Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Iskre Holding d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Jože Golob, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 11. julija 1996

Določba zadnje alinee tretjega odstavka 1. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada za razvoj Republike Slovenije in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (Uradni list RS, št. 57/95) ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da je postavljeni 60-dnevni rok pričel teči šele z dnem uveljavitve zakona.

1. Pobudnik navaja, da naj bi zgoraj citirana določba zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada za razvoj Republike Slovenije in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: ZPPOLS-A) vsebinsko konkretizirala četrti odstavek 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 – v nadaljevanju: ZLPP) o tem, kdaj se šteje, da razmerij med družbenim pravobranilcem in podjetjem, zavezancem za lastninsko preoblikovanje, ni mogoče uskladiti, in torej celotni družbeni kapital preide v last in upravljanje Sklada Republike Slovenije za razvoj (v nadaljevanju: sklad). S tem ko izpodbijana določba šteje, da je na podlagi četrtega odstavka 50. člena ZLPP celotni družbeni kapital pravnih oseb prešel na sklad 60. dan od dneva vložitve take tožbe, naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (14. člen ustave) in prepoved retroaktivnosti (155. člen ustave). Načelo enakosti pred zakonom naj bi bilo kršeno, ker izpodbijana določba prenos družbenega kapitala na Sklad RS za razvoj veže na vložitev tožbe družbenega pravobranilca, ne pa na vednost prizadete pravne osebe za vloženo tožbo, ki naj bi bila lahko podana šele od obstoja pravde dalje, ki po določbi 194. člena zakona o pravdnem postopku prične teči do vročitve tožbe dalje (Uradni list SFRJ, št. 4/77, 36/80, 69/82, 58/84, 74/87, 57/89, 20/90 in 27/90 ter Uradni list RS, št. 55/92 in 19/94 – v nadaljevanju: ZPP). Izpodbijana določba naj bi tako v nasprotju s četrtim odstavkom 50. člena ZLPP onemogočila uskladitev domnevnih oškodovanj družbene lastnine. Nujen predpogoj za tako usklajevanje pa naj bi bila vednost prizadete pravne osebe za oškodovanje oziroma za tožbo. Izpodbijana določba naj bi upravičencem za lastninsko preoblikovanje odvzela upravičenje uskladiti domnevna oškodovanja družbenega kapitala z družbenim pravobranilcem po četrtem odstavku 50. člena ZLPP (in s tem lastninsko preoblikovanje po ZLPP) tudi retroaktivno v nasprotju s pogoji 155. člena ustave, ker je na iztek 60-dnevnega roka od vložitve tožbe družbenega pravobranilca vezala izgubo tega upravičenja, česar naj ZLPP ne bi bil določil.
2. Pobudnik v vlogi utemeljuje pravni interes z navedbami, da naj bi mu bila z izpodbijano določbo odvzeta možnost lastninskega preoblikovanja družbenega kapitala po ZLPP. Podjetji Iskra Kibernetika, tovarna Vega, p.o., Ljubljana, in Iskra Commerce, Mednarodno trgovsko podjetje, d.o.o., Ljubljana, naj bi se namreč v svojih programih lastninskega preoblikovanja odločili za lastninjenje družbenega kapitala preko sestavljene oblike organiziranja, to je s prenosom družbenega kapitala na Iskro Holding d.d. Agencija Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: agencija) pa je ta dva programa lastninskega preoblikovanja zavrgla s sklepoma, ki se sklicujeta na izpodbijano določbo ZPPOLS-A. Navedeni Iskrini podjetiji naj bi namreč uspeli doseči poravnavo z družbenim pravobranilcem v zvezi s tožbami zaradi prikrajšanja družbenega kapitala in naj bi družbeni pravobranilec zaradi poravnave tudi umaknil obe tožbi, vendar naj bi agencija ravno na temelju retroaktivnosti izpodbijane zakonske določbe ugotovila, da do izteka 60-dnevnega roka družbeni pravobranilec ni umaknil tožbe. Pobudnik je z dopolnitvijo vloge poslal tudi kopiji pogodb o neodplačnem prenosu družbenega kapitala med njim ter obema Iskrinima podjetjema, ki sta sestavni del programa lastninskega preoblikovanja obeh podjetij, s katerima je bilo dogovorjeno, da bosta obe podjetji v popolni lasti pobudnice, ta pa se bo lastninila, s pogojem, da taki pogodbi kasneje odobri agencija. Pobudnik navaja, da je izpodbijana določba povzročila prenos družbenega kapitala obeh podjetij na sklad in lastninjenje tega družbenega kapitala po ZPPOLS namesto po ZLPP, s čimer naj bi se dejansko onemogočilo lastninjenje družbenega kapitala obeh podjetij preko Iskre Holding d.d. Trditve izkazuje tudi s priloženima sklepoma agencije, s katerima je ta prav na temelju izpodbijane določbe programa lastninskega preoblikovanja obeh Iskrinih podjetij zavrgla, saj je ugotovila, da naj bi na temelju izpodbijane določbe, ker naj v zakonitem roku tožba družbenega pravobranilca ne bi bila umaknjena, družbeno premoženje že prešlo na sklad in se zato ne bo lastninilo po ZLPP.
3. Pobudnik smiselno predlaga razveljavitev izpodbijane določbe ter do končne odločitve tudi njeno začasno zadržanje, zaradi nujnosti preprečitve izdajanja “nezakonitih sklepov” s strani agencije. Pobudnik je tudi navedel, da naj bi izvajanje izpodbijane zakonske določbe povzročilo prizadetim podjetjem zastoje pri lastninskem preoblikovanju. Zaradi časovno omejene veljavnosti lastninskih certifikatov pa je podana nevarnost, da bo v teh podjetjih otežena oziroma praktično onemogočena zamenjava lastninskih certifikatov delavcev za delnice prizadetih podjetij, kar naj bi bil eden izmed zakonsko predvidenih možnih načinov lastninskega preoblikovanja.
4. Pobuda je bila v postopku preizkusa po prvem in četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/95 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki pa nanjo ni odgovoril. Ustavno sodišče jo je po 26. členu poslalo tudi agenciji, vendar kljub urgenci odgovora na zastavljena vprašanja ni prejelo. Pobuda je bila na temelju iste zakonske določbe poslana tudi Ministrstvu za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: ministrstvo). Slednje je posredovalo mnenje, ki ga je pripravilo za Državni zbor, kot tudi odgovor na posebna vprašanja ustavnega sodišča.
5. Glede očitane kršitve 14. člena ustave Ministrstvo meni, da že ZLPP določa, da mora revizijski organ o svojih ugotovitvah obvestiti podjetje, kar naj bi z določitvijo 8-dnevnega roka za obvestilo podjetju precizirala tudi uredba o načinu izvedbe postopkov revizije. Iz revizijskega poročila, ki ga prejme revidirano podjetje, naj bi bila natančno razvidna vsebina ugotovljenih oškodovanj družbene lastnine, tako po 48. kot po 48.a členu ZLPP. Prav tako naj bi skladno s 50. členom ZLPP o vložitvi tožbe družbeni pravobranilec podjetje takoj obvestil. Iz dosedanje prakse, ki naj bi bila razvidna iz poročila Družbenega pravobranilca Republike Slovenije o stanju, pojavih in problemih na področju varstva družbene lastnine, naj bi celo izhajalo, da družbeni pravobranilec takoj po prejemu revizijskega poročila pozove pravno osebo, da v določenem roku, ki je krajši od 30 dni, sama odpravi oškodovanja družbne lastnine. Tako naj bi v letu 1995 pravne osebe v kar 42 primerih takemu pozivu sledile, zato družbenemu pravobranilcu ni bilo potrebno vložiti tožbe. Zato ministrstvo meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z navedeno določbo ustave.
6. Glede očitane kršitve 155. člena ustave pa ministrstvo meni, da določba sledi enemu od temeljnih ciljev in namenov zakonodajalca, da se postopki lastninskega preoblikovanja čimprej dokončajo, saj bi dolgotrajnost teh postopkov lahko negativno vplivala na ekonomski položaj podjetij, povzročila pa bi lahko tudi negativne makroekonomske posledice. Zato naj bi bil v 20. členu ZLPP predviden tudi sorazmerno kratek enoletni prekluzivni rok za izvedbo lastninskega preoblikovanja. Če podjetje v tem roku ni pridobilo drugega soglasja agencije in vložilo zahteve za vpis lastninskega preoblikovanja v sodni register, je pravica do izbire in izvedbe postopka lastninskega preoblikovanja na podlagi šestega odstavka 20. člena ZLPP prešla na agencijo. Splošni rok za lastninsko preoblikovanje naj bi sicer potekel 31. 12. 1995, saj naj bi pričel teči od dneva veljavnosti zadnjega izvedbenega predpisa, to je uredbe o načinu zbiranja lastniških certifikatov s strani pooblaščenih investicijskih družb, ki je stopila v veljavo 1. 1. 1994. Ministrstvo dodatno pojasnuje, da veljajo izjeme med drugim tudi za podjetja v postopku revizije na podlagi določb ZLPP. Za ta podjetja naj bi enoletni rok pričel teči z dnem, ko podjetje prejme obvestilo Družbenega pravobranilca RS, da ne bo vložil tožbe po 50. členu ZLPP in da podjetje lahko nadaljuje z lastninskim preoblikovanjem. V tem primeru poteče rok za vsako podjetje ob drugem času. Člen 50 ZLPP naj bi določal, da do rešitve spora pred sodiščem ni mogoče začeti ali nadaljevati nobenega statusnega preoblikovanja, razen če podjetje uskladi postopke in pogodbe z zahtevami družbenega pravobranilca in agencije. Če pa razmerij ni mogoče uskladiti ali če podjetje ne more začeti ali nadaljevati lastninskega preoblikovanja do izteka rokov po 20. členu ZLPP, zakon določa kot pravno posledico prenos celotnega družbenega kapitala podjetja v last in upravljanje sklada. Ker v nasprotju s predvidevanji zakonodajalca vsi na podlagi 48. člena ZLPP začeti revizijski postopki do izteka že navedenaga datuma (31. 12. 1995) niso bili zaključeni, naj bi bilo potrebno z zakonom natančneje urediti nastanek pravne posledice iz četrtega odstavka 50. člena ZLPP v primeru dejanskih situacij, ko revizijski organ izda revizijsko poročilo po 31. 12. 1995 in na podlagi tega poročila prične družbeni pravobranilec postopek s tožbo. Za take dejanske situacije pa je izpodbijana določba ZPPOLS-A postavila 60-dnevni rok po vložitvi tožbe družbenga pravobranilca, če v tem roku tožba ni bila umaknjena, in nanj vezala posledico, predvideno v četrtem odstavku 50. člena ZLPP. Zakon je rok določil prav zato, da ne bi bilo nejasnosti in različnih možnih razlag četrtega odstavka 50. člena ZLPP. Ministrstvo meni, da bi bilo brez izpodbijanega zakona določbo četrtega odstavka 50. člena ZLPP možno razumeti, da nastopi v njem navedena pravna posledica prenosa družbenega kapitala na sklad z dnem vložitve tožbe s strani družbenega pravobranilca, saj od tega dne z ozirom na iztek splošnega roka iz prvega odstavka 20. člena ZLPP ni možno ne začeti ne nadaljevati postopka lastninskega preoblikovanja in bi bila tudi takšna razlaga skladna z navedenimi splošnimi cilji in nameni zakonodajalca. Zato naj bi bila izpodbijana določba nedvomno v korist podjetij, ki so imela namen uskladiti se z zahtevami družbenega pravobranilca. Kolikor se izpodbijana določba uporablja tudi za dejanske situacije, nastale pred uveljavitvijo ZPPOLS-A, Ministrstvo meni, da gre za dopustno retrogradno veljavnost take določbe.

7. Ustavno sodišče je pobudniku na seji dne 14. 3. 1996 priznalo pravni interes. Pobudnik izkazuje svoj neposredni pravni interes s poslanima pogodbama, sklenjenima med njim ter obema Iskrinima podjetjema Iskra – Vega ter Iskra – Commerce. Iz obeh pogodb je namreč razviden dogovor, da bosta obe podjetji v popolni lasti pobudnice, ta pa se bo lastninila. Iz teh pogodb je pobudnica pridobila pravico, ki je bila sicer res pogojna in to po pogodbenih določbah in po določbi drugega odstavka 51. člena ZLPP – odvisna od soglasja agencije. Vendar do uresničevanja te pravice pobudnica ni mogla priti ravno zaradi izpodbijane določbe: na podlagi te določbe je agencija zavrgla predlog za lastninjenje s prenosom kapitala, ki sta ga v skladu s sklenjeno pogodbo predložili navedeni Iskrini podjetji, namesto da bi odločila o soglasju k predloženima programoma, kar pa je pobudnik izkazal s pobudi priloženima sklepoma.
8. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. Očitana kršitev 14. člena ustave je po oceni ustavenga sodišča očitno neutemeljena. Prvi odstavek 14. člena ustave določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Drugi odstavek 14. člena določa, da so pred zakonom vsi enaki. To seveda ne pomeni, da bi predpis, kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena, ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog.
10. Pobudnik meni, da je protiustavna neenakost nastala, ker je izpodbijana določba vezala pravne posledice, in sicer prenos družbenega kapitala na sklad RS za razvoj na 60-dnevni rok od vložitve tožbe družbenega pravobranilca proti toženemu podjetju in ne na vednost pravne osebe za vloženo tožbo, ki naj bi bila po določbah ZPP podana šele od obstoja pravde dalje, torej od vročitve tožbe podjetju dalje. Smiselno naj bi bila tako prizadeta podjetja glede na izpodbijano določbo v neenakem položaju, kot to velja za vse ostale tožene stranke po določbah ZPP. Kot izhaja že iz odgovora ministrstva, je že določba četrtega odstavka 50. člena ZLPP sledila enemu od temeljnih ciljev in namenov zakonodajalca, da se postopki lastninskega preoblikovanja podjetij čim prej dokončajo, saj lahko dolgotrajnost navedenih postopkov negativno vpliva na ekonomski položaj podjetij in povzroči tudi negativne makroekonomske posledice; temu namenu je sledil tudi v 20. členu ZLPP postavljeni splošni rok za izvedbo lastninskega preoblikovanja, ki je relativno kratek. Tudi iz predloga zakona, katerega določba se izpodbija, izhaja, da naj bi sledil temeljnemu načelu in cilju pospešitve postopka lastninskega preoblikovanja podjetij kot tudi zapolnitve pravne praznine oziroma odprave možnega dvoma pri določanju rokov za izvedbo lastninskega preoblikovanja. Navedeni cilji zakona so ustavno dopustni. Izpodbijana določba kot lex specialis drugače kot ZPP veže v četrtem odstavku 50. člena ZLPP določeno zakonsko posledico na potek določenaga roka po vložitvi tožbe (in ne po vročitvi tožbe, kot bi to izhalo iz ZPP in bi to smisleno želel pobudnik). To razlikovanje pa ni samovoljno; zakonodajalec je sledil navedenemu ustavno dopustnemu cilju, ki je v razumni zvezi s predmetom urejanja predpisa. Tako razlikovanje je tudi primerno sredstvo za dosego tega cilja. Zakonodajelec je že pred sprejetjem takšne ureditve z določbo drugega odstavka 50. člena ZLPP primerno poskrbel, da bo prizadeto podjetje takoj (torej še pred vročitvijo tožbe) seznanjeno s tem, da je bila proti njemu vložena tožba. Družbeni pravobranilec ima po tej določbi zakonito dolžnost, da o vloženi tožbi na podlagi revizijskega poročila takoj pisno obvesti podjetje, agencijo in registrsko sodišče. Tako tudi ni bila na ta način prizadeta še kakšna druga človekova pravica ali svoboščina, kar bi zahtevalo strožji kriterij presoje, kot pa v tem primeru, ko se je glede na navedbe presojala le skladnost s splošno enakostjo pred zakonom po drugem odstavku 14. člena ustave.
11. Drugačen pa je položaj glede očitane kršitve 155. člena ustave. ZPPOLS-A, katerega določba se izpodbija, je stopil v veljavo dan po objavi v Uradnem listu in izrecno ne predvideva, da bi kaka njegova določba, torej tudi izpodbijana, imela povraten učinek. Izpodbijana določba pa ni povsem jasna in sta glede na njeno vsebino in vsebino zakona možni dve razlagi. Določbo je možno razumeti kot retroaktivno, tako da je postavljeni rok retroaktivno posegel v dejanske situacije, ko je bila tožba družbenega pravobranilca umaknjena, preden je zakon stopil v veljavo, in je določeni rok tako v vsakem primeru potekel v 60. dneh od vložitve tožbe družbnega pravobranilca. Da pristojni organi (agencija) določbo razumejo in uporabljajo retroaktivno, je razvidno iz obeh pobudi priloženih sklepov. Da je možna retroaktivna razlaga, potrjuje tudi mnenje ministrstva, ki meni, da gre v takih primerih pač za dovoljeno retroaktivnost. V dejanskih situacijah, ko je še pred uveljavitvijo izpodbijane zakonske določbe prišlo do poravnave in so podjetja tako po vloženi tožbi uskladila razmerja z družbenim pravobranilcem samoupravljanja, so se s tem po takratni zakonski ureditvi izognila pravni posledici, ki bi nastopila v smislu četrtega odstavka 50. člena ZLPP, kolikor razmerij ne bi bilo mogoče uskladiti. Z vidika prizadetih podjetij gre za pridobljeno pravico na temelju ZLPP, da posledica iz četrtega odstavka 50. člena ZLPP, ne bo nastopila v primeru uskladitve razmerij z družbenim pravobranilcem. Drugi odstavek 155. člena določa kumulativna pogoja za dovoljeno retroaktivnost posameznih zakonskih določb, in sicer, če to zahteva javna korist ter če se s tem ne posega v pridobljene pravice. S tem ko je izkazan poseg v pridobljene pravice, bi taka razlaga izpodbijane določbe pomenila kršitev 155. člena ustave, pa čeprav bi bila javna korist izkazana. Ob dejstvu, da sam zakon retroaktivne veljave izpodbijane določbe izrecno ne določa, je ustavno sodišče ugotovilo, da tudi iz predloga ZPPOLS-A ne izhaja, da bi predlagatelj imel v mislih kakršnokoli retroaktivnost, zato tudi ni izkazan javni interes za takšno retroaktivnost. Med načeli in cilji predlaganega zakona je sicer navedeno, da želi pospešiti postopek lastninskega preoblikovanja ter odpraviti dvome pri določanju rokov, kar pa po oceni ustavnega sodišča ne govori nujno v prid tezi, da bi zakonodajalec sploh želel doseči retroaktivnost izpodbijane določbe. Tudi iz zapisnika 34. seje Državnega zbora RS, št. 0600-00/92-34 ne izhaja, da bi bila kaka razprava o javnem interesu za retroaktivnost tako postavljene določbe. Ustavno sodišče ugotavlja, da tudi, kolikor bi se izpodbijana določba razumela neretroaktivno, tako da določeni 60-dnevni rok ni mogel pričeti teči pred uveljavitvijo zakona, in tako pravnih oseb, ki so sklenile poravnavo, oziroma je bila tožba proti njim umaknjena pred tem dnem, ne prizadane, to ne bi bistveno upočasnilo postopkov lastninskega preoblikovanja in bi bila tudi taka razlaga še vedno v skladu s postavljenimi načeli in cilji zakona (pospešitev postopkov lastninskega preoblikovanja ter razjasnitev dvomov glede postavljenih rokov). Glede na vse navedeno je ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo, kolikor se razume neretroaktivno.
13. Ustavno sodišče je presojalo skladnost izpodbijane določbe z ustavo zgolj v mejah postavljenih trditev ter očitanih kršitev 14. in 155. člena ustave, zato njegova odločitev ne prejudicira morebitnega kasnejšega odločanja o ustavnosti določbe tretjega odstavka prvega člena ZPPOLS-A, kot tudi četrtega odstavka 50. člena ZLPP.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Krivic, Snoj, Šinkovec in Ude.