Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo vlade, na seji dne 13. februarja 1997

Odredba o določitvi višine najemnine za rezervirane parkirne površine (Uradni list RS, št. 24/96) Mestne občine Ljubljana se razveljavi.

1. Vlada je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 4. in 5. točke 1. člena v izreku navedene odredbe. Odredba v izpodbijanem delu določa tarife mesečnih najemnin za stalno rezervacijo parkirnih prostorov za potrebe države, tujih diplomatskih predstavništev, lokalnih skupnosti, javnih zavodov in hotelov. Višina mesečne rezervacije za parkirni prostor za osebni avtomobil v ožjem središču mesta znaša 180.000 tolarjev, zunaj mestnega središča pa 93.600 tolarjev. Predlagateljica meni, da izpodbijani določbi nista v skladu s 74. členom ustave, saj povzročata neenakopraven položaj subjektov na trgu. Država, tuja diplomatska predstavništva, lokalne skupnosti in javni zavodi po mnenju predlagateljice ne opravljajo pridobitnih dejavnosti, zato navedena odredba, ki za dvajsetkrat zvišuje najemnine za parkirne prostore, s tem krši v ustavi določena načela gospodarskih in socialnih razmerij. Poleg tega naj bi mestnih funkcij ne bilo mogoče izvajati zgolj po principu gospodarskih družb in pri tem izkoriščati monopolni položaj na trgu, pač pa predvsem v prid izvajanja javnih funkcij, kar velja tudi za državo kot enega od uporabnikov javnih storitev. Predlagateljica je zato predlagala razveljavitev oziroma odpravo izpodbijanih določb odredbe, do dokončne odločitve ustavnega sodišča pa tudi zadržanje njihovega izvajanja.
2. Mestni svet mestne občine Ljubljana je kot nasprotni udeleženec v svojem odgovoru poudaril, da zaračunavanje najemnine za parkiranje na rezerviranih parkirnih površinah ne sodi v gospodarsko dejavnost. Dejavnost občine na javnih parkirnih površinah naj bi bila javna in ne gospodarska. Najemnine je nasprotni udeleženec povišal, ker je menil, da je glede na pereče pomanjkanje parkirnih prostorov nesprejemljivo privilegirati uporabnike rezerviranih parkirnih površin s simbolično najemnino. Le-ta je pred podražitvijo znašala le 36 tolarjev na uro, medtem ko naj bi bile cene parkiranja za občane in druge uporabnike mnogo višje.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-228/96-5 z dne 20. 6. 1996 ugodilo predlogu za začasno zadržanje in na podlagi 39. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijane odredbe, saj bi z njenim izvrševanjem lahko nastopile težko popravljive posledice. Ker je ustavno sodišče ob odločanju o začasnem zadržanju ugotovilo, da tudi druge določbe odredbe povzročajo enako nepopravljive posledice, je ob uporabi 30. člena ZUstS zadržalo izvajanje odredbe v celoti. Ker bi zadržanje mestni občini do končne odločitve onemogočilo vsakršno pobiranje najemnine po določbah zadržane odredbe, je ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZustS v navedenem sklepu določilo, da se v času zadržanja uporablja prej veljavna odredba o določitvi višine najemnine za rezervirane parkirne površine za potrebe podjetij, zavodov ter drugih organizacij, nosilcev samostojnega dela in civilnopravnih oseb (Uradni list RS, št. 60/92).
4. Predlagateljica je zahtevala presojo dveh določb izpodbijane odredbe, in to tistih, ki zadevata rezervirane parkirne površine, tj. tarife stalne mesečne najemnine za potrebe države, tujih diplomatskih predstavništev, lokalne skupnosti, javnih zavodov in hotelov (4. in 5. točka 1. člena odredbe). Neizpodbijani del odredbe določa tarife mesečne najemnine za druge subjekte in pa tarife priprave rezerviranih parkirnih prostorov ter izdaje parkirnih dovolilnic (1. do 3. in 6. točka 1. člena odredbe). Ker gre za medsebojno neposredno povezane določbe, je ustavno sodišče ob uporabi 30. člena ZUstS ocenilo ustavnost celotne odredbe.
5. Parkiranje in ustavljanje v mestu Ljubljana ureja odlok o ureditvi mestnega prometa (Uradni list RS, št. 2/92 in 24/96) Mestne občine Ljubljana (13. do 26. člen); v njem je uvedena tudi kategorija rezerviranih parkirnih površin. 20. člen odloka določa, da višino najemnine za rezervirane parkirne površine določa Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana (oziroma po ustanovitvi novih občin in reorganizaciji lokalne samouprave mestni svet). Na podlagi tega člena odloka je bila izdana izpodbijana odredba. Odredba deli najemnike rezerviranih parkirnih površin v dve skupini. V prvi skupini so najemniki, ki imajo parkirne površine rezervirane od ponedeljka do petka od 7. do 17. ure; mesečna najemnina za parkirni prostor za osebni avto zanje znaša 55.000 tolarjev v ožjem središču mesta in 28.600 tolarjev zunaj ožjega središča mesta. V drugi skupini pa so državni organi, diplomatska predstavništva, lokalna skupnost, javni zavodi in hoteli, ki imajo parkirne površine rezervirane štiriindvajset ur dnevno vse dneve v tednu. Mesečna najemnina za osebni avto v središču mesta zanje znaša 180.000 tolarjev (za avtobus 360.000 tolarjev), zunaj ožjega središča pa 93.600 tolarjev (za avtobus 140.400 tolarjev).
6. Urejanje javnih parkirišč sodi med lokalne javne gospodarske službe; način in oblike njihovega izvajanja ureja zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS). Mestna občina Ljubljana je z odlokom o javnih gospodarskih službah (Uradni list RS, št. 32/96) opredelila urejanje parkirišč na javnih površinah kot izbirno gospodarsko javno službo (3. člen), ki se zagotavlja v javnem podjetju (4. člen). V Mestni občini Ljubljana to gospodarsko javno službo izvaja Javno podjetje Parkirišča, d.o.o., Ljubljana (glej sklep o preoblikovanju Javnega podjetja Parkirišča – Uradni list RS, št. 75/94).
7. 57. člen zakona o cestah (Uradni list SRS, št. 2/88 prečiščeno besedilo in 32/89 – v nadaljevanju: ZCes) določa, da so parkirišča kot prometne površine izven vozišča po 57. členu del javnih cest. Splošne opredelitve ZCes o namenu in rabi javnih cest veljajo zato tudi za parkirišča. ZCes določa, da je javna cesta prometna površina, ki je splošnega pomena za promet in jo lahko vsakdo prosto uporablja ob pogojih in na način, določen z zakonom (2. člen). Ceste so izven pravnega prometa (tretji odstavek 3. člena). Ceste so vključno s parkirišči po ZCes torej dobrine v splošni rabi oziroma po terminologiji ustave javno dobro (70. člen ustave). Tudi rezervirane parkirne površine, katerih mesečne najemnine določa izpodbijana odredba, imajo status javnega dobra. V primeru parkiranja najemnikov na rezerviranih parkirnih površinah gre za redno rabo tega javnega dobra v skladu z njegovim osnovnim namenom (tj. parkiranje), vendar pa je zaradi rezerviranosti teh parkirišč njihova prosta uporaba in splošna dostopnost za druge uporabnike omejena (v primeru deseturnih rezervacij ob delavnikih) ali pa povsem izključena (v primeru stalnih rezervacij). Za pravico izključne uporabe rezerviranega parkirišča mora zato najemnik parkirišča plačati ustrezno povračilo. Povračilo ne sme biti v očitnem nesorazmerju z vrednostjo privilegija, ki ga prinaša individualna uporaba javnega dobra. Mestna občina Ljubljana je v obravnavanem primeru določila ceno, ki močno presega vrednost izključne rabe rezerviranih parkirnih prostorov. V odgovoru sicer navaja, da naj bi najemnine povišala zaradi privilegiranosti uporabnikov rezerviranih parkirišč in siceršnjega pomanjkanja parkirnih prostorov, vendar pa z ničimer ne utemeljuje obsega tega povišanja. V primerjavi s prejšnjo odredbo o določitvi višine najemnine za rezervirane parkirne površine (Uradni list RS, št. 60/92) gre za več kot dvaindvajsetkratno zvišanje stalne najemnine parkirišča za osebni avto in avtobus v središču mesta, zunaj mestnega središča pa za šestnajstkratno povišanje stalne najemnine parkirišča za avto in dvanajstkratno povišanje najemnine za avtobus. Najemniki, ki imajo parkirna mesta rezervirana le ob delavnikih po deset ur dnevno, morajo po novi odredbi za parkirišče v mestnem središču plačevati desetkrat večji znesek, za parkirišče zunaj središča mesta pa več kot sedemkrat večji znesek najemnine kot po razveljavljeni odredbi.
8. Iz same višine cen po izpodbijani odredbi, iz velikosti zvišanja in tudi iz odgovora nasprotnega udeleženca je razvidno, da razlog takšnega povišanje najemnin za rezervirana parkirišča ni v sorazmerno zvišani vrednosti izključne uporabe rezerviranih parkirišč kot javnega dobra. Zvišanje, ki nima stvarne podlage v vrednosti izključne uporabe rezerviranih parkirišč kot javnega dobra, je v nasprotju z drugim odstavkom 2. člena ZGJS. Ta določa, da je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Gre za eno od temeljnih načel delovanja gospodarskih javnih služb, ki izhaja iz močnega javnega interesa za njihovo nemoteno zagotavljanje. 1. Člen ZGJS določa, da se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine, katerih trajno in nemoteno proizvajanje zaradi zadovoljevanja javnih potreb zagotavlja država ali lokalna skupnost, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Gre za proizvode oziroma storitve kot so npr. zagotavljanje pitne vode, ravnanja s komunalnimi odpadki, vzdrževanje cest, urejanje prometa itn., ki jih je potrebno stalno in nemoteno zagotavljati za zadovoljevanje javnih potreb. Zagotavljanje teh storitev in proizvodov je v javnem interesu, njihova uporaba pa je v več primerih tudi obvezna (gl. drugi odstavek 5. člena ZGJS). Zgolj sledenje pridobivanju dobička bi lahko v netržnih razmerah preskrbe s temi dobrinami povzročilo po eni strani nerednost njihovega zagotavljanja, po drugi pa – predvsem zaradi dostikrat monopolnega položaja ponudnikov – previsoke cene teh dobrin in s tem njihovo manjšo dostopnost ali celo nedostopnost. To pa je v nasprotju s temeljnim namenom zakona – omogočiti nemoteno in dostopno zagotavljanje teh za urejeno delovanje družbe nepogrešljivih proizvodov in storitev. Načelo podrejenosti pridobivanja dobička zadovoljevanju javnih potreb je bilo z izpodbijano odredbo kršeno. Tudi morebitni namen nasprotnega udeleženca, da z najemninami zbrana sredstva nameni za reševanje stiske s parkiranjem v mestu Ljubljana, npr. za gradnjo parkirnih hiš, ne opravičuje tako nesorazmernega povišanja. Cena javne dobrine oziroma povračilo za izključno uporabo javnega dobra ne more služiti kot pretežno sredstvo za financiranje obsežnih investicij lokalne skupnosti v infrastrukturo javnih gospodarskih služb; za njihovo financiranje so na voljo drugi finančni mehanizmi – gl. o tem člene 59. do 65. ZGJS.
9. Ker je ustavno sodišče zadržalo izvrševanje izpodbijane odredbe kmalu po njeni uveljavitvi, njena nezakonitost ni mogla povzročiti znatnejših škodljivih posledic. Zato ustavno sodišče odredbe ne odpravlja, pač pa jo razveljavlja v skladu s tretjim odstavkom 45. člena ZUstS.

10. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.