Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in postopku, začetem na pobudo podjetja Varnost Vastor, p.o., Ljubljana, ki ga zastopa direktor Vasja Popit, na seji dne 3. aprila 1997

1. Določba prvega odstavka 34. člena zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati v roku osmih mesecev po objavi te odločbe.
2. Pobuda za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja se zavrne.

1. Pobudnik je 21. 11. 1994 vložil pobudo za oceno ustavnosti zakona o zasebnem varovanju in organiziranju službe varovanja (v nadaljevanju: ZZVO). Pobudnik meni, da ZZVO v nasprotju z načeli pravne države ne določa načina in postopka ustanovitve Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje (v nadaljnjem besedilu: zbornica). Meni, da brez zakonske podlage ni mogoče ustanoviti zbornice, ki ima javna pooblastila, pa tudi takšne brez njih ne. Zaradi protiustavnosti in nedoločenosti zakonske ureditve naj bi se bila zbornica poklicnih varnostnih služb Slovenije, ki bi bila po svoji pravni naravi lahko le društvo, razglasila za zbornico iz 34. člena ZZVO in se preoblikovala v zbornico po ZZVO. Pobudnik tudi meni, da je v nasprotju z drugim odstavkom 42. člena ustave določba ZZVO, ki ureja obvezno združevanje v zbornico.
2. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes z navedbami, da opravlja v okviru svoje dejavnosti tudi zasebno varovanje in prilaga izpisek iz sodnega registra o dejavnostih podjetja. Predlaga, da ustavno sodišče pobudo sprejme in izpodbijani zakon razveljavi v celoti.
3. Državni zbor se je o navedbah pobudnika izjavil. Navaja, da je bil koncept zbornice nosilcev zasebnega varovanja z obveznim članstvom sprejet zaradi občutljivosti področja, ker dejavnost varovanja posega v pravice in pravni položaj ljudi, od izvajalcev dejavnosti pa se zahteva samostojnost pri njenem izvrševanju. Taka ureditev po mnenju Državnega zbora ne nasprotuje svobodi združevanja. Določba drugega odstavka 42. člena ustave naj bi se nanašala na svobodno in prostovoljno interesno združevanje, ne pa na pravne osebe javnega prava in z njimi povezana pooblastila. Razlog, da ZZVO ne ureja posebej postopka in načina ustanovitve zbornice, naj bi bil v tem, da je zbornica subjektov zasebnega varovanja že obstajala pred sprejetjem zakona in je bilo treba le njeno delo prilagoditi javnopravnemu položaju. Zato naj bi bil tudi določen kratek rok za uskladitev organizacije in dela zbornice.
4. Ministrstvo za notranje zadeve je, zaprošeno za pojasnila o načinu ustanovitve zbornice, navedlo, da so zbornico ustanovili subjekti zasebnega varovanja, ki so bili do uveljavitve ZZVO združeni v zbornico poklicnih varnostnih služb Slovenije (v nadaljevanju: ZPVS). Ta pa je bila ustanovljena s pogodbo 29. 5. 1993 kot specializirano strokovno gospodarsko združenje. Na zasedanju Skupščine ZPVS dne 22. 6. 1994 so člani ZPVS sprejeli spremembe pogodbe o ustanovitvi ZPVS, na podlagi katerih naj bi se ZPVS preoblikovala v zbornico. Vlada je 23. 11. 1994 dala soglasje k statutu zbornice v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil. Ministrstvo je predložilo tudi pojasnila zbornice, v katerih le-ta navaja, da je bila ZPVS ustanovljena na podlagi ustavnih določb o svobodi združevanja brez posebne zakonske podlage. Njen položaj naj bi bil primerljiv s položajem gospodarskih interesnih združenj. Preoblikovanje ZPVS v zbornico pa naj bi stopilo v veljavo šele z dnem, ko je Vlada dala soglasje k določbam statuta.

5. Pobudnik zatrjuje, da je celoten ZZVO v neskladju z ustavo. Iz njegovih navedb pa je razvidno, da dejansko izpodbija določbo prvega odstavka 4. člena ZZVO, ki predpisuje obvezno članstvo v zbornici, in določbo prvega odstavka 34. člena ZZVO, ki se nanaša na ustanovitev zbornice. Po slednji določbi mora zbornica uskladiti svoje akte in delovanje s tem zakonom in določiti programe, obrazce izkaznic in kodeks poklicne etike ter vzpostaviti register in evidenci iz 23. člena v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona.
6. Pri presoji, ali so izpolnjeni pogoji za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena ZZVO, se je ustavno sodišče omejilo na razloge neskladnosti z ustavo, zatrjevane v pobudi. Pobudnik navaja, da je določba v nasprotju z drugim odstavkom 42. člena ustave. Z izpodbijano določbo je ZZVO ustanovil zbornico in predpisal njeno obvezno članstvo. V prvem odstavku 5. člena je dal zbornici pooblastilo, da v soglasju z Ministrstvom za notranje zadeve daje in odvzema licence za opravljanje zasebnega varovanja ter določa programe za preizkus in način preverjanja znanja. Ta pooblastila ZZVO v prvem odstavku 6. člena opredeljuje kot javna pooblastila. Zbornica lahko opravlja tudi nadzor nad delom članov, spremlja in obravnava njihovo delo ter ukrepa ob kršitvah kodeksa poklicne etike, ki ga sama sprejme. Teh nalog, določenih v 1. do 3. točki drugega odstavka 5. člena, sicer ZZVO ne uvršča izrecno med javna pooblastila. Po svoji pravni naravi pa dejansko so sestavni del javnih pooblastil. Prav v okviru opravljanja nadzora nad delom svojih članov lahko zbornica ugotovi kršitev pravil o nezdružljivosti opravljanja določenih del (15. člen ZZVO) oziroma neizpolnjevanje zakonskih pogojev za opravljanje zasebnega varovanja. V teh primerih ima zbornica po določbi prvega odstavka 16. člena ZZVO pooblastilo, da vzame licenco – s soglasjem ministrstva (prvi odstavek 5. člena ZZVO) ali po poprejšnjem preklicu soglasja s strani ministrstva (drugi odstavek 16. člena ZZVO). Javna pooblastila ima zbornica tudi še po nekaterih drugih določbah ZZVO. Med drugim je zbornica pooblaščena tudi za vodenje registra gospodarskih družb, samostojnih podjetnikov posameznikov in samostojnih obrtnikov, ki jim je bila izdana licenca, in za vodenje evidenc oseb, ki zagotavljajo tehnično varovanje, in varnostnikov (4. točka drugega odstavka 5. člena ZZVO). Naloge, ki jih izvaja zbornica kot javna pooblastila, se po določbi drugega odstavka 6. člena ZZVO financirajo iz sredstev republiškega proračuna. Zbornica torej ni zasebnopravno združenje, ampak je oseba javnega prava, ki je ustanovljena z zakonom in ima navedena javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih posameznika ali pravne osebe, ki želi opravljati ali opravlja dejavnost zasebnega varovanja. Te naloge izvršuje zbornica v javnem interesu. Predpisovanje obveznega članstva v taki zbornici zato ni poseg v pravico do zbiranja in združevanja iz drugega odstavka 42. člena ustave, kakor je bilo že odločeno v zadevi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994 (OdlUS III, 62)(1) in v zadevi št. U-I-124/92 z dne 1. 2. 1993 (OdlUS II, 15)(2). Pobuda za oceno ustavnosti je zato, kolikor zadeva prvi odstavek 4. člena ZZVO, očitno neutemeljena in jo je bilo treba v tem delu zavrniti.
7. Pobudo za oceno ustavnosti prvega odstavka 34. člena ZZVO pa je ustavno sodišče sprejelo in na podlagi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

8. Iz navedb Državnega zbora izhaja, da način in postopek ustanovitve zbornice nista bila predpisana zaradi tega, ker naj bi že obstajala ustrezna zbornica, katere akte in delovanje je bilo treba le še uskladiti z določbami ZZVO. Iz pojasnil Ministrstva za notranje zadeve in pojasnil same zbornice je razvidno, da je bila ZPVS ustanovljena kot prostovoljno združenje – torej oseba zasebnega prava. Tudi če bi bila registrirana kot gospodarsko interesno združenje (GIZ) po določbah 496. do 509. člena zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93) – kar pa ni bila – bi bila to še vedno oseba zasebnega prava. Po določbi drugega odstavka 121. člena ustave pa lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave samo z zakonom. Načela pravne države zahtevajo, da so zakonske določbe o podelitvi javnih pooblastil določne in jasne. ZPVS je lahko v skladu z ustavo obstajala kot oseba zasebnega prava, kajti njeni člani so z njeno ustanovitvijo dejansko uresničevali svojo ustavno pravico iz drugega odstavka 42. člena ustave. Če je zakonodajalec hotel, da prav ta oseba izvršuje javna pooblastila v zvezi z izdajo in odvzemanjem licenc zasebnega varovanja, je imel na razpolago dve možnosti. Lahko bi z ZZVO tej osebi v skladu z določbo drugega odstavka 121. člena ustave dal javno pooblastilo, lahko pa bi ustanovil novo ustanovo javnega prava, katere naloge naj bi bile med drugim tudi izvrševanje navedenih javnih pooblastil. Zakonodajalec se je očitno odločil za drugo rešitev, ki pa je ni izvedel v skladu z ustavo.
9. Zakonodajalec bi moral upoštevati, da je bila ZPVS oseba zasebnega prava. Zato bi moral nanjo izrecno prenesti ustrezna pooblastila oziroma določiti, ali se prav ta pravna oseba ustanovi kot zbornica in na kakšen način. Tako pa je brez izrecne zakonske podlage pravna oseba zasebnega prava pričela izvrševati javna pooblastila. Te zakonske praznine ni mogla nadomestiti vlada s svojim soglasjem, saj se po določbi drugega odstavka 121. člena ustave javno pooblastilo lahko prenese samo z zakonom. Celo če bi bila ZPVS oseba javnega prava, bi že zaradi načel pravne države zakonodajalec moral izrecno določiti, katera javnopravna oseba sme od uveljavitve zakona delovati kot zbornica in pod kakšnimi pogoji. Izpodbijana določba prvega odstavka 34. člena ZZVO je torej v neskladju z drugim odstavkom 121. člena ustave in z 2. členom ustave. Zato jo je bilo treba razveljaviti.
10. Namen zakonodajalca, da določeni osebi zasebnega prava, ki je že obstajala pred uveljavitvijo zakona, podeli lastnost javnopravne osebe v skladu s tem zakonom, torej ni ustavno nedopusten. Ustavno nedopusten pa je način, s katerim je zakonodajalec izvedel ta namen. Zato je ustavno sodišče v skladu s 43. členom ZUstS izpodbijano določbo razveljavilo z daljšim odložnim rokom, ki omogoča zakonodajalcu, da svoj namen še pred učinkovanjem razveljavitve uzakoni v skladu z določbo 2. in 121. člena ustave.

11. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Ustavno sodišče je razveljavilo določbo prvega odtavka 76. člena zakona o socialnem varstvu, ki je določala, da se strokovni delavci, ki opravljajo socialnovarstvene storitve, obvezno združujejo v socialno zbornico.
2 Ustavno sodišče ni sprejelo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 85. člena zakona o zdravstveni dejavnosti, ki obvezuje zdravnike, ki delajo neposredno z bolniki, da se združujejo v zdravniško zbornico.