Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe HIT, Hoteli, Igralnice, Turizem, d.o.o., Nova Gorica, na seji dne 12. decembra 1996

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena zakona o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70, 7/72 in Uradni list RS, št. 18/91) se zavrne.
2. Določbe 8., 9. in 17. člena odloka o komunalnih taksah Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo občin Ajdovščina, Nova Gorica in Tolmin, št. 8/96) niso v neskladju z zakonom.

1. Pobudnik izpodbija 4. člen zakona o komunalnih taksah (v nadaljevanju: ZKT), ki določa, da smejo občinske skupščine predpisovati komunalne takse za uporabo določenih predmetov in storitev. Navedeni člen izpodbija, ker ne vsebuje določbe, da se smejo komunalne takse predpisovati ob pogojih, ki jih določajo posebni zakoni. Pobudnik nadalje meni, da bi se zakon o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 – v nadaljevanju: ZIS), ki je predpisal dajatve v zvezi s prirejanjem iger na srečo, moral uporabljati ne samo za določitev dajatev, temveč tudi za določitev načina plačevanja in določitev upravičenca do dajatev od prirejanja iger na srečo. ZIS naj bi namreč kot kasnejši in specialen predpis dejansko razveljavil določbe ZKT. Glede na to naj bi bil 4. člen ZKT v nasprotju s 147. členom ustave in z zakoni, ki urejajo sistem financiranja države in lokalnih skupnosti, zato predlaga njegovo razveljavitev.
2. Pobudnik v isti vlogi podaja tudi pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 8., 9. in 17. člena odloka o komunalnih taksah Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: odlok), ki na podlagi izpodbijanega 4. člena ZKT uvaja komunalno takso za igralna sredstva. Člena 8 in 9 odloka naj bi bila v nasprotju z 202. in 206. členom zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p.b. – v nadaljevanju: ZUP), ker ne predpisujeta, da upravni organ v postopku odmere komunalne takse izda taksnemu zavezancu odmerno odločbo. Odmerna odločba se na podlagi 9. člena odloka izda le v primeru zamude ali netočne prijave taksnih predmetov. V utemeljitev svojih navedb pobudnik navaja, da je kot taksni zavezanec od upravnega organa prejel le sporočilo o višini dolgovane komunalne takse. Sporočilo ni imelo sestavnih delov odločbe po 206. členu ZUP. Tako je bilo tudi brez pravnega pouka, s čimer naj bi bila kršena ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena ustave. Člen 17 odloka, ki določa, da prenehajo igralnice plačevati komunalno takso z dnem, ko pričnejo plačevati koncesijsko dajatev lokalni skupnosti v skladu z ZIS, pa naj bi bil v nasprotju s 130. členom ZIS. Z navedeno določbo je odlok namreč že predpisal koncesijsko dajatev, ki se bo plačevala šele po dodelitvi koncesije, in ne komunalne takse. Pobudnik predlaga razveljavitev navedenih členov odloka.
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Mestna občina Nova Gorica (v nadaljevanju: občina) pa je v odgovoru navedla, da je koncesijska dajatev urejena z ZIS. Občina je kot lokalna skupnost ne more predpisati ne z odlokom spremeniti v taksno obveznost. Občina je tako le predpisala oziroma s 1. 6. 1996, glede na prejšnji odlok, povečala komunalne takse. S tem vsebinsko ni presegla ZKT, po katerem so za predpisovanje komunalnih taks pooblaščene občinske skupščine. ZKT tudi ni vsebinsko presežen glede ureditve odmernega postopka, pobiranja in plačevanja komunalnih taks. Ureditev te materije je v skladu z 8. členom ZKT prepuščena lokalnim skupnostim. Določba 17. člena odloka, s katero so igralnice od dneva, ko pričnejo plačevati koncesijsko dajatev, oproščene plačila komunalnih taks za igralne avtomate, pa je bila vnesena na podlagi pripombe upravnega odbora družbe HIT in je skladna s 5. členom ZKT, po katerem oprostitve plačila komunalne takse predpiše občinski odlok.

4. Po določbi 147. člena ustave država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki ji določata ustava in zakon. V skladu z navedeno določbo ima država popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine. Fiskalna suverenost lokalnih skupnosti je delna in zajema le eno oziroma lahko tudi dve izmed navedenih pooblastil in pravic države. S predpisom, s katerim se posamezna davščina uvaja, se opredeli tudi subjekt (zavezanec, plačnik) oziroma objekt (predmet, dejanje) obdavčitve. Posamezni subjekti oziroma objekti obdavčevanja se med seboj ne izključujejo in so v okviru enotnega davčnega sistema lahko večkratno obdavčeni z različnimi davščinami, še zlasti kadar obdavčujeta dve davčni oblasti različnega ranga. Vrsta in način obdavčitve pa sta odvisna od ciljev ekonomske in fiskalne politike. Na podlagi predstavljenih izhodišč ustavno sodišče v tem delu pobude ni našlo razloga za začetek postopka.
5. ZKT je sistemski zakon, s katerim je država predvidela komunalne takse kot fiskalni prihodek. Za uvedbo in določitev višine komunalne takse je država pooblastila lokalne skupnosti. Pri tem je v ZKT, skladno s 147. členom ustave, začrtan okvir, v mejah katerega lahko lokalne skupnosti vodijo svojo fiskalno politiko. Okvir za višino komunalne takse predstavlja 3. člen ZKT, ki določa, da se komunalne takse ne morejo odmerjati po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku. Okvir za uvedbo komunalne takse pa predstavlja 4. člen ZKT, ki določno našteva predmete in storitve, za uporabo katerih lahko občinske skupščine (sedaj občinski ali mestni sveti) predpišejo plačilo komunalne takse v tarifi komunalnih taks kot sestavnem delu odloka o komunalnih taksah. Glede na 3. točko prvega odstavka navedenega člena se takse lahko predpišejo tudi za igralna sredstva v javnih lokalih (igralni avtomati, biljard, igralne karte in podobno). Pri tem samo dejstvo, da je bil sprejet sistemski zakon o igrah na srečo, ki je za posebne igre na srečo, ki se smejo prirejati le v igralnicah, predpisal obveznost plačila koncesijske dajatve, katere 48% je prihodek lokalne skupnosti, ne pomeni razveljavitve 3. točke prvega odstavka 4. člena ZKT. Gre za predpisa enake pravne veljave, katerih vsebini si ne nasprotujeta, temveč pomenita obdavčitev istega subjekta oziroma objekta ne samo z različnima davščinama, temveč je različen tudi rang davčne oblasti.
6. Ustavno sodišče v skladu s 160. členom ustave in 21. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti 4. člena ZKT in zakonov, ki urejajo sistem financiranja države in lokalnih skupnosti, razen če bi medsebojna neskladnost pomenila anomijo v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države, temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z ustavo. Na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS je ustavno sodišče pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

7. Po sprejetju pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8., 9. in 17. člena odloka je ustavno sodišče glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. Določba 8. člena odloka, ki predpisuje, da se o odmeri komunalne takse oziroma o njenem plačilu izda taksnemu zavezancu potrdilo o plačilu takse ali ustrezno potrdilo o odmeri takse na prijavi taksne obveznosti ter določba 9. člena odloka, ki predpisuje izdajo odmerne odločbe, s katero se naloži plačilo kazenske komunalne takse, v primeru neprijavljene oziroma neplačane takse, nista v nasprotju z 202. in 206. členom ZUP. ZUP v 202. členu predpisuje izdajo odločbe o stvari, ki je predmet postopka. Z izrazom odločba ni mišljen samo akt, ki je izrecno tako poimenovan, temveč predstavlja odločbo vsak akt pristojnega organa, s katerim je bilo odločeno o kakšni pravici ali obveznosti stranke v upravni stvari. Tako se kot odločba šteje tudi potrdilo o plačilu takse oziroma potrdilo o odmeri takse. Kolikor ni predpisano drugače, mora biti izdano v obliki odločbe, z vsemi po ZUP predpisanimi sestavnimi deli. Glede na to izpodbijanima določbama ni mogoče očitati pomanjkljivosti, ki jih zatrjuje pobudnik. Pri tem se ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, kako pristojni organ te določbe izvršuje.
9. Izpodbijane določbe odloka tudi niso v nasprotju s 130. členom ZIS, po katerem koncesionar, ki obračunava in plačuje koncesijsko dajatev na podlagi ZIS, preneha plačevati poseben prometni davek po zakonu o posebnem prometnem davku od posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 67/93 – v nadaljevanju: ZPPDPIS). Z odlokom je na podlagi ZKT predpisano plačilo komunalne takse za uporabo igralnih avtomatov neodvisno od ostalih finančnih obremenitev subjekta oziroma objekta. Določba 17. člena odloka, ki določa, da prenehajo igralnice plačevati komunalno takso z dnem, ko pričnejo lokalni skupnosti plačevati koncesijsko dajatev, ne pomeni, da je taksa s tem pridobila prehodni značaj koncesijske dajatve. Gre le za določitev oprostitve plačila komunalne takse, ki se skladno s 5. členom ZKT predpiše z odlokom. Pričetek veljave oprostitve pa je odložen.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 26. in 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.