnomočno končan. Agencija je v postopku izdaje soglasja upoštevala dokazila o zavarovanju pravice denacionalizacijskega upravičenca, ki jih je predložilo zavezano podjetje, in podjetju soglasje izdala. Tako postopanje je agenciji omogočila izpodbijana dopolnitev uredbe. Ali bodo izločena sredstva in izločeni delež po načinu in obsegu ustrezni za izpolnitev zahtevka, ki bo upravičencu priznan z odločbo o denacionalizaciji, pa je povsem negotovo.
30. Dosedanja uporaba izpodbijane dopolnitve uredbe v postopkih izdajanja soglasij za lastninsko preoblikovanje podjetij je po oceni ustavnega sodišča za denacionalizacijske upravičence lahko imela škodljive učinke, ki bi jih bilo potrebno odpraviti, zato je dopolnitev v skladu z drugim odstavkom 45. člena ZUstS odpravilo.

31. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 24. in 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Šturm.