Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Franca Umeka iz Ruš in treh drugih pobudnikov, na seji dne 24. oktobra 1996

Sedma alinea prvega odstavka 10. člena odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselje Ruše (Medobčinski uradni vestnik, št. 3/92 in 1/96) se razveljavi.

1. Zoper izpodbijani odlok sta bili naperjeni dve pobudi, ki ju je Ustavno sodišče zaradi istovetnosti izpodbijanega akta in lažjega obravnavanja združilo v isti postopek: pobuda Franca in Marije Umek iz Ruš ter pobuda Karla in Marije Lorenčič iz Ruš, prej vodena pod opravilno številko U-I-126/96. Oboji pobudniki zatrjujejo, da naj bi izpodbijani odlok ne bil sprejet po postopku, določenem z zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93 – v nadaljevanju: ZUN). O tem odloku naj bi občina namreč leta 1992 sploh ne organizirala javne razgrnitve in javne obravnave, kot to predvideva ZUN v 37. in 38. členu, tudi sklep o javni razgrnitvi naj bi ne bil objavljen v Medobčinskem uradnem vestniku (v nadaljevanju: MUV). Poleg tega naj bi po mnenju pobudnikov izpodbijani odlok nezakonito spremenil namembnost zemljišča v neposredni bližini hiš pobudnikov in s tem omogočil gradnjo velikega industrijskega objekta (hala za izdelavo stiropora 50 x 20 m), čeprav je navedeno območje že od leta 1960 z zazidalnim načrtom predvideno za gradnjo individualnih stanovajskih hiš.
2. Občina Ruše je v svojem mnenju povedala, da izpodbijani odlok v osnovni verziji iz leta 1992 (MUV, št. 3/92) ne obravnava novogradenj. Da bi omogočili gradnjo prostostoječih objektov na območju odloka, ga je občina leta 1996 spremenila (MUV, št. 1/96). To so krajanom na javni obravnavi tudi razložili in napisali v predlogu odloka o spremembah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za naselje Ruše v drugi obravnavi. Sporno območje ob Toledovi ulici leži ob železniški progi in ni pretežno stanovanjske, temveč transportno-skladiščne namenske rabe, saj od nekdaj služi za deponijo in odvoz lesa. Na tem območju je z občinskimi planskimi akti predvideno sprejetje ureditvenega načrta, do tedaj pa se ureja z izpodbijanim odlokom.

3. Ustavno sodišče je takoj po sprejemu pobud nadaljevalo z odločanjem o stvari sami v skladu s 26. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Dejansko stanje je namreč dovolj pojasnjeno, občina pa je imela ob preskusu pobude možnost, da se o pobudah izjavi, kar je tudi izkoristila. Pobudi odpirata dvoje vprašanj, na kateri mora ustavno sodišče v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti odloka odgovoriti: (1) ali je postopek sprejemanja in spreminjanja izpodbijanega odloka glede javnih razgrnitev in javnih obravnav potekal v skladu z določbami ZUN (v nadaljevanju: pod I.) in (2) ali je določba sedme alinee 10. člena odloka, ki govori o novogradnjah na območjih, ki so predvidena za urejanje s prostorskimi izvedbenimi akti, v skladu z ZUN (v nadaljevanju: pod II.).
I. Postopek sprejemanja izpodbijanega odloka
4. Izpodbijani odlok je Občina Ruše sprejela leta 1992 ter dopolnila leta 1996. Glede sprejetja odloka leta 1992 prva pobudnika Franc in Marija Umek navajata, da nista bili opravljeni javna razgrnitev in javna obravnava osnutka izpodbijanih prostorskih ureditvenih pogojev (v nadaljevanju: PUP). Druga pobudnika Karl in Marija Lorenčič pa navajata, da je javna obravnava osnutka sicer bila, vendar se je na njej namesto osnutka izpodbijanih PUP obravnaval neki zazidalni načrt. ZUN v 37. členu določa, da se osnutek prostorskega izvedbenega akta najmanj za mesec dni javno razgrne na sedežu občine ter v prizadetih krajevnih skupnostih. Med javno razgrnitvijo se osnutek tudi javno obravnava. O pričetku in trajanju javne razgrnitve in o času javne obravnave morajo biti občani prizadetih KS na primeren način obveščeni.
5. Sklep o javni razgrnitvi osnutka izpodbijanih PUP je bil objavljen v MUV, št. 12/91 z dne 16. 9. 1991. V njem je določeno, da se osnutek PUP razgrne za 30 dni od dneva objave v MUV. Osnutek se razgrne v prostorih občinskega organa za prostorsko urejanje in v prostorih KS Ruše. Med javno razgrnitvijo se v tej KS opravi javna obravnava, o katere kraju in času bo sporočeno na krajevno običajen način. Iz priloženih gradiv (dopis Občine Ruše krajevni skupnosti o dostavi osnutka za javno razgrnitev št. 350-2/90-06/1 z dne 12. 9. 1991) in iz zapisnika o javni obravnavi razgrnjenega osnutka PUP je razvidno, da je bila razgrnitev opravljena od 25. 9. 1991 do 25. 10. 1991 in da je bila javna obravnava opravljena na sedežu KS dne 28. 10. 1991. V zapisniku javne obravnave se res mešata pojma “prostorski ureditveni pogoji” in “zazidalni načrt” ter se izmenoma uporabljata za isti akt, vendar pa je iz naslova zapisnika (“Zapisnik z javne razprave o osnutku prostorsko ureditvenih pogojev”) in iz njegove vsebine vendarle nedvoumno razvidno, da je razprava tekla le o osnutku izpodbijanih PUP. Na podlagi pripomb (le-te so se na prvi javni obravnavi v celoti tikale le prometne ureditve v naselju) je zatem izdelovalec osnutka PUP pripravil odgovor nanje, nakar je bila organizirana nova javna obravnava dne 26. 11. 1991. Na njej je pripravljalec PUP ponovno pojasnil predvideno prometno ureditev. Pripomb na osnutek na tej obravnavi ni bilo. Iz navedenega je razvidno, da je bil postopek javne razgrnitve in javne obravnave osnutka izpodbijanih PUP leta 1991 opravljen v skladu z ZUN.
6. Občina Ruše se je spremembe izpodbijanega odloka lotila leta 1995. Sklep o javni razgrnitvi osnutka odloka je bil objavljen v MUV, št. 24/95. V njem je določeno, da se osnutek razgrne v KS Ruše, KS Smolnik-Fala in na sedežu občine za 30 dni. V času razgrnitve se opravi javna obravnava, o kateri bo javnost obveščena na krajevno običajen način. Osnutek odloka je bil javno razgrnjen od 7. 11. 1995 do 7. 12. 1995. Javna obravnava je bila opravljena 13. 12. 1995. Na njej so pobudniki dali svoje ustne in pisne pripombe v zvezi s predvideno gradnjo industrijske cone na Toledovi ulici, tj. v njihovi soseščini.
7. Iz navedenega je razvidno, da sta bila postopka javne razgrnitve in javne obravnave osnutka izpodbijanega odloka in njegovih sprememb opravljena v skladu z ZUN. Edini odstop od črke zakona je bil v tem, da sta bili obe javni obravnavi opravljeni po samem zaključku javne razgrnitve (prva tri dni, druga šest dni), čeprav ZUN v prvem odstavku 38. člena nalaga pripravljalcu izvedbo javne obravnave med javno razgrnitvijo. Glede na kratek rok, ki je minil med javno razgrnitvijo in obravnavo, navedena kršitev ZUN ni mogla znatneje vplivati na izvedbo javne obravnave, zato te kršitve ni mogoče šteti za bistven odstop od namena navedene določbe ZUN. Bistvena bi takšna kršitev bila, če bi bila javna obravnava opravljena pred začetkom razgrnitve ali dalj časa po njenem prenehanju. V takem primeru bi lahko šteli, da je bil postopek javne razgrnitve in javne obravnave - ki sta vendarle smiselna in vsebinska celota – okrnjen. Iz priloženih podatkov je torej razvidno, da očitki pobud o nepravilni izvedbi javnih razgrnitev in javnih obravnav ter s tem o nezakonitem postopku sprejemanja izpodbijanih PUP niso utemeljeni.
II. Novogradnje na območju, predvidenem za ureditev z ureditvenim načrtom
8. ZUN v prvem odstavku 25. člena določa: “Območja občine, za katera ni predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov, ter območja, za katera je predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov, pa ti načrti še ne bodo sprejeti v tekočem planskem obdobju, se urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji.” Z izpodbijanimi PUP se urejajo poleg območij, za katera ni predvidena izdelava prostorskih ureditvenih načrtov (v nadaljevanju: PIN), in območij, za katera so PIN že realizirani, tudi “začasno, do sprejetja prostorskih izvedbenih načrtov, območja, za katera je predvidena izdelava prostorskih izvedbenih načrtov.” (4. člen odloka). Celotno območje izpodbijanih PUP se zato deli na štiri osnovne enote urejanja (7. člen odloka): enote, ki se po planu urejajo s PUP, ter enote, ki se urejajo (bodisi da so že bodisi da šele bodo urejene) z enim od treh vrst PIN. 10. Člen izpodbijanega odloka določa posege, ki so na podlagi PUP mogoči na območjih, ki se urejajo z ureditvenimi načrti. Do spremembe izpodbijanega odloka je ta člen določal, da so na teh območjih mogoče odstranitve obstoječih objektov, delne rušitve stavb zaradi ekološke sanacije, tekoča vzdrževalna dela in adaptacije, ki bistveno ne spremenijo zunanjosti objektov. Poleg tega so pod pogojem, da niso v nasprotju z zazidalnim ali ureditvenim načrtom, po 10. členu odloka mogoče tudi rekonstrukcije objektov, nadomestne gradnje, nadzidave in dozidave v smislu funkcionalne dopolnitve objektov.
9. S spremembo izpodbijanega odloka (MUV, št. 1/96) je bil dovoljenim posegom na območja, ki se urejajo z ureditvenimi načrti po 10. členu odloka dodan nov mogoč poseg na ta območja: “na območjih, ki se urejajo z ureditvenimi načrti, so dopustne tudi novogradnje, če so te v skladu s plansko predvideno namensko rabo in s tem odlokom (MUV, št. 3/92) na območju” (sedma alinea prvega odstavka 10. člena odloka). Ta določba izpodbijanega odloka je v nasprotju s 25. členom ZUN. Tretji in četrti odstavek 25. člena ZUN namreč določata:
(3) ”Na ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih, ki se urejajo s prostorskimi ureditvenimi pogoji, so dopustne le komunalne ureditve in adaptacije, dozidave ali nadzidave ter dopolnilne gradnje objektov oziroma naprav, ki so nujno potrebne za vzdrževanje obstoječe gradbene strukture ali za bivanje in delo prebivalcev na teh območjih.
(4) Dopolnilna gradnja iz prejšnjega odstavka je novogradnja objekta ali naprave v strnjeno zazidanem območju naselja na stavbnem zemljišču, na katerem je mogoče zgraditi le posamičen objekt.”
Ker so PUP za naselje Ruše sprejeti za ureditveno območje naselja, novogradenj načelno tam ni mogoče izvajati, razen tedaj, kadar se uvrščajo med dopolnilne gradnje iz četrtega odstavka 25. člena in izpolnjujejo pogoje nujnosti iz tretjega odstavka 25. člena ZUN. ZUN v tretjem in četrtem odstavku 25. člena natančno opredeljuje pojem in namen tistih novogradenj, ki se lahko izvajajo na ureditvenih območjih naselij, urejenih s PUP: gre za po obsegu, namenu in lokaciji omejeno vrsto samostojnih gradbenih posegov. “Novogradnja” iz sedme alinee prvega odstavka 10. člena odloka je mnogo širši pojem in presega v ZUN določene dopolnilne gradnje. Občina bi za ta območja lahko dopustila kvečjemu dopolnilne gradnje v smislu 25. člena ZUN (glej takšno stališče ustavnega sodišča tudi v odločbi OdlUS II, 70).

10. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Ude.