Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ivana Ahlina iz Grosupljega, na seji dne 11. aprila 1996

Člen 1 sklepa o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Grosuplje (Uradni list RS, št. 47/95) je bil, kolikor je učinkoval za nazaj, v neskladju z ustavo. Ta ugotovitev ima učinek odprave.

1. Občinski svet občine Grosuplje je izdal izpodbijani sklep na podlagi odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Grosuplje (Uradni list SRS, št. 38/87 in 9/89 – v nadaljevanju: odlok o nadomestilu). Pobudnik trdi, da naj bi bil sklep v nasprotju z navedenim odlokom o nadomestilu. Odlok namreč predvideva, da se vrednost točke za izračun nadomestila določi s sklepom do konca leta za naslednje leto, z izpodbijanim sklepom pa naj bi se v nasprotju s to določbo vrednost točke za leto 1995 še dodatno povečala kar sredi tega leta. Poleg tega izpodbijani sklep po mnenju pobudnika protiustavno povečuje vrednost točke za nazaj, saj je njegovo učinkovanje pomaknjeno pred datum njegove veljavnosti. S tem naj bi bila kršena določba o prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena ustave. Zato pobudnik predlaga, da ustavno sodišče ugotovi neustavnost in nezakonitost izpodbijanega sklepa.
2. Župan Občine Grosuplje je v odgovoru navedel, da je občinska skupščina decembra 1994 izdala le začasen sklep o vrednosti točke za leto 1995 (sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Grosuplje – Uradni list RS, št. 77/94), saj se je glede na reformo lokalne samouprave skupščini občine v času sprejemanja iztekal mandat. Novonastala Občina Grosuplje je na podlagi finančne analize in proračunskih potreb ugotovila, da je višina nadomestila, ki izhaja iz decembrskega sklepa, prenizka. Zato je občinski svet 3. julija 1995 sprejel izpodbijani sklep in z njim določil nove vrednosti točke. Res je, da ta sklep deloma določa vrednost točke tudi za čas pred njegovo uveljavitvijo, vendar naj to ne bi pomenilo njegove retroaktivnosti. Zavezanci so namreč pred uveljavitvijo izpodbijanega sklepa dobili v plačilo le akontacije nadomestila za leto 1995 brez odločb o nadomestilu, pa še to ne vsi, temveč le tisti z večjimi stavbnimi zemljišči. Odločbe, ki določajo višino nadomestil za leto 1995, so zavezanci prejeli šele po uveljavitvi izpodbijanega sklepa. Ker odločbe o nadomestilu tako ne posegajo v že pridobljene pravice, naj ne bi šlo za retroaktivnost predpisa.

3. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče pobudo sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Odlok o nadomestilu predpisuje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč na območju občine, pri čemer za določanje višine nadomestila uporablja tehniko točkovanja posameznih vrst stavbnih zemljišč. V 6. členu določa, da se vrednost točke za izračun nadomestila določi do konca leta za naslednje leto s sklepom občinske skupščine. V skladu s tem določilom je decembra 1994 Skupščina občine Grosuplje objavila sklep o vrednosti točke za leto 1995. Ta sklep je pričel veljati 1. januarja 1995.
5. Občinski svet občine Grosuplje je nato 3. julija 1995 sprejel izpodbijani sklep, s katerim je razveljavil prejšnji (decembrski) sklep in predpisal nove vrednosti točke za leto 1995. Pritožnik trdi, da je občina s tem prekršila 6. člen odloka o nadomestilu, saj nalaga določitev vrednosti točke do konca leta za naslednje leto. Ustavno sodišče te njegove trditve ne bo preizkušalo, saj lahko odloča le o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni, ne pa tudi o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z drugimi predpisi lokalnih skupnosti (prvi odstavek 160. člena ustave in prvi odstavek 21. člena ZUstS).
6. Bolj pomembna je druga pritožnikova trditev: da izpodbijani sklep učinkuje za nazaj. Po prvotnem (decembrskem) sklepu, veljavnem od 1. januarja 1995 dalje, je bila vrednost točke za izračun nadomestila za poslovne prostore določena v višini 0,0956 SIT/m2, za stanovanjske prostore pa v višini 0,1025 SIT/m2. Izpodbijani sklep pa je določil, da znaša vrednost točke za poslovne prostore od 1. januarja 1995 do 30. junija 1995 0,0956 SIT/m2 (torej glede na prejšnji sklep nespremenjena vrednost), od 1. julija 1995 dalje pa 0,1114 SIT/m2. Za stanovanjske prostore pa povišuje vrednost točke za célo leto 1995 na višino 0,1538 SIT/m2 (1. člen sklepa).
7. Izpodbijani sklep je začel veljati 11. avgusta 1995, kar pomeni, da vrednosti točke ne zvišuje le za čas od njegove uveljavitve dalje, temveč tudi za nazaj. Pri vrednosti točke za poslovne prostore posega nazaj od 1. julija 1995 do 10. avgusta 1995, pri vrednosti točke za stanovanjske prostore pa od začetka leta 1995 do 10. avgusta 1995. Občina zanika retroaktivnost sklepa, sklicujoč se pri tem na dejstvo, da so zavezanci prejeli odločbe o plačilu nadomestila za leto 1995 šele po uveljavitvi navedenega predpisa in da zato predpis ne posega v pridobljene pravice. Takšno razlogovanje občine je napačno. Po prvem odstavku 155. člena ustave zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Predpis lahko učinkuje za nazaj, tudi če ne posega v pridobljene pravice. Ustavno sodišče se zato ne spušča v vprašanje, ali gre v primeru akontativnega načina plačevanja, kakor so ga izvajali v Občini Grosuplje, za poseganje v pridobljene pravice ali ne. Ne glede na način in izvedbo plačevanja nadomestila ostaja dejstvo, da so bili zaradi zviševanja vrednosti točke za nazaj zavezanci za navedeno obdobje pred uveljavitvijo sklepa obremenjeni bolj, kot bi bili v primeru neretroaktivnosti predpisa, pri čemer tega pred uveljavitvijo sklepa niso mogli predvidevati. Prepoved retroaktivnosti je ena od temeljnih konkretizacij ustavnega načela pravne države (2. člen ustave). Ni pravne varnosti, če ni mogoče zaupati v veljavno pravo in če se ni mogoče zanesti na veljavne predpise. Vsakdo ima pravico zaupati v veljavno pravo in skladno z njim uravnavati svoja ravnanja in pričakovanja. Predpis, ki za nazaj povečuje obveznosti, to zaupanje slabi in s tem zmanjšuje pravno varnost. Retroaktivnost je sicer izjemoma dovoljena, a le zakonu, če določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena ustave). Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne more imeti retroaktivne veljavnosti.
8. S to odločbo je ustavno sodišče odločalo o predpisu, ki ne velja več, saj določa vrednost točke za izračun nadomestila le za leto 1995 (1. člen sklepa). Člen 47 ZUstS določa, da lahko za predpis, ki je med postopkom prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice njegove neustavnosti in nezakonitosti, ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z ustavo in zakoni. Izpodbijani sklep, ki sicer ne velja več, je povzročil škodljive posledice vsem tistim zavezancem, ki so morali zaradi njegove povratne veljave plačati višji znesek nadomestila. Ugotovitev ustavnega sodišča o neustavnosti retroaktivnih delov sklepa v skladu s 47. členom ZUstS ima zato učinek odprave. Ustavno sodišče po drugem odstavku 45. člena ZUstS odpravi protiustaven ali nezakonit podzakonski akt, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti. S to odločbo ustavno sodišče odpravlja izpodbijani sklep v tistem delu 1. člena in v tistem obsegu, kolikor je učinkoval za nazaj, torej le za tisto obdobje, kolikor predpis posega v preteklost, in v tem obdobju le za razliko od vrednosti točke po prejšnjem sklepu. Vsakdo, ki so mu bile na podlagi te odpravljene določbe nastale škodljive posledice, lahko v skladu s 46. členom ZUstS v treh mesecih od dneva objave te odločbe zahteva njihovo odpravo.

9. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 45. in 47. člena ZUstS v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.