Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu, na seji dne 7. novembra 1996

3. in 4. točka odloka o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/96 in 53/96) sta v neskladju z zakonom.

1. Predstavnik pobudnikov predlaga, da ustavno sodišče odpravi 3. in 4. točko odloka o razpisu zakonodajnega referenduma o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: OdRZRV). Navaja, da je Državni zbor dne 19. 9. 1996 sprejel odlok o spremembah in dopolnitvah OdRZRV (v nadaljevanju: novela OdRZRV), s katerim je za dan razpisa referenduma določil 8. november 1996, za dan izvedbe referenduma pa 8. december 1996 (3. in 4. točka OdRZRV). Zatrjuje, da sta 3. in 4. točka OdRZRV v neskladju s 30. členom v zvezi z 19. in 33. členom zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 39/96 in 43/96 – odl. US; v nadaljevanju: ZRLI). Pri tem se sklicuje tudi na odločbo ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-279/96. Poleg odprave spornih točk OdRZRV predlaga tudi, naj ustavno sodišče za dan razpisa referendumov določi 10. oktober 1996, za dan glasovanja pa nedeljo, 10. novembra 1996, češ da bo “le tako mogoče preprečiti nadaljnje nepopravljive posledice izpodbijanega OdRZRV”. Meni, da so “zaradi političnih in osebnih interesov večine poslancev kršene človekove pravice državljank in državljanov Republike Slovenije.”
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo povzema poglavitne poudarke iz razprave ob sprejemanju OdRZRV, ki naj bi tudi predstavljali temelj za odločitev, ki je dobila končni odraz v vsebini odloka. Ti poudarki so naslednji:
– Izvedba referenduma o volilnem sistemu in volitve poslancev Državnega zbora na isti dan naj bi pomenila nedopustno mešanje glasovanja o dveh izredno pomembnih temeljih sistema parlamentarne demokracije in bi bila na škodo obeh; pomenila naj bi grožnjo ustavnemu institutu volilne pravice.
– Istočasnost (prepletanje) volilne in referendumske kampanje naj bi povzročila motnje in škodljive posledice na obeh straneh.
– Daljši čas do dneva razpisa referenduma naj bi bil potreben tudi zaradi zapolnitve pravne praznine v ZRLI glede načina glasovanja in ugotavljanja izidov v primeru konkurenčnih predlogov.
– Odložitev dneva razpisa naj bi bila utemeljena z razlogi instrumentalne narave, kot jih je opredelilo ustavno sodišče v odločbi št. U-I-279/96, in naj ne bi bila nesorazmerno dolga.
Sekretariat v odgovoru tudi poudarja, da ni nobene pravne podlage, da bi ustavno sodišče ugodilo pobudnikom in samo določilo dan razpisa in dan izvedbe referenduma. Dodaja tudi, da je uveljavitev OdRZRV nujna za realizacijo možnosti, da bodo državljani na referendumu sami odločali o izbiri volilnega sistema.

3. Državni zbor je po odločitvi ustavnega sodišča o ustavnosti vsebine zahtev za razpis referenduma o volilnem sistemu (odločba v zadevi št. U-I-265/96 z dne 31. 7. 1996) razpisal referendum o štirih referendumskih vprašanjih, pri čemer je za dan razpisa, s katerim začnejo teči roki za opravila, potrebna za izvedbo referenduma, določil devetdeseti dan po konstituiranju Državnega zbora novega sklica. Za dan izvedbe referenduma pa je bila določena prva nedelja po preteku trideset dni od dneva razpisa referenduma.
4. Ustavno sodišče je na pobudo vlagateljev zahteve za razpis referenduma z odločbo v zadevi št. U-I-279/96 z dne 10. 9. 1996 razveljavilo 3. točko OdRZRV zaradi neskladnosti z zakonom. V obrazložitvi odločbe je poudarilo, da analiza rokov, ki jih za izvedbo posameznih dejanj od vložitve zahteve za razpis referenduma (oziroma od morebitne odločitve ustavnega sodišča o ustavnosti vsebine zahtev) do izvedbe glasovanja predpisuje ZRLI, pokaže, da določb o dnevu razpisa referenduma ni mogoče razlagati tako, kot da pooblaščajo Državni zbor, da po svoji presoji odloži dan razpisa referenduma za nesorazmerno dolgo obdobje. Ustavno sodišče je ocenilo, da imajo določbe o dnevu razpisa referenduma podoben učinek kot vakacijski rok (možnost seznanitve vlagateljev zahtev in organov, pristojnih za izvedbo referenduma, z vsebino akta o razpisu) ter da imajo poleg tega namena le tehničen oziroma instrumentalen značaj. Če niso podani razlogi tehnične ali instrumentalne narave (kar pa je glede na razpon preostalih rokov – roka za razpis referenduma in roka od dneva razpisa do dneva izvedbe referenduma – malo verjetno), od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, določenega kot dan razpisa, ne bi smelo miniti več kot 15 dni, kolikor znaša presumptivni ustavni vakacijski rok. Ob drugačni razlagi zakona bi imel Državni zbor možnost, da odloži izvedbo referenduma za poljubno dolgo obdobje.
Ustavno sodišče je z navedeno odločbo naložilo Državnemu zboru, da v sedmih dneh po vročitvi odločbe določi nov dan razpisa referenduma, v obrazložitvi odločbe pa ugotovilo, da nezakonitosti OdRZRV za nazaj sploh ni več mogoče odpraviti.
5. Državni zbor je 19. 9. 1996 s sprejetjem nove 3. točke in s spremembo četrte točke OdRZRV določil za dan razpisa referenduma 8. november 1996, za dan izvedbe glasovanja pa 8. december 1996.
6. Ustavno sodišče znova poudarja, da s sistematično razlago (upoštevanje vseh določb ZRLI kot povezane celote) in teleološko razlago (upoštevanje namena zakonskih določb o rokih in dnevu razpisa referenduma ) določb 30. , 31. in 33. člena ZRLI ni mogoče priti do ugotovitve, da ZRLI dopušča odlaganje izvedbe referenduma za nesorazmerno dolgo obdobje. Za dejanja od vložitve zahteve do dneva izvedbe glasovanja so v ZRLI določeni relativno kratki roki; določitev teh rokov bi bila brez vsakega pomena, če bi bilo mogoče določbi 30. in 33. člena ZRLI razlagati kot pooblastilo Državnemu zboru, da odlaga izvedbo referenduma. Od dneva objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa referenduma, ne bi smelo miniti več kot 15 dni (razen v omenjenih izjemnih primerih).
7. Argumenti, s katerimi Državni zbor opravičuje svoje ravnanje, niso utemeljeni.
Trditev, da hkratna izvedba referenduma in volitev ogroža volilno pravico, izhaja iz predpostavke, da volilci niso sposobni na isti dan odgovorno glasovati na volitvah in referendumu. Ta predpostavka je z vidika določb 3., 44. in 90. člena ustave pravno nevzdržna. Referendum in volitve je mogoče tehnično izvesti tako, da ni nobenih ovir, ki bi oteževale udeležbo volilcev na eni in drugi obliki demokratičnega izražanja volje. Pravni argumenti, ki jih v podporo svoji odločitvi navaja Državni zbor, so torej neutemeljeni. Oportunost hkratne izvedbe referenduma in volitev pa je stvar politične ocene. Morebitne zgolj politične posledice (vpliv na volilni izid in na izid referenduma) izvedbe referenduma na dan volitev ne morejo biti razlog za nespoštovanje določb ZRLI, ki ga Državni zbor sprejema z dvetretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
Iz ravnanja Državnega zbora pri sprejemanju prvotnega besedila OdRZRV (tedaj je Državni zbor utemeljeval najmanj polletni odlog izvedbe referenduma z nevarnostjo, da bi bil na referendumu sprejet eden izmed predlogov, volitve pa bi potekale po drugem volilnem sistemu, kar naj bi postavilo pod vprašaj njihovo legitimnost) in pri sprejemanju novele je mogoče sklepati, da je Državni zbor zaradi političnih ciljev namenoma kršil zakon. Na to kaže tudi dejstvo, da Državni zbor v odloku o razpisu zakonodajnega referenduma za volitve v Državni zbor (Uradni list RS, št. 25/96), s katerim je razpisal samo referendum na zahtevo 35 poslancev in s tem diskriminiral druge vlagatelje zahtev za razpis referenduma, ni imel nobenih pomislekov glede vpliva referenduma na legitimnost volitev in je določil dan razpisa referenduma v skladu z ZRLI. V navedenem primeru so poslanci vložili zahtevo dne 17. 4. 1996, Državni zbor je sprejel odlok dne 14. 5. 1996, objavljen je bil dne 16. 5. 1996, kot dan razpisa pa določen 23. 5. 1996, to je devet dni po sprejetju akta o razpisu referenduma oziroma sedem dni po njegovi objavi v Uradnem listu RS.
8. Utemeljitev, ki jo za odložitev dneva razpisa referenduma navaja Državni zbor na prvem mestu, ne predstavlja razlogov tehnične oziroma instrumentalne narave. Ti razlogi pridejo v poštev izjemoma, kadar bi določitev dneva razpisa znotraj petnajstdnevnega roka po objavi akta o razpisu privedla do položaja, v katerem bi izvedba referenduma padla na dan, ko bi bila udeležba na referendumu onemogočena ali otežena večjemu številu volilcev. Ustavno sodišče je kot takšen razlog v obrazložitvi odločbe v zadevi U-I-279/96 primeroma navedlo počitnice (torej npr. mesec avgust). V primeru hkratne izvedbe referenduma in volitev pa ne gre za takšen ali temu podoben razlog, saj sovpadanje datuma izvedbe referenduma in volitev ne otežuje glasovanja na referendumu.
9. Utemeljevanje odlaganja izvedbe referenduma na čas, ki presega zakonsko dopustne roke, z mešanjem volilne in referendumske kampanje, prav tako temelji na politični oceni oportunosti rešitve, ki bi privedla do takšnega položaja, saj prepletanje referendumske in volilne kampanje v ničemer ne ogroža volilne pravice.
10. Utemeljitev, da je potreben pred izvedbo referenduma daljši čas zaradi nujnosti zapolnitve pravne praznine glede načina glasovanja in ugotavljanja izidov, je brezpredmetna, saj je ustavno sodišče v svoji odločbi v zadevi U-I-201/96 ugotovilo, kakšna razlaga določb ZRLI o načinu glasovanja, ugotavljanja izidov in vezanosti Državnega zbora na izid referenduma je v skladu z ustavo, kadar gre za več referendumov o izključujočih se vprašanjih. Poleg tega je Državni zbor na seji dne 1. oktobra 1996 sprejel zakon o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Uradni list RS, št. 57/96), s katerim so urejena prav ta vprašanja.
11. Ustavno sodišče je moralo v obravnavani zadevi odgovoriti na vprašanje, ali določbe ZRLI o dnevu razpisa referenduma vsebujejo pooblastilo za odlaganje dneva izvedbe referenduma zaradi razlogov, s katerimi to odlaganje utemeljuje Državni zbor (mešanje referendumske in volilne kampanje, mešanje glasovanja). S teleološko in sistematično razlago zakona je prišlo do odgovora, da tega pooblastila ZRLI ne vsebuje.
12. 3. in 4. točka OdRZRV sta iz navedenih razlogov v neskladju s 30. členom v zvezi z 19. in 33. členom ZRLI.
13. Ustavno sodišče lahko v skladu s prvim odstavkom 45. člena ZUstS nezakonit podzakonski predpis razveljavi ali odpravi. V obravnavanem primeru bi to pomenilo odpravo ali razveljavitev 3. in 4. točke OdRZRV. Vendar z odpravo ali razveljavitvijo ne bi nastalo zakonito stanje, ampak stanje, ko dan razpisa referenduma sploh ne bi bil določen, kar bi pomenilo še hujšo kršitev zakona od obstoječe. Veljavni OdRZRV kljub nezakonitosti zagotavlja, da bo referendum izveden še v letošnjem letu.
Tudi če bi ustavno sodišče takoj po prejemu odgovora Državnega zbora na pobudo odločilo o zadevi in ocenilo, da ima na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pooblastilo, da samo določi dan razpisa referenduma, bi bil s tem dosežen premik dneva izvedbe referenduma na zgodnejši čas za največ štiri tedne. Za uresničevanje določb 3., 44. in 90. člena ustave pa takšen premik v času, ko je že nekaj časa jasno, da referendum ne more vplivati na spremembo zakona o volitvah v Državni zbor pred razpisom teh volitev, ne bi imel nobenega pomena.
Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče v tem primeru uporabilo institut ugotovitvene odločbe iz prvega odstavka 48. člena ZUstS. Kljub nezakonitosti tretja in četrta točka OdRZRV v celoti ostajata v veljavi.
14. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je ustavno sodišče pooblaščeno, da v primeru ugotovitvene odločbe naloži organu, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit akt, da ugotovljeno protiustavnost ali nezakonitost v določenem roku odpravi.
V obravnavani zadevi pa ugotovljene nezakonitosti sploh ni mogoče odpraviti. Zaradi potez, ki jih je napravil Državni zbor, in glede na to, da nezakonite določbe OdRZRV ni mogoče odpraviti z učinkom za nazaj, sploh ni več mogoče določiti dneva razpisa referenduma v skladu z zakonom. Roki iz ZRLI so namreč začeli teči z dnem, ko je bila Državnemu zboru vročena odločba ustavnega sodišča v zadevi U-I-265/96. Rok, do katerega bi bilo mogoče v skladu z zakonom določiti dan razpisa referenduma, je že iztekel. Predstava, da začne ta rok teči znova vsakič po morebitni razveljavitvi odloka o razpisu referenduma, je napačna, saj bi pomenila, da lahko Državni zbor s ponavljanjem kršitve zakona doseže, da bo na koncu “zakonito” določil dan razpisa referenduma, ki bo poljubno oddaljen od dneva, ko je Državni zbor prejel zahtevo za razpis referenduma oziroma odločbo ustavnega sodišča o ustavnosti referendumskega vprašanja.
Naložitev odprave nezakonitosti v obravnavanem primeru torej ne bi imela nikakršnega pomena. Celo če bi ustavno sodišče o pobudi odločilo takoj po prejemu odgovora Državnega zbora in določilo za odpravo nezakonitosti OdRZRV najkrajši rok (upoštevaje, da mora biti ta rok razumen) in četudi bi Državni zbor v celoti spoštoval odločbo in nemudoma sprejel novelo OdRZRV, v kateri bi določil za dan razpisa referenduma dan v okviru petnajst dni po objavi OdRZRV, to ne bi pomenilo odprave nezakonitosti, referendum pa bi se izvedel kvečjemu dva do štiri tedne prej, kar bi imelo za uresničevanje določb 3., 44. in 90. člena ustave minimalen pomen. Glede na dan sprejema te odločbe (7. november 1996) pa bi bila uporaba pooblastila iz drugega odstavka 48. člena ZUstS sploh nesmiselna. Ustavno sodišče zato pooblastila iz drugega odstavka 48. člena ZUstS ni uporabilo.
15. Slovenija je pravna država. Njen ustavni sistem temelji na delitvi oblasti. Organi zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti v okviru svojih pristojnosti izvajajo funkcije državne oblasti, pri čemer je med njimi vzpostavljen sistem mehanizmov medsebojnega nadzora in omejevanja. Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. ZUstS v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe ustavnega sodišča obvezne.
V prvem postopku za oceno zakonitosti OdRZRV je ustavno sodišče razveljavilo nezakonito določbo tega akta in v obrazložitvi odločbe pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZRLI o dnevu razpisa referenduma, ni pa moglo samo določiti dneva razpisa. Državni zbor je sprejel novelo OdRZRV, ki je v nasprotju s stališčem, izraženim v odločbi ustavnega sodišča, in tako poleg določb ZRLI kršil tudi tretji odstavek 1. člena ZUstS. Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor z neupoštevanjem vsebine odločbe ogrozil ravnovesje v ustavnem sistemu, ki temelji na spoštovanju z ustavo in zakoni določenih medsebojnih razmerjih organov oblasti.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Krivic, Šinkovec in Ude. Pritrdilno ločeno mnenje so dali sodniki Jambrek, Jerovšek in Testen, odklonilno pa sodnika Ude in Krivic.