Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Nika Gregorina iz Trzina in drugih, na seji dne 3. oktobra 1996

Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in prostorskih sestavin družbenega plana občine Domžale za obdobje 1986–1990, oboje dopolnitev 1994, za območje nove občine Domžale (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 12/95) ter odlok o lokacijskem načrtu za rekonstrukcijo ceste M 10 na odseku Depala vas–Črnuče od km 0,0 + 0,0 m do km 3,0 + 74 m (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 17/95) nista v neskladju z zakonom.

1. Pobudniki v svoji pobudi navajajo, da Občina Domžale še ni sprejela ustreznih prostorskih planskih aktov, na podlagi katerih bi lahko izdala izpodbijani odlok o lokacijskem načrtu. Sprejem tega odloka naj bi bil zato v nasprotju z 39. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93 – v nadaljevanju: ZUN) ter z zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju: ZUreP). Ob tem navajajo tudi, da izpodbijani odlok preveč posega v kmetijska zemljišča 1. območja, ki je varovano po 11. členu zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 17/86 – prečiščeno besedilo, Uradni list RS, št. 9/90, 5/91, 46/92 – odl. US in 58/95 – odl. US – v nadaljevanju: ZKZ).
2. Ustavno sodišče je o izpodbijanem odloku pridobilo mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Občina Domžale pa svojega mnenja v zvezi s pobudo ni poslala.

3. Ustavno sodišče je v skladu s četrtim odstavkom 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) po sprejetju pobude takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami, saj je dejansko stanje pojasnjeno, ob preizkusu pobude pa je bila Občini Domžale kot nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se o njej izjavi.
4. Izpodbijani odlok o lokacijskem načrtu ureja območje načrtovane rekonstrukcije magistralne ceste M 10 na območju Občine Domžale. Lokacijski načrt je po ZUN prostorski izvedbeni načrt. S prostorskimi izvedbenimi načrti se urejajo območja, ki so s srednjeročnim družbenim planom predvidena za graditev, širitev ali prenovo naselij in drugih posegov v prostor (27. člen ZUN). Kot izvedbeni akt mora vsak prostorski načrt temeljiti na prostorskem planskem aktu. Tako 2. člen ZUN določa, da se naselja in drugi posegi v prostor urejajo v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana glede razvoja dejavnosti v prostoru in njegove namenske rabe in v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni občinski plan. Prostorski izvedbeni načrti podrobneje obdelajo odločitve, sprejete v srednjeročnem planu o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter o drugih posegih v prostor (22. člen ZUN). Ustavno sodišče v svoji dosedanji praksi ni dopuščalo sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov, ki ne bi temeljili na planskih aktih občine (glej npr. OdlUS I, 49, OdlUS I, 93 in OdlUS I, 97).
5. Ker je del očitkov pobudnikov naperjen tudi proti planskim aktom Občine Domžale (očitana neveljavnost) oziroma proti sestavinam, ki jih urejajo (poseg v kmetijska zemljišča v nasprotju z 11. členom ZKZ), je ustavno sodišče sledeč 30. členu ZUstS ocenilo tudi zakonitost obeh prostorskih planskih aktov Občine Domžale v delu, ki se tiče predvidene rekonstrukcije ceste M 10. Družbeni plan Občine Domžale za obdobje 1986–1990 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 10/86 in 12/95, v nadaljevanju – srednjeročni plan občine) je v delu, ki se tiče rekonstrukcije ceste M 10, ustavno sodišče že obravnavalo. V zadevi OdlUS III, 51 je razveljavilo dopolnitve grafičnih prikazov prostorskih sestavin tega srednjeročnega plana (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 18/93), ker so bile sprejete v nasprotju s 50. členom ZUreP. Ta člen namreč določa, da vlada pred sprejetjem srednjeročnih občinskih planov ugotavlja njihovo usklajenost z obveznimi izhodišči dolgoročnega republiškega plana in z nanje nanašajočimi se rešitvami srednjeročnega republiškega plana. Ker Občina Domžale navedenih dopolnitev ni poslala v ugotovitev usklajenosti vladi, je ustavno sodišče te dopolnitve razveljavilo.
6. Zakon o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90) določa, da prostorske sestavine srednjeročnih planov občin za obdobje od leta 1986 do 1990 veljajo do sprejemanja novih predpisov o urejanju prostora. (1. člen). Srednjeročni plan občine Domžale 1986–1990 je tako še vedno v veljavi. Tudi z ustanovitvijo nove Občine Domžale veljata ta planska akta kot predpisa nove občine. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95 in 20/95 – odl. US) v drugemi odstavku 99.a člena določa, da predpisi prejšnjih občin v delih, s katerimi so urejene lokalne zadeve, veljajo od 1. 1. 1995 dalje kot občinski predpisi in jih izvršujejo in s svojimi predpisi nadomeščajo organi občin. Tako srednjeročni plan občine kot dolgoročni plan Občine Domžale za obdobje 1986–2000 (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 9/86 – v nadaljevanju: dolgoročni plan občine) sta tako torej še vedno v veljavi in ju ni potrebno ponovno sprejemati, kot sicer trde pobudniki.
7. Ker je ustavno sodišče v zadevi OdlUS III, 51 razveljavilo srednjeročni plan občine v delu, ki se tiče rekonstrukcije ceste M 10, je Občina Domžale v letu 1995 ponovno spremenila in dopolnila svoje planske akte v zvezi z rekonstrukcijo te ceste. To je storila z “Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000 in prostorskih sestavin družbenega plana Občine Domžale za obdobje 1986–2000, oboje dopolnitev 1994, za območje nove Občine Domžale” (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 12/95). Z navedenimi dopolnitvami in spremembami dolgoročnega in srednjeročnega občinskega plana je občina v svoje planske akte vnesla spremembe, potrebne za realizacijo rekonstrukcije magistralne ceste M 10 na območju občine.
8. Pred sprejemom v občinskem svetu je občina navedene dopolnitve svojega dolgoročnega in srednjeročnega plana poslala vladi v ugotovitev usklajenosti po 49. in 50. členu ZUreP. Vlada je s sklepom št. 350-01/93 2/22-8 z dne 15. 6. 1995 ugotovila, da so spremembe občinskih planov za območje rekonstrukcije ceste M 10 usklajene z obveznimi izhodišči republiških planskih aktov. Na podlagi pozitivnega sklepa o usklajenosti je občinski svet dne 21. 6. 1995 sprejel spremembe dolgoročnega in srednjeročnega plana občine. Postopek sprejemanja je bil torej v skladu z 49. in 50. členom ZUN. Izpodbijani odlok o lokacijskem načrtu je bil sprejet na podlagi veljavnih občinskih planskih aktov in je torej v skladu z navedenimi določbami 22. in 27. člena ZUN.
9. Pobudniki navajajo tudi, da izpodbijani odlok preveč posega v kmetijska zemljišča. Izpodbijani odlok o lokacijskem načrtu je izvršilni prostorski akt, ki ne more spreminjati namenske rabe prostora. Namenska raba prostora, torej tudi sprememba kmetijskih zemljišč, je mogoča le z občinskimi planskimi akti, in to ob izpolnjenih zakonskih pogojih in v skladu z republiškimi planskimi akti. Iz gradiva za pridobitev mnenja o usklajenosti planskih aktov Občine Domžale iz maja 1995 je razvidno, da je s predvideno rekonstrukcijo ceste M 10 prizadeto ca. 8 ha kmetijskih zemljišč, od tega 2,40 ha kmetijskih zemljišč prvega območja. Po 11. členu ZKZ je kmetijska zemljišča prvega območja izjemoma mogoče nameniti za nekmetijsko rabo, če ni mogoče uporabiti zemljišč, ki so manj primerna za kmetijsko proizvodnjo, in če gre za posege, za katere je ugotovljen širši družbeni interes v dolgoročnem planu republike ali v dolgoročnem planu občine, če je ta v skladu s prvim.
10. Občina Domžale je zadostila vsem navedenim pogojem ZKZ. Širši družbeni interes je opredelila v svojem dolgoročnem planu (3. člen sprememb in dopolnitev). Širši družbeni interes za cestno povezavo M 10 na ozemlju Občine Domžale je razviden tudi iz dolgoročnega republiškega plana, v katerem je navedena cestna povezava določena kot obvezno izhodišče. Prav tako je opisani poseg v kmetijska zemljišča v skladu s smernicami republiškega dolgoročnega plana, kjer je v podpoglavju “Usmeritve za usklajevanje navzkrižnih interesov v prostoru”, v četrtem odstavku točke 3.4.24. navedeno, da se namenska raba najboljših kmetijskih zemljišč lahko izjemoma spremeni tudi zaradi gradnje infrastrukturnih objektov in naprav, ki so kot obvezno izhodišče določeni v dolgoročnem planu države ali občine in ki jih ni mogoče uresničiti na manj primernih zemljiščih.
11. Občina Domžale je zadostila tudi tistemu pogoju iz 11. člena ZKZ, ki dopušča posege na kmetijska zemljišča prvega območja samo tedaj, če ni na voljo za kmetijsko rabo manj primernih zemljišč. Ker ustavno sodišče presoja le zakonitost izpodbijanega odloka in občinskih planov, se ne more spuščati v strokovno utemeljenost razlogov za izbor sedaj veljavnega poteka ceste (tj. v tehtanje med urbanističnimi, prometnimi varstvenimi in drugimi kriteriji izbire poteka ceste), pač pa iz zbranega gradiva lahko zgolj ugotovi, da je občina v postopku priprave sprememb občinskih planov leta 1995 izdelala in ovrednotila več variant rekonstrukcije ceste M 10 z različnimi stopnjami poseganja na kmetijska zemljišča. Izbor sedaj veljavnega poteka ceste je bil potrjen kot pravilen z navedenim sklepom vlade o usklajenosti sprememb plana občine z obveznimi izhodišči državnih planskih aktov. To je razvidno iz spremljajočega strokovnega mnenja Urada Republike Slovenije za prostorsko planiranje št. 350-13-23/95 z dne 12. 6. 1995.
12. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šturm.