Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Abančne borzno posred- niške hiše d.d., Ljubljana, in Mirana Pavliča iz Ljubljane, ki ju zastopa Bojan Pečenko, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 14. novembra 1996

1. zakon o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 6/94) in zakon o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 19/94) nista v skladu z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. Državni zbor mora v 1. točki izreka ugotovljeno neskladje z ustavo odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu RS.
3. Določba drugega odstavka 48. člena zakona o trgu vrednostnih papirjev se v delu, ki se glasi “in pogojev za njihov odvzem”, razveljavi.
4. Določbe V. in VI. poglavja (členi 18 do 27) pravilnika o pogojih za izdajo dovoljenj za opravljanje poslov borznih posrednikov in članov uprav družb za upravljanje (Uradni list RS, št. 19/94) se razveljavijo.
5. Prvi odstavek 2. člena in 4. člen tarife o taksah in nadomestilih za odločanje o zahtevah za izdajo dovoljenj, soglasij in drugih zadevah (Uradni list RS, št. 19/94) se razveljavita.

1. Pobudniki izpodbijajo V. poglavje (členi 18 do 23) pravilnika o pogojih za izdajo dovoljenj za opravljanje poslov borznih posrednikov in članov družb za upravljanje (v nadaljevanju: pravilnik) ter prvi odstavek 2. člena in 4. člen tarife o taksah in nadomestilih za odločanje o zadevah za izdajo dovoljenj, soglasij in drugih zadevah (v nadaljevanju: tarifa). Navajajo, da je Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: agencija), sklicujoč se na 48. člen zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 6/94 – v nadaljevanju: ZTVP) in 10. člen zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94 – v nadaljevanju: ZISDU), izdala izpodbijani pravilnik in v določbah 18. do 23. člena uredila letno podaljševanje dovoljenj za borzne posrednike ter člane uprav družb za upravljanje.
2. Pobudniki menijo, da je agencija na podlagi določb zakonov, na katere se v pravilniku sklicuje, pooblaščena urediti le način in pogoje za opravljanje izpitov borznih posrednikov za pridobitev licenc ter pogoje za njihov odvzem, ne pa za njihovo podaljševanje. S tem naj bi po prepričanju pobudnikov izpodbijane določbe pravilnika presegle zakonski okvir in bile v nasprotju s 153. členom ustave. Posegle naj bi tudi v temeljno državljansko pravico borznih posrednikov do opravljanja poklica kot ustavno zavarovano svoboščino. Tako omejitev bi po prepričanju pobudnikov lahko uvedel le zakon. Pravilnik naj bi bil zato v izpodbijanem delu v nasprotju ne le z 48. členom ZTVP in 10. členom ZISDU, ampak tudi s 153. členom ter 15., 49. in 87. členom ustave, ki posameznikom zagotavljajo temeljne pravice in svoboščine. Hkrati s tem naj bi pravilnik borzno posredniške hiše postavljal v neenak položaj in s tem omejeval njihovo podjetniško svobodo (74. člen ustave).
3. V 4. členu tarife je agencija v soglasju z vlado določila takse za opravljanje izpitov za pridobitev licence borznih posrednikov in takse za podaljševanje veljavnosti dovoljenj. Taksa za letno podaljševanje veljavnosti dovoljenj borznih posrednikov znaša za vsako posamezno vrsto posla (39. člen ZTVP) 100.000 tolarjev. Tako visoke takse naj bi bile po prepričanju pobudnikov diskriminatorne in v nesorazmerju s storitvami agencije, opravljenimi v zvezi s podaljševanjem licenc (enako visoke kot za opravljanje izpita). Take takse naj bi pomenile prikrito obliko davkov, ki diskriminatorno vplivajo na položaj subjektov na trgu ter onemogočajo svobodno tržno konkurenco. S tem naj bi si agencija prilastila zakonodajno oblast.
4. Agencija v odgovoru navaja, da pobuda ni utemeljena. Trdi, da ima za sprejem izpodbijanih določb pravilnika in tarife zakonsko pooblastilo in da pooblastila ni presegla. Pooblastilo za določanje načina in pogojev za opravljanje izpitov borznih posrednikov ter za odvzem licence naj bi zaobsegalo tudi pooblastilo za urejanje razmerij med pridobitvijo in izgubo licence borznih posrednikov. Nadomestilo za letno podaljševanje veljavnosti licenc naj bi bilo namenjeno za pokrivanje stroškov nadzora nad delovanjem borznih posrednikov in borzno posredniških družb (oziroma družb za upravljanje po 61. členu ZTVP), ki je v javnem interesu. Tak način financiranja nadzorne funkcije agencije naj bi bil ustreznejši od financiranja preko davčnega sistema. Stroški nadzora tako bremenijo tiste, ki z izvajanjem borzno posredniške dejavnosti pridobivajo dobiček, in ne vseh davkoplačevalcev.
5. Državni zbor na pobudo pobudnikov in na sklep ustavnega sodišča U-I-287/95-4 z dne 25. januarja 1996 o sprejemu pobude, o zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe sklepa in o začetku postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 48. člena ZTVP in tretjega odstavka 10. člena ZISDU ni odgovoril.

6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-287/95-4 z dne 25. januarja 1996 pobudo pobudnikov sprejelo. Z istim sklepom je na podlagi 30. člena ZUstS presojo ustavnosti izpodbijanih določb pravilnika razširilo na drugi odstavek 48. člena ZTVP in tretji odstavek 10. člena ZISDU.
7. Po določbi 49. člena ustave je vsakomur zagotovljena pravica do proste izbire zaposlitve in pravica, da mu je ob enakih pogojih dostopno vsako delovno mesto.
Človekove pravice in svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi ustave, omejiti pa jih je mogoče le v primerih, ki jih določa ustava in ko je to nujno zaradi varstva pravic drugih (prvi in tretji odstavek 15. člena ustave).
8. Temeljne ustavne pravice je torej mogoče omejiti le z zakonom, potem ko zakonodajalec opravi tehtanje ustavnih dobrin in ugotovi nujnost omejevalnega ukrepa. Pri omejevanju svobode izbire poklica so lahko kot pogoji določeni subjektivni elementi, zlasti z opredeljevanjem kvalifikacij subjekta. Določanje posebnih pogojev je legitimno, če obravnavani poklici zahtevajo posebna znanja, sposobnosti in lastnosti in če bi brez njih lahko nastale škodljive posledice za tretje osebe in za skupnost. Tradicionalne omejitve se nanašajo na zdravstveno dejavnost in nekatere poklice, ki imajo poseben pomen (odvetniki, notarji in podobno). V novejšem času se uveljavljajo legitimne omejitve, ki jih pogojujejo nove gospodarske in socialno-politične razmere ter cilji, ki posegajo v raven splošne dobrobiti. Zakonodajalec je pri določanju posebnih pogojev omejen, proučiti mora obravnavana dejanska stanja in sprejeti ukrepe, ki so sorazmerni naravi varovane dobrine. Omejevalni ukrepi se lahko uvajajo zaradi varovanja zdravja in življenja ljudi, varstva pri delu in v javnem prometu, varovanja končnih porabnikov in potrošnikov zaradi nevarnosti proizvodov in zaradi varstva premoženja tretjih v posebej izpostavljenih poklicih. Pri subjektivnih kriterijih se uveljavljajo kot pogoji posebna znanja, stopnja izobrazbe, strokovni izpiti, potrebna praksa, morebitne značajske lastnosti (zanesljivost), najnižja starostna meja in podobno. Posebni pogoji so dopustni, če je omejitev nujna in se javni interes ne da doseči na drug način.
9. Ker omejevalni ukrepi pri svobodi izbire poklica in delovnega mesta posegajo v ustavne pravice in svoboščine, so lahko določeni z zakonom, s podzakonskim aktom pa le ob spoštovanju načela hierarhije splošnih aktov (153. člen ustave) in vezanosti uprave na ustavo in zakon (120. člen ustave). Zakon mora torej postaviti temeljne okvire omejitev in jih v tem obsegu lahko podzakonski akt le podrobneje uredi. Ustavno sodišče je odločalo na podlagi predstavljenih izhodišč.
10. Ustavno sodišče ugotavlja, da ZTVP in ZISDU ne za prvi in ne za drugi poklic v nasprotju z gornjimi ugotovitvami nista uredila vprašanj kot so stopnja izobrazbe, kriteriji za določanje vsebine strokovnega izpita in kriteriji za podelitev dovoljenj za opravljanje poklica, zato nista v skladu z ustavo. Ker zakona navedenih vprašanj, ki bi jih morala urediti, nista uredila, je ustavno sodišče na podlagi 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) sprejelo o tem ugotovitveno odločbo in hkrati zakonodajalcu naložilo, da ugotovljeno neskladje z ustavo v roku enega leta od objave odločbe odpravi.
V drugem odstavku 48. člena ZTVP je zakonodajalec smiselno dal agenciji pooblastilo, da določi pogoje za odvzem dovoljenja borznim posrednikom za opravljanje poslov z vrednostnimi papirji. S tem je nanjo v celoti prenesel pravico do urejanja vprašanj, ki so zakonska materija in ki bi jih moral zato urediti sam ali pa določiti vsaj podlago in okvir za podzakonsko urejanje. Ustava v drugem odstavku 3. člena uveljavlja načelo delitve oblasti, ki je tudi podlaga za delitev pristojnosti med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti. Za zakonodajno funkcijo je v skladu s tem načelom pristojno na neposrednih volitvah izvoljeno predstavniško telo, izvršilna oblast pa po drugem odstavku 120. člena ustave deluje “samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov”. Tudi na podlagi tretjega odstavka 153. člena ustave morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti, ki jih sprejema izvršilna oblast, v skladu z zakonom in ustavo. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi agencija v okviru izvrševanja javnih pooblastil samostojno urejala način in pogoje za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov borznih posrednikov. Zakon bi moral določiti vsaj meje, v okviru katerih bi lahko agencija posegala v pravice borznih posrednikov, ki so dovoljenje pridobili, in namen takega poseganja. V skladu z navedenim pooblastilo za ureditev načina in pogojev za odvzem dovoljenja borznim posrednikom, vsebovano v drugem odstavku 48. člena ZTVP, ni v skladu s citiranimi določbami ustave, zato ga je bilo treba razveljaviti.

11. Z določitvijo obveznega podaljševanja dovoljenj in z odvzemom dovoljenj je izpodbijani pravilnik presegel zakonska pooblastila in je mimo zakona posegel v samo bistvo ustavne pravice. Oba poklica je opredelil kot netrajna, pogojena s vsakoletnim podaljševanjem dovoljenj za opravljanje poklica in z možnostjo odvzema dovoljenj. Rečeno je že bilo, da izbire, izvajanja in prenehanja poklica ni mogoče ločevati. Vsak od teh elementov predstavlja določeno fazo v poklicnem življenju. Pogoji in meje pri poklicni dejavnosti morajo biti primerni, nujni in sorazmerni glede na varovano dobrino. Omejitev je torej lahko le tolikšna, kolikor je nujno potrebno za varstvo pomembne dobrine, ki je v nevarnosti, ali obstaja visoka stopnja verjetnosti, da bi taka nevarnost nastopila. Z določbami o odvzemu dovoljenja podzakonski akt ureja prenehanje izvajanja poklica, kar pomeni bistven element ustavne pravice iz 49. člena ustave, ki ga ni mogoče omejiti s podzakonskim aktom.
12. Ustavno sodišče nima pomislekov o tem, da so omejitve pri izvajanju obeh poklicev potrebne. Za oba poklica je značilno, da omogočata njihovim nosilcem upravljanje z obsežnim premoženjem tretjih in bi jim lahko njihovo nestrokovno izvajanje povzročilo škodo.
13. Z razveljavljenimi določbami pravilnika, navedenimi v 4. točki izreka te odločbe, so bile kršene pravice iz 49. člena ustave. Pravilnik je posegel v zakonsko materijo, s čimer je bilo kršeno načelo vezanosti uprave na ustavo in zakon po 120. členu ustave. Pravilnik je bilo zato potrebno razveljaviti v delu V. poglavja, ki ga pobudnika izpodbijata, z uporabo 30. člena ZUstS pa z istih razlogov tudi v delu VI. poglavja, ki ureja zakonsko materijo o pravici do odvzema dovoljenj borznim posrednikom in članom uprav družb za upravljanje. Z razveljavitvijo drugega odstavka 48. člena ZTVP v delu, ki se glasi “in pogojev za njihov odvzem”, je odpadla pravna podlaga za V. in VI. poglavje pravilnika, ki urejata podaljševanje in pogoje za odvzem dovoljenj borznim posrednikom, medtem ko za urejanje teh vprašanj za člane uprav družb za upravljanje agencija sploh ni imela zakonskega pooblastila. Razveljavitev V. in VI. poglavja pravilnika učinkuje z objavo odločbe v Uradnem listu RS.

14. Z izpodbijano tarifo je agencija predpisala plačilo takse za vloženo zahtevo za izdajo dovoljenja oziroma mnenja za opravljanje poslov z vrednostnimi papirji, in to za vsak posel, za katerega se zahteva dovoljenje oziroma mnenje, v višini 100.000 tolarjev. V 4. členu pa je predpisala plačilo takse, ki jo morajo plačati borzni posredniki, direktorji borzno posredniških družb in člani uprav družb za upravljanje ob prijavi na izpit, in to “za prijavo za posebni del strokovnega izpita za borznega posrednika, za vsak posamezni posel, za prijavo za splošni del strokovnega izpita in za podaljšanje dovoljenja borznega posrednika za vsak posamezni posel iz 39. člena ZTVP v višini 100.000 tolarjev.” Nadalje je tarifa v tem členu predpisala plačilo takse za prijavo posebnega dela strokovnega izpita za člane uprav družb za upravljanje in za podaljšanje teh dovoljenj v višini 300.000 tolarjev. V 39. členu ZTVP je kot posel z vrednostnimi papirji določenih šest poslov, za opravljanje katerih se zahteva poseben izpit, kar pomeni, da bi za podaljšanje dovoljenja borznemu posredniku, ki bi opravljal vse oblike poslov z vrednostnimi papirji, bilo potrebno plačati takso v višini 600.000 tolarjev ob opravljanju izpita in vsakokratnem podaljševanju že pridobljene licence za opravljanje teh poslov.
15. Med višino takse in storitvijo, za katero se taksa zaračunava, mora obstajati neposredna zveza in razumno sorazmerje. Taksa, ki ne bi bila odmerjena v takem sorazmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom omejila dostop do pravic, s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države (2. člen).
16. Višina takse, ki jo je v izpodbijanem delu uvedla tarifa, je po oceni ustavnega sodišča v očitnem nesorazmerju s storitvijo, ki jo v zvezi z opravljanjem izpitov borznih posrednikov, direktorjev borzno posredniških družb in članov uprav družb za upravljanje nudi agencija. To je še posebej očitno v zvezi s postopki podaljševanja že izdanih dovoljenj. Tarifa je zato v izpodbijanem delu v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave).

17. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21., 30., 43., 45. in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.