Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Alpkomerc Tolmin, trgovina in gostinstvo, d.d., Most na Soči, in družbe Shooping center Nova Gorica d.o.o., Šempeter pri Gorici, ki ga zastopa Sonja Rovtar-Klinar, odvetnica v Novi Gorici, na seji dne 14. novembra 1996

1. Člen 36 uredbe o carinskem postopku z ekonomskim učinkom (Uradni list RS, št. 56/95) se razveljavi.
2. Razveljavitev učinkuje po preteku šestih mesecev od dneva prve seje novega Državnega zbora.

1. Pobudnici – gospodarski družbi, registrirani za opravljanje trgovske in gostinske dejavnosti in imetnici proste carinske prodajalne na mednarodnem mejnem prehodu Robič oziroma Vrtojba – v svoji vlogi izpodbijata ustavnost in zakonitost 36. člena uredbe o carinskem postopku z ekonomskim učinkom (Uradni list RS, št. 56/95 – v nadaljevanju: uredba), ki je določil vrste blaga, ki se lahko prodajajo v prostih carinskih prodajalnah. Za imetnike prodajaln, ki so registrirani za opravljanje trgovinske dejavnosti po zakonu o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZT), naj bi to pomenilo omejitev obsega dejavnosti ter posledično neenakopraven položaj in omejevanje konkurenčnosti trgovske dejavnosti. Po mnenju pobudnic bi takšna omejevalna določba, kolikor bi bila ekonomsko in pravno utemeljena, sodila v zakon. Mnenja sta, da je določba v nasprotju s 74. členom ustave, posredno pa tudi z njenim 66. členom. Izpodbijani 36. člen uredbe naj bi bil tudi v nasprotju s 3. in 4. členom ZT ter s 87. členom carinskega zakona (Uradni list RS, št.1/95 in 28/95 – v nadaljevanju: CZ), saj naj bi bil izdan brez zakonskih pooblastil. Pobudnici predlagata njegovo razveljavitev oziroma odpravo.
2. Vlada je v svojem odgovoru orisala problematiko normativne neusklajenosti področja prostih carinskih prodajaln s carinsko zakonodajo Evropske zveze. Države članice Evropske zveze imajo proste carinske prodajalne odprte v mednarodnih lukah oziroma letališčih, registriranih za mednarodni promet. Blago lahko prodajajo samo potnikom, ki potujejo v tujino po morski ali zračni poti. Ker je po slovenskem CZ obseg poslovanja tako glede prostora (proste carinske prodajalne tudi na mednarodnih cestnih mejnih prehodih) kot subjektov (tudi potniki, ki prihajajo iz tujine) širši, kot v državah Evropske zveze, je bilo potrebno omejiti vrste blaga, ki se v prostih carinskih prodajalnah lahko prodajajo. To potrebo vlada dodatno utemeljuje z neposredno konkurenco tovrstnih prodajaln trgovcem na slovenski strani meje. Svojo pristojnost opredeliti vrste blaga, ki se lahko prodajajo v prostih carinskih prodajalnah, vlada utemeljuje s 87. členom CZ, ki v petem odstavku vlado pooblašča, da določi natančnejše kriterije za odprtje, način zapiranja in poslovanja prostih carinskih prodajaln. Opredelitev vrste blaga se po mnenju vlade šteje za enega od pomembnejših elementov poslovanja prostih carinskih prodajaln.

3. Ustavno sodišče je pobudi sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Carinski zakon proste carinske prodajalne v okviru ureditve carinskega postopka z ekonomskim učinkom (členi 68 do 88) vsebinsko uvršča v skupino carinskega skladiščenja. Člen 72 CZ je vlado pooblastil, da določi natančnejše kriterije in način izvajanja teh carinskih postopkov. Člen 87 CZ v prvem odstavku opredeljuje proste carinske prodajalne kot prodajalne, katerih imetniki pridobijo dovoljenje carinskega organa in ki lahko potnikom, ki odhajajo iz carinskega območja in prihajajo nanj, prodajajo blago brez plačila carine. V drugem odstavku 87. člena je med pogoji za pridobitev dovoljenja določeno, da se proste carinske prodajalne lahko nahajajo na letališču, odprtem za mednarodni promet, v pristanišču, odprtem za mednarodni promet, ali na mednarodnem cestnem mejnem prehodu (do 1.1.1998 v skladu s 181. členom CZ tudi na cestnih mejnih prehodih za meddržavni promet). V tretjem odstavku istega člena so naštete dolžnosti imetnika proste carinske prodajalne, četrti odstavek se nanaša na hrambo blaga, peti odstavek pa pooblašča Vlado, da določi natančnejše kriterije za odprtje, način zapiranja in poslovanja prostih carinskih prodajaln. Vlada na podlagi tega pooblastila ni izdala posebnega podzakonskega akta. Navedene kriterije je določila v uredbi, izdani na podlagi pooblastila iz 72. člena CZ. V 16. členu in v členih 20 do 25 uredbe je vlada določila pogoje za izdajo dovoljenja za odprtje carinskega skladišča; načina zapiranja prostih carinskih prodajaln ni opredelila, v izpodbijanem 36. členu uredbe pa je določno naštela blago domače in tuje proizvodnje, ki se sme v prostih carinskih prodajalnah prodajati.
5. Poleg zakonsko določenih pogojev za poslovanje prostih carinskih prodajaln je vlada tako predpisala še dodatne pogoje, vezane na vrsto blaga, in s tem izključila promet s posameznimi vrstami blaga ter glede na zakonsko ureditev zožila obseg poslovanja prostih carinskih prodajaln. Stališče vlade, da je bila na podlagi pooblastila za določitev kriterijev načina poslovanja prostih carinskih prodajaln pooblaščena tudi za določitev vrst blaga, ki se lahko prodajajo v teh prodajalnah, ni sprejemljivo.
6. Način poslovanja namreč ni istoveten z gospodarskimi posli, ki jih družba v okviru dejavnosti, vpisane v register, sme opravljati. Pri načinu poslovanja gre za postopke, za obliko dejanj, tako pravnih kot dejanskih, ki so usmerjena navznoter in navzven in ki jih družba opravlja v namen, zaradi katerega je ustanovljena, ne pa za vsebino oziroma predmet poslovanja. Izpodbijani 36. člen uredbe gre tako preko okvira zakonskega pooblastila in posega v pravice imetnikov prostih carinskih prodajaln, ki jih imajo na podlagi veljavne zakonodaje, kar ni v skladu z načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena ustave), po katerem je uprava (torej smiselno tudi vlada), vezana na okvir, ki ga določata ustava in zakon. Vlada bi v uredbi lahko le podrobneje uredila in razčlenila z zakonom določena razmerja v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredila način uresničevanja z zakonom določenih pravic in obveznosti. Uredba kot podzakonski akt ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, še zlasti pa ne sme kot izvršilni predpis pri dopolnjevanju zakonske norme presegati zakonskega okvira. Podobno je ustavno sodišče odločilo že z odločbo št. U-I-73/95 (OdlUS IV, 51). Izpodbijana določba je tako v nasprotju z zakonom in s tem v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski akti v skladu z ustavo in zakoni.
7. Določitev vrst blaga, ki se smejo prodajati v prostih carinskih prodajalnah, sama po sebi ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena ustave, po katerem je gospodarska pobuda svobodna. Kljub določitvi vrst blaga podjetniška svoboda ni omejena, saj še naprej vsem gospodarskim subjektom zagotavlja pravico do svobodne izbire dejavnosti, s katero uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču.
8. Glavna značilnost prostih carinskih prodajaln je, da se v njih prodaja blago brez plačila carine. To pomeni, da se je država odpovedala določenemu delu svojih sredstev, saj je carina eden izmed virov financiranja za uresničevanje njenih nalog. Država za uresničevanje podeljenih pravic lahko predpiše pogoje oziroma določno opredeli, koga oziroma kaj podeljene pravice zadevajo. Sama določitev vrst blaga, ki se smejo prodajati v prostih carinskih prodajalnah, torej ne bi bila ustavnopravno sporna, če bi bila določena z zakonom in tudi ne, če bi bila določena s podzakonskim aktom, kolikor bi za to imela vsebinsko podlago v zakonu.
9. Ker je bil izpodbijani 36. člen uredbe izdan brez vsebinske podlage v zakonu, ga je potrebno kot nezakonitega razveljaviti. Podobno je ustavno sodišče odločilo že z odločbo št. U-I-38/95 z dne 22. 6. 1995 (OdlUS IV, 64), z odločbo št. U-I48/95 z dne 14. 9. 1995 (OdlUS IV, 72) pa je podzakonski akt odpravilo. Ustavno sodišče nezakonite podzakonske predpise odpravi, kadar v skladu s 45. členom ZUstS ugotovi, da je potrebno odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi ugotovljene nezakonitosti izpodbijanega predpisa. Glede na to, da je na podlagi carinskega zakona SFRJ (Uradni list SFRJ, št. 10/76, 36/79, 52/79, 12/82, 61/82, 7/84, 25/85, 38/86, 28/88, 40/89, 70/89 in 21/90) izdani odlok o vrsti, vrednosti in količini blaga, ki se sme prodajati v prostih carinskih prodajalnah (Uradni list SFRJ, št. 33/85), ki je veljal do začetka uporabe nove, celovite carinske zakonodaje Republike Slovenije, to je do 1. 1. 1996, določal še nekoliko ožji obseg blaga, ki se je v prostih carinskih prodajalnah lahko prodajal, ustavno sodišče v obravnavanem primeru ni ugotovilo potrebe po odpravi škodljivih posledic. Zato se je odločilo za razveljavitev in ne za odpravo izpodbijane določbe. Ker pa določitev vrst blaga, ki se smejo prodajati v prostih carinskih prodajalnah, ne bi bila ustavnopravno sporna, če bi bila določena z zakonom oziroma kolikor bi za določitev s podzakonskim aktom bila vsebinska podlaga v zakonu, je učinek razveljavitve skladno s 43. členom ZUstS odložilo, da bi lahko zakonodajalec – če bo vlada, ki mora po volitvah novega Državnega zbora skladno s 115. členom ustave opravljati tekoče posle, tako predlagala in če bo tak predlog sprejel – lahko sedanjo ureditev, če jo šteje za ekonomsko in v širšem smislu tudi ustavnopravno sprejemljivejšo, uskladil z določbami 120. in 153. člena ustave.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.