Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Združenja lastnikov razlaščenega premoženja, Ljubljana, na seji dne 14. novembra 1996

Ni v neskladju z ustavo, da zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 in 15/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obv. raz., 73/95 – odl. US, 9/96 – odl. US, 39/96 – odl. US in 44/96 – odl. US) ne določa:
– da se premoženje, glede katerega obstaja dolžnost vračanja po zakonu o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 – odl. US, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US), izvzame iz premoženja, ki se v skladu s 100. členom zakona o lokalni samoupravi deli med občine, nastale na območju nekdanje občine – družbenopolitične skupnosti, in
– da je zavezanec za denacionalizacijo nepremičnine občina, na katere območju nepremičnina leži.

1. Pobudnik (Združenje lastnikov razlaščenega premoženja – v nadaljevanju: združenje) zatrjuje, da je zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) v neskladju z ustavo, ker ne rešuje pravnih vprašanj v zvezi s premoženjem, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve na podlagi zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen). Pobudnik navaja, da zakonodajalec ni določil, kdo je pravni naslednik nekdanjega titularja družbene lastnine, ki je bila v upravljanju občin kot družbenopolitičnih skupnosti. Zatrjujejo, da ni določeno, kateri pravni subjekt stopi na mesto zavezanca za vrnitev nepremičnine v naravi. Tako naj ne bi bilo jasno, ali je zavezanec občina, na območju katere se nahaja razlaščena nepremičnina, ali pa so sozavezanci vse občine, ki so nastale iz nekdanje večje občine. Navajajo, da zaradi tega v praksi v postopkih nastajajo številni problemi. Menijo tudi, da bi bil moral zakonodajalec po analogiji z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93, 32/94 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZLPP) zavarovati zahtevke za vračanje premoženja in določiti, da premoženje, glede katerega obstaja obveznost vračanja, ne bi smelo postati predmet premoženjske bilance. Pobudnik zatrjuje kršitev 2. člena (načela pravne države), 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva) in 33. člena ustave (pravica do zasebne lastnine in dedovanja). Predlagajo, da ustavno sodišče ugotovi, da je ZLS v neskladju z ustavo zaradi pravne praznine, in da na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nastalo pravno praznino začasno zapolni tako, da določi, da je zavezanec za vračilo nepremičnine občina, na katere območju leži nepremičnina, ki je predmet vračanja v naravi, in da nacionalizirane nepremičnine, za katere se zahteva vrnitev v naravi, ne morejo biti predmet delitvene bilance med občinami.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: sekretariat) v odgovoru na pobudo navaja, da po njegovem mnenju pobuda ni utemeljena. Navaja, da so nove občine, ki so nastale na območju starih, premoženjskopravne naslednice bivših občin, pri čemer mora zaradi enakopravnega položaja novih občin nasledstvo zajemati tako aktiva kot pasiva (bremena) bivše občine. Meni, da je kriterij delitve nepremičnega premoženja, ki ga je občina pridobila z nacionalizacijo, razlastitvijo, darilom ali dediščino, lega nepremičnine, in da je občina, ki je pridobila nepremičnino, ki je predmet denacionalizacijskega postopka, stranka v tem postopku. V aktu o premoženjski delitveni bilanci pa naj bi bilo potrebno – meni sekretariat – opredeliti sorazmerni delež bremena, ki naj ga prevzamejo ostale občine, ki so do konca leta 1994 nastale na območju bivše občine, ki bi sicer bila denacionalizacijski zavezanec.
Sekretariat meni tudi, da drugi odstavek 40. člena ZUstS ne more biti podlaga za to, da bi ustavno sodišče začasno zapolnilo pravno praznino, katere obstoj zatrjuje pobudnik.

3. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če izpodbijani predpis posega v pravice, pravne koristi ali pravni položaj pobudnika. Čeprav izpodbijane zakonske določbe ne posegajo v pravice, pravne koristi oziroma pravni položaj združenja kot pravne osebe, je ustavno sodišče priznalo združenju pravni interes, ker je bilo ustanovljeno samo z namenom uveljavljanja interesov oziroma pravic svojih članov – razlaščencev.

4. ZDen je uredil zavarovanje denacionalizacijskih zahtevkov do dokončnosti oziroma izvršljivosti odločbe o denacionalizaciji tako, da je v 88. členu določil prepoved razpolaganja z nepremičninami oziroma s premoženjem, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve. Ta določba je prenehala veljati 30 dni po preteku roka za vlaganje zahtev za denacionalizacijo iz prvega odstavka 64. člena ZDen, razen za nepremičnine oziroma premoženje, za katero je bila vložena zahteva za denacionalizacijo. Dodatno zavarovanje zahtevkov je mogoče doseči tudi z začasno odredbo po 68. členu ZDen, s katero lahko organ, ki odloča o denacionalizaciji na prvi stopnji, zaradi zavarovanja zahtev ali iz drugih tehtnih razlogov odredi začasno prepoved razpolaganja z nepremičninami, delnega oziroma popolnega kapitalskega preoblikovanja podjetij in drugih gospodarskih subjektov ali odredi prenos nepremičnine v začasno uporabo upravičencu. ZLPP pa je uredil zavarovanje denacionalizacijskih zahtevkov glede premoženja oziroma podjetij, ki se lastninsko preoblikujejo po tem zakonu. Upravičenci so lahko do 7. junija 1993 vložili predlog za izdajo začasne odredbe, s katero je pristojni organ lahko odredil prepoved razpolaganja s stvarmi oziroma prenos delnic na Sklad Republike Slovenije za razvoj.
5. Z zakonom o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94) je v Sloveniji nastala mreža novih občin kot temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti. Nekatere nove občine so ostale v primerjavi s starimi občinami teritorialno nespremenjene, večinoma pa je prišlo do teritorialnih sprememb. Na območju nekdanjih občin so nastale nove občine, ki so pravne naslednice starih. ZLS je določil v prvem odstavku 100. člena, da morajo občine do 30. septembra 1995 urediti medsebojna premoženjskopravna razmerja. V drugem odstavku istega člena so določena merila za delitev premoženja, v tretjem in četrtem odstavku pa je urejen postopek v primeru, da pride do spora glede delitve. Navedene zakonske določbe ne določajo nobenih izjem – delitev torej zajame vse premoženje, zajeto v bilancah nekdanjih občin.
6. Čeprav ZLS ne vsebuje izrecnih določb o pravnem nasledstvu in o spremembah pravne narave pravice na stvareh v družbeni lasti in v uporabi nekdanjih občin po nastanku novih občin, je mogoče iz 100. člena v zvezi s prvim odstavkom 51. člena ZLS razbrati, da se je pravna narava tega premoženja spremenila. Iz družbene lastnine, na kateri so imele občine pravico uporabe, je nastala javna (občinska) lastnina. Glede velikega dela premoženja je do te spremembe prišlo že pred tem – npr. z uveljavitvijo zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93).
7. Do pogodbene ureditve premoženjsko-pravnih razmerij oziroma do odločitve arbitraže ali sodbe vrhovnega sodišča v upravnem sporu je vse premoženje nekdanjih občin postalo lastnina novih občin, ki so nastale na območju starih. Po drugem odstavku 18. člena zakona o temeljih lastninskopravnih razmerij (Uradni list SFRJ, št. 6/80 in 36/90, Uradni list RS, št. 4/91 – v nadaljevanju: ZTLR), ki se na podlagi 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) uporablja kot slovenski predpis, je lastnina več oseb na nerazdeljeni stvari, kadar se dajo njihovi deli določiti, vendar niso vnaprej določeni, skupna lastnina. ZTLR ne določa načina razpolaganja s skupno lastnino. Posamezni zakoni, ki urejajo pravna razmerja v zvezi s skupno lastnino (zakon o dedovanju – v nadaljevanju: ZD, zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih – v nadaljevanju: ZZZDR), določajo, da s skupno lastnino lastniki razpolagajo skupno in sporazumno (prvi odstavek 52. člena ZZZDR) oziroma skupno (prvi odstavek 145. člena ZD). Upoštevaje analogijo z navedenimi določbami, ki urejajo primere skupne lastnine, in upoštevaje pravno naravo skupne lastnine (lastnine več subjektov na isti stvari, kjer idealni deleži niso določeni, so pa določljivi), občine – pravne naslednice nekdanje občine razpolagajo s skupnim premoženjem sporazumno.
8. Pogodbena delitev premoženja med novimi občinami pomeni D. Člena 100 ZLS in 88 ZDen sta torej v koliziji, saj prvi določa obveznost občin, da si razdelijo vse premoženje nekdanje občine, drugi pa določa prepoved razpolaganja za premoženje, glede katerega obstaja dolžnost vračanja. Zato je najprej potrebno z razlagalnimi pravili pravne znanosti ugotoviti, katera izmed teh dveh določb velja za občinsko premoženje, glede katerega obstaja dolžnost vračanja. ZLS je novejši predpis in zato po načelu “lex posterior derogat legi priori” razveljavlja prejšnje zakonske določbe, ki so z njim v nasprotju. Po drugi strani pa ZDen ureja vprašanja v zvezi s specifično kategorijo premoženja in je zato v razmerju do ZLS lex specialis. Kadar pride do nasprotja med obema razlagalnima praviloma sistematične razlage prava, je potrebno upoštevati namen predpisa oziroma teleološko razlago. Namen 88. člena ZDen je v tem, da se do dokončne odločitve o zahtevku ne poslabšuje pravni položaj upravičenca do denacionalizacije. Namen ZLS pa je urediti premoženjska razmerja med občinami. Za ugotovitev, katera izmed nasprotujočih si določb velja za sporno kategorijo premoženja, je bistveno vprašanje, ali se z delitvijo premoženja, glede katerega obstaja (verjetna) dolžnost vrnitve, položaj upravičenca poslabša. Z delitvijo se vzpostavi na stvari lastninska pravica ene občine ali solastninska pravica dveh ali več občin. V prvem primeru je upravičenec celo v nekoliko boljšem dejanskem položaju, saj je zavezanec za vrnitev stvari en sam, kar lahko olajša potek postopka. V drugem primeru pa je položaj upravičenca podoben kot v času, ko premoženje še ni bilo razdeljeno. Ker uporaba določbe 88. člena ZDen o prepovedi razpolaganja v primeru občinskega premoženja ne bi v ničemer prispevala k doseganju namena, zaradi katerega je bila sprejeta, teleološka razlaga ne narekuje njene uporabe. Člen 100 ZLS se torej uporablja za vse premoženje nekdanjih občin, vključno s tistim, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve. Prepoved razpolaganja, ki bi poslabšalo pravni položaj upravičencev (npr. pravni posli, s katerimi ali na podlagi katerih se prenaša lastninska pravica na zasebnopravne subjekte), pa glede tega premoženja velja, saj je 100. člen ZLS ne razveljavlja.
Če bi bilo zatrjevanje pobudnika, da se zaradi delitve občinskega premoženja poslabša pravni položaj upravičencev, utemeljeno, bi bilo torej mogoče ta problem rešiti z razlago ZDen in ZLS. Če bi delitev premoženja v posameznem primeru poslabšala upravičenčev pravni položaj, bi se namreč izmed obeh nasprotujočih si določb uporabljala določba 88. člena ZDen.

9. Pobudnik navaja, da so upravičenci do denacionalizacije občinskega premoženja diskriminirani glede na druge upravičence, kakor tudi, da je tem upravičencem zaradi izpodbijane pravne praznine kršena pravica do enakega varstva pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (22. člen ustave), pravica do sodnega varstva (23. člen ustave), pravica do pritožbe oziroma drugega pravnega sredstva (25. člen ustave) in lastninska pravica (33. člen ustave). Kršeno naj bi bilo tudi načelo zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države (2. člen ustave). Pobudnik meni, da bi bile te kršitve lahko odpravljene le s prepovedjo delitve spornega premoženja in z določitvijo, da je zavezanec za vračilo občina, na katere območju leži nepremičnina.
Že v 8. točki te obrazložitve je bilo pojasnjeno, da sama delitev premoženja ne poslabša pravnega položaja upravičenca do denacionalizacije. Če bi bilo drugače, bi teleološka razlaga 88. člena ZDen zajela tudi prepoved pogodbene delitve premoženja med občinami.
10. Drugi del trditev o neustavni pravni praznini v ZLS se nanaša na zatrjevano nejasnost glede vprašanja, ali je denacionalizacijski zavezanec občina, kjer nepremičnina leži, ali so to vse nove občine na območju stare. Do razdelitve premoženja so občine, ki so nastale na območju stare občine, skupne lastnice premoženja stare občine. V denacionalizacijskem postopku glede tega premoženja so sozavezanke za vrnitev, tako da imajo vse položaj stranke v postopku. Pravne praznine, katere obstoj zatrjuje pobudnik, torej ni. Organi, ki vodijo denacionalizacijske postopke, so dolžni upoštevati, da imajo v teh postopkih do delitve premoženja položaj stranke vse občine – pravne naslednice. Vse te občine so skupne lastnice premoženja, ki se vrača, zato morajo imeti možnost v postopkih zavarovati svoje pravice.
11. Ustavno sodišče je presodilo tudi, ali lahko dejstvo, da se v denacionalizacijskih postopkih namesto enega zavezanca pojavi več zavezancev, ogrozi pravice denacionalizacijskih upravičencev.
Zgolj zaradi tega, ker namesto ene nasprotne stranke (oziroma stranke s nasprotujočim interesom) nastopa v postopku več takšnih strank, ni mogoče govoriti o poslabšanju pravnega položaja upravičencev. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 – v nadaljevanju: ZUP), ki se na podlagi 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije smiselno uporablja v Sloveniji, vsebuje določbe, ki omogočajo racionalen potek postopka in zaščito pravic stranke tudi v takšnih primerih. Četrti odstavek 156. člena tega zakona npr. določa, da se lahko ustna obravnava opravi tudi brez navzočnosti pasivne stranke, če se ta ne udeleži ustne obravnave, čeprav je bila v redu vabljena. Tudi tretji odstavek 65. člena ZDen določa prekluzivni rok, v katerem lahko stranka predlaga spremembo oziroma dopolnitev poročila, ki ga pripravi denacionalizacijska komisija. Podobne kavtele v prid racionalnemu poteku postopka vsebuje tudi zakon o pravdnem postopku, ki se v Sloveniji prav tako uporablja na podlagi 4. člena UZITUL, na primer v 295. (oprava obravnave kljub temu, da toženec ni prisoten) in 332. členu (sodba zaradi izostanka).
Poleg navedenega je seveda možno, da vse občine – pravne naslednice pooblastijo za opravljanje dejanj v upravnem ali pravdnem postopku isto osebo (npr. župana občine, na območju katere nepremičnina leži, osebo, zaposleno v upravi te občine, odvetnika ipd.). ZUP v 56. členu ureja tudi institut skupnega predstavnika – sosporniki v upravnem postopku lahko določijo, da eden izmed njih (v obravnavanem primeru npr. občina, na katere območju nepremičnina leži) nastopa kot njihov skupni predstavnik.
Položaj, ko v vlogi denacionalizacijskih zavezancev nastopa več strank (občin), torej ne ogroža pravic denacionalizacijskih upravičencev. Zakonska ureditev, ki ustvarja takšen položaj, ni v nasprotju z določbami 2., 22., 23. in 33. člena ustave.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.