Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo vlade, na seji dne 4. aprila 1996

Statut Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 2/96) se razveljavi.

1. Vlada Republike Slovenije je na podlagi 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS) vložila zahtevo za oceno zakonitosti določb 6. in 18. člena statuta Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: APPNI). Navaja, da glede na to, da je ustavno sodišče razveljavilo četrti odstavek 65. člena zakona o Agenciji za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: ZAPPNI), sedaj v zakonu ni določeno, kdo dejansko sprejema statut APPNI. Po mnenju vlade zato obstaja pravna praznina in nima niti generalna direktorica APPNI niti kdo drug pooblastila za sprejem statuta, ampak je treba z zakonom urediti in določiti, kdo ga sprejema. Glede na to, da ima APPNI po drugem odstavku 4. člena ZAPPNI pri opravljanju nalog iz svoje pristojnosti javna pooblastila, bi po mnenju vlade moral soglasje k statutu in k splošnim aktom za izvajanje javnih pooblastil, dati zakonodajalec ali vsaj vlada.
2. Določba 6. člena statuta, po kateri APPNI razpolaga s premoženjem svoje pravne predhodnice z vsemi pooblastili v pravnem prometu, je po mnenju vlade v nasprotju z določbo 76. člena še vedno veljavnega ZAPPNI. Z navedeno določbo je premoženje nekdanje Službe družbenega knjigovodstva v Republiki Sloveniji postalo last Republike Slovenije.
3. Dokler ne bo odločeno o pobudi za oceno ustavnosti 76. člena ZAPPNI, lahko po mnenju vlade zaradi izvrševanja 6. člena statuta APPNI pride do velike škode. Z razpolaganjem in pravico upravljanja bi namreč lahko prišlo do odtujitve premičnin in nepremičnin, ki so po zakonu last Republike Slovenije. Ker bi s tem nastale težko popravljive posledice, vlada predlaga začasno zadržanje izvrševanja navedenih določb statuta APPNI.
4. APPNI v odgovoru na zahtevo navaja, da je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-158/94 (OdlUS IV, 20) razveljavilo nekatere določbe ZAPPNI in sprejelo stališče, da so za reševanje vprašanj o položaju in upravljanju APPNI smiselno uporabne določbe o računskem sodišču. APPNI v zvezi s sprejemanjem statuta ni mogla v celoti slediti rešitvi, ki velja za sprejemanje poslovnika računskega sodišča. Glede na položaj APPNI in ob smiselni uporabi določb o računskem sodišču naj bi ostala kot edina primerna in smiselna rešitev, da statut sprejme generalni direktor po predhodnem mnenju kolegija APPNI. APPNI tudi meni, da o tem vprašanju ni pravne praznine. Navaja še, da ne bi mogla uresničevati svojih nalog brez statuta kot svojega temeljnega akta. Posebej zato ne, ker ZAPPNI nima določb o notranji organizaciji, načinu poslovanja in pravicah ter odgovornosti oziroma obveznosti delavcev in drugih vprašanjih. Zakon določa, da se ta vprašanja rešujejo s statutom. ZAPPNI je določal, da APPNI posluje po določbah statuta SDK do 31. decembra 1994. Do uveljavitve izpodbijanega statuta je APPNI uporabljala tiste določbe statuta SDK iz leta 1985, ki niso nasprotovale novim družbenim razmeram, ustavnemu redu in veljavnim zakonom. Takšen sklep o podaljšanju uporabnosti določb statuta SDK je sprejel svet APPNI 19. januarja 1995. Ker se je pokazalo, da to ne zadošča, je APPNI sprejela statut in ga poslala v soglasje Državnemu zboru, ki pa je obravnavo tega vprašanja odklanjal. Glede razpolaganja s premoženjem bivše SDK pa po mnenju APPNI sprememba lastnine ne vpliva na dosedanja upravljalska in razpolagalna upravičenja APPNI s tem premoženjem. Kolikor bi s sklicevanjem na 76. člen ZAPPNI odvzeli APPNI upravljalska in razpolagalna upravičenja nad premoženjem, ki ga ima v posesti, bi bilo takoj ogroženo opravljanje njenih nalog.

5. Vlada je na podlagi četrte alinee prvega odstavka 23. člena ZUstS upravičena vložiti zahtevo za začetek postopka za oceno zakonitosti splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil.
6. Izpodbijani statut navaja kot pravno podlago za sprejem prvi odstavek 65. člena ZAPPNI, ki določa, da ima APPNI statut, s katerim se določa “notranja organizacija, pravice, odgovornosti in obveznosti delavcev, način poslovanja in druga vprašanja”. Po določbi drugega odstavka 4. člena ZAPPNI pa ima APPNI pri opravljanju nalog iz svoje pristojnosti javna pooblastila, ki so ji zaupana z zakoni.
7. Po odločbi ustavnega sodišča OdlUS IV, 20 je APPNI pravna oseba javnega prava, ki ji mora biti glede tistega dela nalog, ki se nanašajo na preoblikovanje družbene lastnine, zagotovljen samostojen in neodvisen status, kot ga ima računsko sodišče. Splošne akte takih pravnih oseb je šteti za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, ki so po določbi 160. člena ustave podvrženi ustavnosodni presoji (kontroli).

8. Z določbo 76. člena ZAPPNI je bilo podržavljeno premoženje dotedanje Službe družbenega knjigovodstva v Republiki Sloveniji. APPNI je kot pravni naslednik po določbi prvega odstavka 72. člena istega zakona prevzela le njena dela in naloge. Sredstva za delo pridobiva APPNI iz plačil za opravljene storitve in iz “drugih virov, določenih s statutom v skladu z zakonom” (67. člen ZAPPNI). Statut APPNI torej ne more v nasprotju z zakonom določati sredstev, s katerimi APPNI razpolaga – ne glede na to, kateri organ statut sprejema.
9. Po določbi 5. člena zakona o vladi (Uradni list RS, št. 4/93) upravlja z nepremičninami in drugim premoženjem Republike Slovenije vlada, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno. ZAPPNI glede razpolaganja s premoženjem nekdanje SDK, ki je postalo državna last, posebnih določb nima.
10. Z zakonom o spremembah in dopolnitvah ZAPPNI (v nadaljevanju: ZAPPNI), je bila ustanovljena Agencija za revidiranje. Po določbi 16. člena ZAPPNI mora vlada zagotoviti materialne in tehnične pogoje za delovanje Agencije za revidiranje v prostorih APPNI. Ustanovitev Agencije za revidiranje oziroma razdelitev APPNI na dve samostojni agenciji je bila predmet ocene ustavnosti v postopku pod št. U-I-271/95. O pobudi za oceno ustavnosti 76. člena ZAPPNI pa je ustavno sodišče že odločilo z odločbo št. U-I-169/94 z dne 15. junija 1995.
11. Odločitev v zadevi št. U-I-169/94 pomeni, da je premoženje nekdanje SDK državno premoženje, ki ga upravlja vlada. Vlada tudi razpolaga s tem premoženjem kot državnim premoženjem, APPNI pa odloča o uporabi in razpolaganju le s tistimi sredstvi, ki jih po zakonu pridobiva za delo oziroma, ki so ji na podlagi zakona zagotovljena za opravljanje njenih nalog. Zato so določbe prvega in drugega odstavka 6. člena statuta APPNI očitno v nasprotju z zakonom.
12. Z odločbo št. U-I-271/95 z dne 4. aprila 1996 je ustavno sodišče odločilo, da ustanovitev nove agencije za revidiranje ni v neskladju z ustavo. Na podlagi ZAPPNI bo tako prišlo do razdelitve sedaj enotne APPNI na dve ločeni agenciji. Vsaka od njiju bo samostojna pravna oseba s svojimi organi in splošnimi akti. Agencija za revidiranje ima poslovnik, h kateremu daje soglasje Državni zbor (1.b člen ZAPPNI). APPNI kot javni zavod pa ima statut, ki ga sprejme njen organ upravljanja (svet) in h kateremu daje soglasje vlada. V nobenem primeru zakon ne določa pristojnosti generalnega direktorja APPNI za sprejem statuta, predvsem pa tudi nobena od novonastalih agencij svojega temeljnega splošnega akta ne sprejema samostojno – brez soglasja bodisi Državnega zbora bodisi vlade.
13. Ker je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-158/94 razveljavilo določbo ZAPPNI o tem, kdo sprejema statut APPNI in kdo daje nanj soglasje, je v vmesnem obdobju obstajala pravna praznina, ki jo v tem delu ni bilo mogoče zapolniti z analogno uporabo pravil o položaju in upravljanju računskega sodišča. Računsko sodišče sestavlja devet članov, ki jih imenuje Državni zbor (5. člen zakona o računskem sodišču; Uradni list RS, št. 48/94, v zvezi s 150. in 151. členom ustave). Glede na tako (kolegijsko, kolektivno) sestavo ter njej prilagojeni sistem dela in odločanja računskega sodišča ni razlogov in ne potrebe po določanju še posebnih organov upravljanja in poslovodnih organov. Ni pa mogoče z analogijo prenašati take ureditve na APPNI tako, da naj bi funkcije in pristojnosti, ki jih imajo člani računskega sodišča, v APPNI imel njen generalni direktor. To vprašanje je bilo treba rešiti z ustrezno dopolnitvijo zakona, kot je to navedlo ustavno sodišče v svoji odločbi (36. točka odločbe št. U-I-158/94).
14. Glede na navedeno generalni direktor ni imel zakonskega pooblastila za sprejem statuta APPNI. Njegova normodajna pooblastila so omejena na izdajanje splošnih aktov in metodoloških navodil za izvrševanje javnih pooblastil (tretji odstavek 4. člena ZAPPNI). Po določbi tretjega odstavka 153. člena ustave morajo biti splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Statut, ki ga je sprejel generalni direktor APPNI, ne da bi za to imel pooblastilo v zakonu, je v neskladju z navedeno ustavno določbo in ne more imeti pravne veljave.
15. Po določbi drugega odstavka 45. člena ZUstS ustavno sodišče odpravi nezakonite podzakonske predpise, kadar ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi nezakonitosti. Vlada ne navaja nobenih škodljivih posledic, ki bi (že) nastale zaradi sprejema statuta po nepristojnem organu ali zaradi uporabe nezakonitih določb o razpolaganju z državnim premoženjem. Zato je ustavno sodišče izpodbijani statut razveljavilo.

16. ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Šturm).