Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo varuha človekovih pravic, na seji dne 24. oktobra 1996

Določbe prvega in drugega odstavka 473. člena zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in 70/94) in drugega stavka v drugem odstavku 16. člena pravilnika o izvrševanju pripora (Uradni list SRS, št. 22/81) niso v neskladju s točko c) 37. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90 in Uradni list RS, št. 35/92).

1. Predlagatelj v svoji zahtevi predlaga oceno skladnosti prvega in drugega odstavka 473. člena zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju: ZKP) in drugega stavka v drugem odstavku 16. člena pravilnika o izvrševanju pripora (v nadaljevanju: pravilnik) z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošnimi načeli mednarodnega prava, in sicer s točko b) drugega odstavka 10. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah ter s točko c) 37. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah. Meni, da obe ratificirani mednarodni pogodbi in 56. člen ustave zahtevajo posebno varstvo otrok; mednarodni pogodbi pa še posebej poudarjata ravnanje z otroki, ki mora biti v največji meri v skladu s koristmi otroka. Poudarja, da Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah zahteva, da morajo biti mladoletni obdolženci v priporu brez izjeme ločeni od odraslih, Konvencija o otrokovih pravicah pa dovoljuje odstop le, če bi bil otrok v priporu ločen od odraslih v nasprotju z njegovimi interesi. Prvi odstavek 473. člena ZKP po mnenju predlagatelja ne postavlja pravila, da mora biti mladoletnik priprt ločeno od polnoletnih, absolutno in v skladu s koristmi otroka. Pripor je v postopku proti mladoletniku izjemen ukrep in sme trajati le najkrajši potrebni čas. Mladoletnikova osamitev je zato lahko le izjemna in kratkotrajna, kar pa ni upoštevano v drugem odstavku 473. člena ZKP, ki dopušča, da je mladoletnik priprt skupaj s polnoletnimi, če bi mladoletnikova osamitev trajala predolgo in je podana možnost, da je mladoletnik v priporu skupaj s polnoletnim, ki nanj ne bo škodljivo vplival. Taka ureditev po mnenju predlagatelja ne zadosti kriteriju, da so pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki otrokove koristi glavno vodilo. Mladoletnikovi osamitvi v priporu bi se dalo izogniti tudi na druge načine, kot kot je npr. možnost številnejših obiskov ali pripor mladoletnika skupaj z vrstniki. Predlagatelj je tudi predlagal, da ustavno sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZKP in pravilnika do končne odločitve sodišča.
2. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-103/95 z dne 6. 7. 1995 predlog za zadržanje izpodbijanih določb zavrnilo, ker je ocenilo, da obstoji večja nevarnost, da bi lahko nastale za mladoletnika v priporu težko popravljive posledice v primeru zadržanja izvrševanja izpodbijanih določb, kolikor to vprašanje z zakonom ne bi bilo drugače urejeno.
3. Državni zbor v svojem odgovoru z dne 4. 4. 1996 meni, da izpodbijani določbi ne nasprotujeta mladoletnikovim koristim in da zato nasprotje z mednarodnim pravom in ustavo ni očitno. Ker pa veljavna ureditev ni dovolj jasna in popolna, saj izrecno ne zahteva upoštevanje mladoletnikovih koristi, se Državni zbor strinja s predlogom vlade, da se izpodbijani določbi novelirata v skladu z mednarodnimi pogodbami.

4. Odnos med mednarodnim in pravnim redom Republike Slovenije je načelno opredeljen v 8. členu ustave, ki določa: “Zakoni in drugi predpisi morajo biti v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno.” Usklajenost splošnih aktov notranjega državnega prava s pravili mednarodnega prava ureja drugi odstavek 153. člena ustave, ki določa: “Zakoni morajo biti v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.” Kakor je razvidno iz citiranih določb ustave, imajo v notranjem pravnem redu mednarodne pogodbe, ki jih je ratificiral Državni zbor, posebno mesto in so hierarhično razvrščene nad zakone. Zakoni morajo biti v skladu le z mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor z zakonom, drugi splošni akti in podzakonski predpisi pa morajo biti v skladu tudi z drugimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificirala vlada z uredbo. Na podlagi 63. člena zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 1/91) mednarodne pogodbe ratificira Državni zbor, protokole, programe in podobne akte, podpisane zaradi uresničevanja sklenjenih mednarodnih pogodb, ki ne vsebujejo novih obveznosti, pa ratificira vlada z uredbo.
5. Ustava v drugi alinei prvega odstavka 160. člena daje pristojnost odločanja o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in splošnimi načeli mednarodnega prava ustavnemu sodišču. Ustavno sodišče je na podlagi citirane ustavne določbe in druge alinee prvega odstavka 21. člena in drugega odstavka 22. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pristojno za oceno skladnosti izpodbijanih določb ZKP in pravilnika z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
6. Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (v nadaljevanju: pakt) je mednarodni sporazum Organizacije združenih narodov, ki ga je ratificirala Zvezna skupščina nekdanje SFR Jugoslavije z zakonom, objavljenim v Uradnem listu SFRJ – Mednarodne pogodbe, št. 7/71. Konvencijo Združenih narodov o otrokovih pravicah (v nadaljevanju: konvencija) je prav tako ratificirala Skupščina SFRJ z zakonom, objavljenim v Uradnem listu SFRJ – Mednarodne pogodbe, št. 15/90. Obe mednarodni pogodbi obvezujeta Republiko Slovenijo v skladu z aktom o notifikaciji nasledstva, objavljenim v Uradnem listu RS – Mednarodne pogodbe, št. 35/92.
7. Pakt v 10. členu določa splošna načela za ravnanje z osebo, ki ji je vzeta prostost. V prvem odstavku postavlja splošno načelo, da je z vsakim, ki mu je vzeta prostost, treba ravnati človeško in s spoštovanjem dostojanstva, ki je neločljivo od človekove osebnosti. V drugem odstavku postavlja osnovno načelo, da morajo biti obdolženci, ki jim je vzeta prostost, ločeni od obsojencev, razen v izjemnih primerih, in da mora za njih veljati poseben režim, ki ustreza temu, da niso še obsojeni. V točki b) drugega odstavka pa je to načelo o ločenosti obdolžencev in obsojencev še dopolnjeno z določbo, ki naj bi posebej varovala mladoletnike, ki jim je vzeta prostost, in sicer določa, da morajo biti mladoletni obdolženci ločeni od odraslih in da je treba o njihovih primerih odločati najhitreje. V tretjem odstavku je načelo o ločenosti mladoletnikov in odraslih določeno tudi na področju prestajanja kazni – mladoletni prestopniki morajo biti ločeni od odraslih in mora zanje veljati režim, ki ustreza njihovi starosti in njihovemu zakonskemu statusu.
8. Konvencija je v odnosu do pakta specialni mednarodni akt (lex specialis), kar je razvidno že iz njene preambule, v kateri se sklicuje na potrebo po posebni skrbi za otroka, navedeni v mednarodnem paktu (še posebej v 23. in 24. členu). Konvencija natančneje in bolj podrobno določa pravice otrok in zavezuje vse podpisnice, da vsakemu otroku, ki sodi v njihovo pravno pristojnost, jamčijo s Konvencijo priznane pravice brez kakršnegakoli razlikovanja (2. člen). Na podlagi 1. člena konvencije se za otroka smatra vsako človeško bitje, mlajše od osemnajst let, razen če zakon, ki se uporablja za otroka, določa, da se polnoletnost doseže že prej. Po našem pravu se šteje za otroka oseba, ki ob storitvi kaznivega dejanja še ni bila stara štirinajst let in je proti njej izključena kakršnakoli kazenska sankcija; za mladoletnika pa se šteje oseba od štirinajstega do osemnajstega leta (71. in 72. člen KZ in 451. člen ZKP).V 37. členu, točki c) konvencija ureja ravnanje z otrokom, ki mu je vzeta prostost. Konvencija poleg splošnega načela o človeškem ravnanju in spoštovanju dostojanstva, ki ga vsebuje že pakt, še dodatno zavezuje državo podpisnico, da bo z vsakim otrokom, ki mu je vzeta prostost, ravnala na način, ki upošteva potrebe oseb njegove starosti. Prav tako kot pakt tudi konvencija posebej določa, da mora biti vsak otrok, ki mu je vzeta prostost, ločen od odraslih. Konvencija pa od tega splošnega načela dopušča izjemo v primeru, ko bi bilo to v nasprotju z otrokovimi koristmi – “če se smatra, da je to v nasprotju z njegovimi interesi”. Kakor je razvidno, je v konvenciji dopuščena možnost, da splošno načelo o ločenosti otrok od odraslih, postavljeno v paktu, ni nujno in vedno v korist otroka, ki mu je vzeta prostost. Konvencija torej v skladu s tem spoznanjem dopušča, da otrok prestaja odvzem prostosti skupaj z odraslim le v primeru, ko se smatra, da otrokova ločitev od odraslih ni v “največjo korist otroka”. 3. Člen konvencije kot glavno vodilo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki postavlja otrokove koristi.
9. Iz obrazloženega je razvidno, da pakt in konvencija različno urejata vprašanje skupnega prestajanja pripora mladoletnika s polnoletnim. Pakt izrecno zapoveduje, da morajo mladoletniki prestajati odvzem prostosti ločeno od polnoletnih, konvencija pa dopušča izjemo, če gre za koristi otroka. Oba mednarodna akta sta hierarhično gledano popolnoma enakovredna tako v mednarodnem pravu kot v notranjem pravu Republike Slovenije. Zato je bilo potrebno najprej ugotoviti, katerega izmed obeh mednarodnih aktov je potrebno upoštevati pri oceni skladnosti izpodbijane določbe ZKP.
10. Oba mednarodna akta sta bila ratificirana in objavljena in sta s tem postala del našega notranjega prava. Zato je ustavno sodišče pri odločitvi, katerega od obeh je potrebno uporabiti pri oceni izpodbijane določbe ZKP, upoštevalo splošna pravila razlage pravnih predpisov. V poštev prihaja eno izmed splošnih pravil logične razlage predpisov, da novejši pravni predpis razveljavlja starejšega – lex posterior derogat legi priori. Kot je bilo ugotovljeno v 8. točki te obrazložitve, je konvencija v odnosu do pakta tudi specialni mednarodni akt. Upoštevajoč ugotovljeno, prihaja v poštev tudi pravilo razlage, da novejši specialni predpis razveljavlja starejšega splošnega – lex specialis posterior derogat legi generali priori.
11. Konvencija je v odnosu do pakta novejši in specialni mednarodni akt. Skladno s splošnima praviloma razlage, da novejši predpis razveljavlja starejšega, in da novejši specialni predpis razveljavlja starejšega splošnega, je ustavno sodišče odločilo, da je potrebno opraviti oceno skladnosti izpodbijane določbe ZKP s Konvencijo kot poznejšim in specialnim mednarodnim aktom.

12. Prvi odstavek 473. člena ZKP določa, da mora biti mladoletnik priprt praviloma ločeno od polnoletnih; drugi odstavek 473. člena ZKP pa določa, da sodnik za mladoletnike sme odrediti, naj bo mladoletnik priprt skupaj s polnoletnimi, če sta podana naslednja pogoja: a) če bi mladoletnikova osamitev predolgo trajala in b) je podana možnost, da je mladoletnik v priporu skupaj s polnoletnim, ki nanj ne bo škodljivo vplival.
13. Na podlagi zgolj ozke jezikovne razlage bi bilo mogoče citirano zakonsko besedilo razumeti tako, kot ga razlaga predlagatelj v svoji zahtevi. Samo besedilo izpodbijane določbe, razlagano ozko, dopušča skupno prestajanje pripora mladoletnika in polnoletnega pripornika, ne da bi se izrecno zahtevala presoja, ali je to v korist mladoletnika, oziroma ali ni v nasprotju z njegovimi interesi. Pravi pomen izpodbijane zakonske določbe lahko ugotovimo le, če jo povežemo z drugimi kazenskopravnimi določbami, ki urejajo položaj mladoletnika, zoper katerega teče postopek zaradi storitve kaznivega dejanja. Za mladoletnike so v kazenskem pravu namenjene številne posebne določbe, v katerih je položaj mladoletnika urejen bistveno drugače kot položaj polnoletnega obdolženca. Kazenski zakonik Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 63/94 in 70/94, v nadaljevanju: KZ) v šestem poglavju posebej ureja vzgojne ukrepe in kazni za mladoletnike in v 73. členu določa, da je njihov namen zagotovitev vzgoje, prevzgoje in pravilnega razvoja mladoletnika. Te določbe materialnega kazenskega prava se lahko konkretizirajo le v posameznih procesnih določbah postopka proti mladoletnikom. Zato ZKP v posebnem poglavju ureja (27. poglavje) kot poseben kazenski postopek – postopek proti mladoletnikom,v katerem so določene številne izjeme od rednega kazenskega postopka. Tako je v drugem odstavku 453. člena še posebej določeno, da morajo organi, ki sodelujejo v postopku, pri procesnih dejanjih, pri katerih je mladoletnik navzoč, ravnati obzirno in upoštevati mladoletnikovo duševno razvitost, občutljivost in osebne lastnosti, da ne bi kazenski postopek škodljivo vplival na njegov pravilen razvoj. Iz celotne kazenskopravne ureditve položaja mladoletnika v kazenskem postopku nedvomno izhaja, da so vsi organi pri postopanju z mladoletniki v največji možni meri dolžni upoštevati namen postopka proti mladoletniku. V okviru tega splošnega načela je potrebno razlagati in uporabljati v konkretnih primerih določbe KZ in ZKP, ki se nanašajo na mladoletnike, zoper katere teče postopek zaradi storitve kaznivega dejanja.
14. Upoštevanje tega načela je razvidno tudi iz 472. člena, ki dovoljuje odreditev pripora zoper mladoletnika le izjemoma. Že splošne določbe o priporu omejujejo pripor na najkrajši potrebni čas in zahtevajo posebno hitro postopanje vseh organov, ki sodelujejo v kazenskem postopku (drugi odstavek 200. člena ZKP). Dopustnost odreditve pripora zoper mladoletnika le izjemoma pomeni, da se lahko odredi pripor šele, ko ni mogoče uporabiti drugih ukrepov, zlasti tistih, ki so predvideni v prvem odstavku 471. člena ZKP. Drugi odstavek 472. člena omejuje trajanje pripora v pripravljalnem postopku največ na tri mesece; sodnik za mladoletnike lahko odredi pripor najdalj za en mesec, senat za mladoletnike pa sme iz opravičenih razlogov podaljšati pripor največ še za dva meseca.
15. Izpodbijane določbe 473. člena ZKP urejajo ravnanje v primeru, ko je zoper mladoletnika odrejen pripor, in je njihov pravi pomen in namen potrebno razlagati in uporabljati v skladu s splošnim namenom postopka proti mladoletniku. Določba drugega odstavka 473. člena, ki dovoljuje, da mladoletnik prestaja pripor skupaj s polnoletnim – “če bi mladoletnikova osamitev predolgo trajala, podana pa je možnost, da je mladoletnik v priporu skupaj s polnoletnim, ki nanj ne bo škodljivo vplival” – izhaja iz predpostavke, da je mladoletnikova osamitev v priporu škodljiva, zlasti če bi trajala predolgo. Zato zakon daje možnost, da sodnik za mladoletnike odredi prestajanje pripora mladoletnika skupno s polnoletnim pod pogojem, da to skupno prestajanje ne bo škodljivo vplivalo na mladoletnika. Namen navedene izjeme je v okviru splošnega namena postopka zoper mladoletnika lahko le v tem, da se preprečijo morebitne škodljive posledice mladoletnikove osamitve, ne pa v morebitnem reševanju prostorske stiske v zaporih oziroma v njihovi nezmožnosti za zagotovitev ločenega prestajanja pripora mladoletnikov. Slednje bi bilo v nasprotju z namenom te določbe in osnovnim namenom postopka proti mladoletnemu.
16. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče odločilo, da izpodbijane določbe prvega in drugega odstavka 472. člena ZKP niso v neskladju s 37. členom konvencije. Ker pravilnik le povzema (izpušča le besedo “praviloma” iz prvega odstavka 473. člena ZKP) zakonsko besedilo in ga vsebinsko ne spreminja ali dopolnjuje, veljajo za ugotovitev njegove skladnosti z navedenima mednarodnima aktoma isti razlogi. Podzakonski akti v mnogih primerih zaradi jasnejše ureditve vprašanja, ki ga podrobneje urejajo, ponavljajo zakonsko besedilo. Takšna nomotehnika sama po sebi ni v nasprotju z zakonom, ustavo ali mednarodnim pravom, kolikor ostaja ureditev v mejah zakonskega pooblastila.
17. Pri tem pa ustavno sodišče posebej poudarja, da se na podlagi 8. člena ustave ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno, kar pomeni, da je sodnik za mladoletnike dolžan upoštevati določbo točke c) 37. člena konvencije neposredno, tudi če njene določbe niso bile privzete v ZKP. Sodnik za mladoletnike lahko na podlagi izpodbijanih določb ZKP in citirane določbe konvencije odredi, da se mladoletnik pripre skupaj s polnoletnim le izjemoma in le pod pogojem, da je skupno prestajanje pripora izključno v mladoletnikovem interesu in v njegovo korist.

18. To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zupančič, ki je podal odklonilno ločeno mnenje.