Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. S. K. iz L. na seji dne 19. julija 1996

1. Predlog Komisije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve Državnemu zboru Republike Slovenije, da sprejme štiri odloke o izvolitvi sodnic Republiškega senata za prekrške št. 716-01/89-2/54, 716-01/89-2/55, 716-01/89-2/56 in 716-01/89-2/57, se odpravi.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti prvega odstavka 6. člena zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (Uradni list RS, št. 82/94) in drugega odstavka 278. člena zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87, 5/90 in Uradni list RS, št. 10/91, 13/93 in 66/93).
3. Do končne odločitve v postopku za oceno ustavnosti se izvrševanje zakonskih določb, navedenih v 2. točki izreka, zadrži.

1. Pritožnica je dne 6. junija 1996 vložila ustavno pritožbo na podlagi drugega odstavka 51. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, 15/94 – v nadaljnjem besedilu: ZUstS) pred izčrpanjem izrednih pravnih sredstev, ker meni, da bi ji s tem, ko bi Državni zbor odločal o predlogu izpodbijane odločitve, nastale nepopravljive posledice. Navaja, da je Komisija za volitve, imenovanja in administrativne zadeve Državnega zbora (v nadaljnjem besedilu: komisija) na svoji seji dne 6. junija 1996 sklenila, da predlaga Državnemu zboru izvolitev kandidatke T. B., čeprav je Ministrstvo za pravosodje v svojem mnenju o prijavljenih kandidatih podprlo kandidaturo pritožnice, upoštevajoč njeno dosedanje strokovno uspešno opravljanje funkcije sodnika za prekrške na drugi stopnji. Komisija je z razlogi, ki so narekovali njeno odločitev, ni seznanila in tako pritožnica nima možnosti ugovora zoper odločitev komisije. Meni, da ji je s tem kršena pravica do enakega obravnavanja kandidatov v postopku za izvolitev v sodniško funkcijo v primerjavi s kandidati za sodnike sodišč. Kandidati, ki jih Sodni svet ne predlaga v izvolitev, imajo zoper tako odločitev možnost ugovora. Po pritožničinem mnenju opravlja komisija v tem prehodnem obdobju, do sprejetja novega zakona o prekrških, v postopku izvolitve sodnikov za prekrške funkcijo Sodnega sveta. Pri tem se pritožnica sklicuje na odločbo ustavnega sodišča U-I-117/93 z dne 2. 2. 1995, s katero je ustavno sodišče odločilo, da pri nobenem opredeljevanju statusa sodnikov za prekrške ni dopustno uvrščati v izvršilno oziroma upravno vejo oblasti. Pritožnica uveljavlja tudi kršitev pravice do dela, ker predpostavlja, da je bil razlog za odločitev dopolnitev pogojev za upokojitev, čeprav s svojo kandidaturo uveljavlja pravico do štiridesetih let delovne dobe. Pritožnica je tudi predlagala začasno zadržanje izvršitve izpodbijane odločitve.
2. Komisija v svojem pojasnilu z dne 14. junija 1996 navaja, da je celoten postopek v zvezi s pripravo na odločanje na seji Državnega zbora potekal v skladu z določili zakona o prekrških (v nadaljnjem besedilu: ZP) in poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 49/93, 80/94 in 28/96 – v nadaljnjem besedilu: poslovnik). Komisija je na podlagi 132. člena poslovnika pristojna za obravnavanje vprašanj iz pristojnosti Državnega zbora, ki so povezana z volitvami, imenovanji in razrešitvami. Komisija je matično delovno telo Državnega zbora, ki v primeru volitev, imenovanj in razrešitev, ko zakoni posebej ne določajo predlagatelja, opravlja naloge predlagatelja v pripravah za sprejem odločitve na Državnem zboru oziroma opravi vsa predhodna opravila. Poudarja, da novi zakon o prekrških še ni bil sprejet, veljavni zakon o prekrških pa ne določa, da je potrebno kandidate, ki niso predlagani Državnemu zboru v izvolitev, obvestiti o tem, da jih Komisija ne predlaga v izvolitev. Pritožnica je bila obravnavana enakopravno pri pripravi za določitev predloga kandidatk za izvolitev. Komisija je izmed prijavljenih kandidatk, ki jih je Ministrstvo za pravosodje ocenilo kot ustrezne, z glasovanjem določila druge kandidatke. Po mnenju komisije v obravnavanem primeru ne gre za ustavno varovane pravice, upoštevajoč ustavno določbo, da poslanci niso vezani na kakršnokoli navodilo (82. člen ustave).

3. Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe na seji senata dne 20. junija 1996 sprejelo vloženo ustavno pritožbo v obravnavo na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUstS. Senat je s sklepom o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo ugotovil, da pomeni odločitev komisije, da pritožnice ne predlaga v izvolitev Državnemu zboru, očitno kršitev pritožničine pravice iz tretjega odstavka 49. člena ustave, ker je izbiro kandidatk, ki se predlagajo v izvolitev Državnemu zboru, opravil nepristojen organ. Pri svoji odločitvi je senat upošteval odločbo ustavnega sodišča št. U-I-117/93 z dne 2. 2. 1995 (OdlUS IV, 10), v kateri je ustavno sodišče sprejelo načelno stališče, da je sodnike za prekrške skladno z določbo 23. člena ustave potrebno obravnavati kot del sodne oblasti. Senat je na podlagi 58. člena ZUstS tudi zadržal izvršitev izpodbijanega posamičnega akta, ker bi z izvršitvijo izpodbijanega akta – z izvolitvijo predlaganih štirih kandidatk za sodnice za prekrške Republiškega senata za prekrške – nastale za pritožnico težko popravljive posledice.

4. Ustavno sodišče je v citirani odločbi št. U-I-117/93 že sprejelo načelno stališče, da je sodnike za prekrške skladno z določbo 23. člena ustave potrebno obravnavati kot del sodne oblasti in da jih pri opredeljevanju njihovega statusa ni dopustno uvrščati v izvršilno oziroma upravno vejo oblasti. Ustavno sodišče je v navedeni zadevi v zvezi s plačami sodnikov za prekrške odločilo, da določba 1. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94) ni v skladu s 3. členom ustave, ker različno obravnava sodnike za prekrške v primerjavi s sodniki. V obrazložitvi so navedeni razlogi, ki so narekovali takšno odločitev in na katere se ustavno sodišče sklicuje tudi v tej zadevi. Navedena odločitev ustavnega sodišča pomeni, da so sodniki za prekrške v skladu z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena ustave del sodne oblasti. Pri tem ustavno sodišče ni upoštevalo le določb ustave, ampak tudi konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, MP, št. 7/94 – v nadaljnjem besedilu: EKČP) in odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z jamstvi 6. in 7. člena EKČP. Na podlagi stališč, sprejetih v odločbah Evropskega sodišča (na primer v sodbi z dne 27. 5. 1983 v zadevi Öztürk – Publ. ECHR Ser. A, Vol. 73 in v sodbi z dne 25. 8. 1987 v zadevi Lutz – Publ. ECHR Ser. A, Vol. 123), je nedvomno, da sodniki za prekrške poleg drugih obravnavajo tudi take prekrške, ki sodijo v kategorijo kaznivih ravnanj v smislu EKČP in ki jih v skladu s prvim odstavkom 6. člena EKČP lahko obravnavajo le sodišča. Z navedeno odločbo je ustavno sodišče odločilo, da imajo sodniki za prekrške in Republiški senat za prekrške glede na pristojnosti, ki jim jih daje veljavni ZP, lahko le položaj sodišč. Ta odločitev ustavnega sodišča pa ne pomeni, da zakonodajalec v skladu z 23. členom ustave in prvim odstavkom 6. člena konvencije z novimi predpisi o prekrških ne bi mogel sprejeti drugačne ureditve pristojnosti in drugačne ureditve organizacije organov za postopek o prekrških. Pri tem bi moral le zagotoviti, da tiste prekrške, ki sodijo v kategorijo kaznivih ravnanj v smislu EKČP, obravnavajo organi, ki bodo imeli položaj sodišč. Dokler zakonodajalec drugačne ureditve ne sprejme, pa je mogoče položaj vseh sodnikov za prekrške obravnavati le enako položaju sodnikov. To pa pomeni, da sodniki za prekrške tudi v prehodnem obdobju do uveljavitve novih predpisov ne morejo imeti drugačnega položaja, kakor ga je 8. člen ustavnega zakona za izvedbo ustave določil za sodnike prejšnjih rednih in drugih sodišč. Sodniki za prekrške imajo po določbi drugega odstavka tega člena pravico v primeru ureditve novih sodišč oziroma organov za postopek o prekrških dokončati svoj mandat v novih pravosodnih organih. Tistim, ki bi jim mandat potekel pred uveljavitvijo novih predpisov, pa je ta mandat že po sami določbi tretjega odstavka 8. člena ustavnega zakona podaljšan in se jim bo iztekel v šestih mesecih po uveljavitvi novih predpisov, ki bodo urejali položaj sodnikov za prekrške.
5. Zaradi uvedbe lokalne samouprave in ustanovitve novih občin je zakonodajalec začasno, do sprejetja novega zakona o prekrških, uredil položaj občinskih in medobčinskih sodnikov za prekrške, ki so bili organizacijsko in funkcionalno vezani na prejšnje občine. Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (v nadaljnjem besedilu: ZZZUOPSP) v 1. členu določa, da od 1. januarja 1995 do uveljavitve novega zakona o prekrških občinski in medobčinski sodniki za prekrške nadaljujejo z delom kot samostojni organi z imenom sodnik za prekrške in s pristojnostmi, ki jih imajo občinski sodniki za prekrške po ZP. V prvem odstavku 6. člena določa, da sodnike za prekrške voli in razrešuje Državni zbor ob smiselni uporabi določb o postopku in pogojih, določenih v ZP. Določbe ZZZUOPSP se ne nanašajo na volitve sodnikov za prekrške Republiškega senata za prekrške, ker ZP v drugem odstavku 278. člena že določa, da predsednika in sodnika Republiškega senata za prekrške voli in razrešuje Državni zbor z liste kandidatov, na kateri je število kandidatov enako številu kandidatov, ki se jih voli.
6. ZP ureja volitve sodnikov za prekrške v 265., 267., 268 in 269. členu. Glede na prvi odstavek 6. člena ZZZUOPSP, ki določa smiselno uporabo teh določb, poteka kandidacijski postopek za vse sodnike za prekrške – tudi Republiškega senata za prekrške – tako:
– da prosto mesto sodnika za prekrške razpiše Državni zbor po lastni pobudi, na predlog organa za postopek o prekršku ali na predlog Ministrstva za pravosodje;
– da se z razpisom začne kandidacijski postopek, ki ga izvede Državni zbor, in v katerem se obravnavajo kandidati, ki so se prijavili v razpisnem roku;
– da Ministrstvo za pravosodje daje Državnemu zboru mnenje o prijavljenih kandidatih;
– da se volijo z liste kandidatov, na kateri je število kandidatov enako številu kandidatov, ki se volijo (zaprta kandidatna lista).
7. ZP v okviru kandidacijskega postopka ne ureja, kateri organ je pristojen za določitev liste kandidatov v smislu prvega odstavka 265. člena in drugega odstavka 278. člena ZP. Prav tako tudi ZZUOPSP ne določa, kateri organ je pristojen za izbiro kandidatov.
8. Kakor je razvidno iz obravnavane zadeve, je to izbiro med prijavljenimi kandidati opravila komisija, ki na podlagi 132. člena poslovnika obravnava vprašanja iz pristojnosti Državnega zbora, ki so povezana z volitvami, imenovanji, razrešitvami in administrativnimi zadevami. Komisija je po svojem položaju delovno telo Državnega zbora (124. člen poslovnika), ki je bilo ustanovljeno in njegovo delovno področje določeno s sprejemom poslovnika. Delovna telesa obravnavajo zadeve na sejah in o obravnavi sestavijo poročilo, ki mora vsebovati stališča in predloge, o katerih je mogoče glasovati v Državnem zboru (136. člen poslovnika). Delovno telo odloča z glasovanjem, ki je javno, sklep je sprejet z večino opredeljenih glasov (prvi odstavek 160. člena poslovnika). Za komisijo je v drugem odstavku 160. člena poslovnika izrecno določeno, da pri določanju kandidatov smiselno uporablja ustrezne določbe poslovnika o volitvah in imenovanjih. Komisija po 132. členu poslovnika pripravlja in daje predloge za izvolitev, imenovanja in razrešitev funkcionarjev Državnega zbora. Tako komisija predlaga kandidata za volitve predsednika in podpredsednikov Državnega zbora (244. člen), za imenovanje funkcionarjev v službah Državnega zbora (245. člen) in določa listo kandidatov za imenovanje predsednikov in članov delovnih teles na predlog poslanskih skupin (246. člen). V poslovniku ni posebne določbe, na podlagi katere bi imela komisija pristojnost določiti listo kandidatov za izvolitev sodnikov za prekrške.
9. Komisija je v obravnavanem primeru pripravila predloge za izvolitev sodnic za prekrške Republiškega senata na podlagi splošne določbe 132. člena poslovnika, ne da bi imela za to pooblastilo v samem poslovniku ali v kakšnem drugem zakonu. Z oblikovanjem izpodbijanega predloga Državnemu zboru, da sprejme štiri odloke o izvolitvi sodnic za prekrške Republiškega senata za prekrške, je komisija opravila izbiro kandidatov, ki so se prijavili na razpisana mesta sodnikov za prekrške Republiškega senata. Odločitev komisije, da pritožnice ne predlaga v izvolitev, pomeni odločitev o pravici posameznika iz tretjega odstavka 49. člena ustave, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Ustava kandidatu ne zagotavlja vnaprejšnje pravice, da ga organ, ki je predviden kot predlagatelj, predlaga v izvolitev, zagotavlja pa mu dostopnost funkcije pod enakimi pogoji kot vsem drugim kandidatom. To pomeni, da šele zakonita odločitev pristojnega organa zagotavlja posameznemu kandidatu uresničitev ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena ustave. Ker komisija glede na navedeno ni bila pristojna opraviti te izbire, je bila z izpodbijanim aktom kršena pritožničina pravica iz tretjega odstavka 49. člena ustave. Zato je ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS izpodbijani akt v celoti odpravilo.
10. Iz razlogov, navedenih v 4. točki te obrazložitve, je ustavno sodišče ob reševanju ustavne pritožbe na podlagi drugega odstavka 161. člena ustave in drugega odstavka 59. člena ZUstS odločilo, da se začne postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 278. člena ZP in prvega odstavka 6. člena ZZZUOPSP, na podlagi katerih se opravljajo volitve sodnikov za prekrške v tem prehodnem obdobju – do uveljavitve novih predpisov v skladu z ustavo. Ustavno sodišče je na podlagi 30. člena ZUstS, ki dopušča oceno ustavnosti in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve, odločilo, da začne postopek ustavnosti tudi za določbo prvega odstavka 6. člena ZZZUOPSP, čeprav odpravljeni akt ni temeljil na tej določbi, ampak na določbi drugega odstavka 278. člena ZP. Gre za določbo, ki je v najtesnejši medsebojni zvezi z rešitvijo te zadeve, saj mora ustavno sodišče ob reševanju te zadeve enotno odločiti o volitvah vseh sodnikov za prekrške in ne samo sodnikov za prekrške Republiškega senata.
11. Na podlagi 58. člena ZUstS lahko ustavno sodišče zadrži izrševanje zakona ali drugega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, na podlagi katerega je bil posamični akt sprejet, če bi zaradi njegovega izvrševanja nastale težko popravljive škodljive posledice. Z izvolitvijo z izpodbijanim aktom predlaganih kandidatk za sodnice za prekrške Republiškega senata in z izvolitvijo drugih sodnikov za prekrške, za katere se je začel ali bi se začel kandidacijski postopek na podlagi prvega odstavka 6. člena ZZZUOPSP in drugega odstavka 278. člena ZP, bi nastale za vse tiste kandidate, ki jih komisija ne bi predlagala v izvolitev, nepopravljive škodljive posledice. Zato je bilo treba do dokončne odločitve o ustavnosti navedenih določb začasno zadržati izvrševanje navedenih zakonskih določb, na podlagi katerih se opravljajo volitve sodnikov za prekrške. Ta odločitev pomeni, da se do dokončne odločitve ustavnega sodišča ne morejo opravljati volitve novih sodnikov za prekrške in sodnikov za prekrške Republiškega senata. Za tista sodniška mesta, za katera volilni postopki še niso dokončani, pa se šteje, da je sodnikom za prekrške v skladu z razlogi iz 4. točke te obraložitve mandat podaljšan.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega in drugega odstavka 59. ter 30. in 58. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zupančič, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje.