Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Štefana Totha iz Murske Sobote, Marije Arko iz Maribora, Joži Benedik iz Križ, Tatjane Keršič iz Ljubljane, Marte Jelačin iz Ljubljane, Božidarja Vidmarja iz Maribora, Polone Špegel iz Ljubljane, Marije Grabrijan iz Ljubljane, Vladimire Štivan iz Ljubljane in Združenja poveljnikov in upraviteljev v pomorskem prometu iz Portoroža, na seji dne 8. maja 1997

Drugi odstavek 9. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) se razveljavi.

Navedbe pobudnikov in udeležencev
1. Štefan Toth, odvetnik v Murski Soboti, meni, da sprememba zakona velja za nazaj in posega v že pridobljene pravice zavarovancev. Prizadela naj bi obrtnike, kmete, odvetnike in druge, ki so imeli v preteklosti pravico, da si sami izberejo in določijo svojo prispevno oziroma zavarovalno osnovo. Če bi prizadeti zavarovanci v času, ko so se odločali za zavarovalno osnovo, vedeli, da se ne bodo mogli upokojiti z zavarovalno osnovo iz desetletnih najvišjih prejemkov, bi pri izbiri svoje zavarovalne osnove ravnali gotovo drugače, kot so.
Svoj pravni interes utemeljuje s tem, da je bil do leta 1984 zaposlen v t. i. državni službi z dokaj visokimi osebnimi dohodki. Ko je leta 1985 odšel v advokaturo, je ob upoštevanju takrat veljavnega zakona o odmeri pokojnine od 10-letnih najboljših prejemkov izbral nižjo zavarovalno osnovo, kot pa je bila v času zaposlitve. Ravnal je tako ne le racionalno, ampak tudi dopustno in docela skladno z zakonom.
2. Marija Arko, odvetnica v Mariboru, meni, da je sprememba zakona v nasprotju z 2., 14. in 155. členom ustave. Vsi zavarovanci, ki so imeli možnost sami izbirati zavarovalno osnovo, naj ne bi bili enaki z drugimi zavarovanci. Drugim se bo pokojninska osnova ugotavljala na podlagi najugodnejšega desetletnega povprečja, prizadetim zavarovancem pa na podlagi bistveno daljšega obdobja, hkrati pa se tudi ne bo upoštevalo le najugodnejše zaporedno povprečje, ampak poleg tega še najneugodnejše obdobje plačevanja izbrane (najnižje) osnove. Taka zakonska ureditev naj bi poleg zavarovancev, ki opravljajo samostojno dejavnost, prizadela tudi tiste, ki so ostali brez zaposlitve in so se prostovoljno vključili v zavarovanje (24. člen ZPIZ). Ti naj bi si bili izbrali najnižje osnove, ker si višjih tudi niso mogli izbrati glede na to, da nimajo dohodkov. Neenakost pa se kaže tudi v primerjavi z zavarovanci, ki so se upokojili pred uveljavitvijo spornih sprememb. Višina pokojnine naj bi bila torej v znatni meri odvisna od kategorije zavarovanca in izbranega časa upokojitve, ne pa od prispevka zavarovanca. Dosedanja zakonodaja je določala prehodna obdobja, ki so omilila velike razlike med pokojninami, povzročene s spremembo zakonskih predpisov. Sporna določba predpisuje drugačen način določanja pokojninske osnove kot prej tudi za čas pred uveljavitvijo zakona in sicer za ves čas, ko je obstajala možnost izbire zavarovalnih osnov. Pri tem zakon niti ne daje možnosti, da bi si prizadeti lahko posledice učinkov za nazaj omilil s povečanjem zavarovalne osnove z doplačilom prispevkov. Meni tudi, da zakonodajalec ne more na škodo zavarovancev z učinki za nazaj popravljati svojih napak, da ni pravočasno predpisal višjih najnižjih zavarovalnih osnov in tako prisilil zavarovancev, da si plačujejo višje prispevke za pokojninsko zavarovanje.
Glede na informacije o poteku sprejemanja sporne določbe naj bi bil po mnenju pobudnice v neskladju z ustavo in zakonom tudi postopek sprejemanja te določbe.
Svoj pravni interes izkazuje pobudnica s tem, da je izpolnjevala pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine pred uveljavitvijo sporne določbe, je pa od 1. 2. 1993 dalje imela kot odvetnica pravico do proste izbire zavarovalne osnove. Pred tem je bila nad 30 let zavarovana kot oseba v delovnem razmerju. Zaradi sporne določbe naj bi bila njena pokojnina najmanj za 20% nižja. Njena pokojninska osnova bo tudi nižja, kot če bi ji upoštevali celotno zavarovalno obdobje po 1. 1. 1970.
Njeno pobudo podpira tudi Odvetniška zbornica Slovenije.
3. Joži Benedik in Tatjana Keršič navajata, da bo zaradi sporne zakonske določbe njuna pokojninska osnova in s tem pokojnina bistveno nižja. Zakon naj bi v nasprotju s 14. členom ustave ustvarjal dve kategoriji zavarovancev, ki se jim upošteva različno dolgo zavarovalno obdobje. Nadaljnja neenakost pa se pokaže v primerjavi s tistimi zavarovanci, ki so se upokojili pred uveljavitvijo spornih sprememb. Menita, da bi moral zakon predvideti neko prehodno obdobje, ki bi take neupravičene razlike omililo. Zakon naj bi bil tudi v nasprotju s 155. členom ustave, saj posega v že pridobljene pravice, s tem ko retroaktivno od 1. 1. 1970 spreminja ureditev določanja pokojninske osnove drugače kot za ostale zavarovance.
Pobudnici izkazujeta svoj pravni interes kot samostojni podjetnici, zavarovani od izbrane zavarovalne osnove, obe pa že izpolnjujeta pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Joži Benedik je bila do 31. 5. 1991 zavarovana kot oseba v delovnem razmerju, od 1. 6. 1991 do 31. 5. 1993 kot brezposelna oseba in od 1. 6. 1993 do 31. 1. 1996 iz naslova opravljanja samostojne dejavnosti. Sedaj je ponovno v delovnem razmerju. Tatjana Keršič je bila do leta 1978 zavarovana kot oseba v delovnem razmerju, od leta 1978 dalje pa kot samostojna podjetnica.
Njuno pobudo podpira Obrtna zbornica Slovenije.
4. Marta Jelačin, odvetnica v Ljubljani, navaja, da s tem, ko se je zavarovala od najnižje zavarovalne osnove, ni izrabila nobene pravne praznine ali ugodnosti zakona. Šlo je preprosto za to, da ob začetku poslovanja ni bilo denarja za večje zavarovanje, ne pa za špekulacijo. Vsak, ki je bil v takem položaju, naj bi imel pred seboj le tiste posledice takšnega ali drugačnega plačevanja prispevkov, ki jih je določal veljavni zakon, ne pa teh, ki jih sporni zakon spreminja za nazaj. Na ta način izigranim zavarovancem naj bi bila kršena pravica do socialne varnosti iz 50. člena ustave, gre pa tudi za neenakost pred zakonom v primerjavi s tistimi, ki so se upokojili pred sprejetjem spornih sprememb. Meni, da na ta način ni varovan osnovni princip zavarovanja, da mora biti pokojnina odvisna od prispevka, ampak gre za srečno ali nesrečno naključje izbire časa upokojitve. Zakon prizadetim zavarovancem tudi ne daje nobene možnosti, da bi si posledice učinkov za nazaj lahko omilili v nekem prehodnem obdobju.
Svoj pravni interes izkazuje s tem, da bi do uveljavitve spornih sprememb zakona izpolnjevala pogoje za starostno pokojnino ob dokupu let, za kar je že imela zbrana sredstva. Predvidena pokojnina bi se ji z upoštevanjem novih pogojev znižala skoraj za polovico.
5. Božidar Vidmar, odvetnik v Mariboru, vlaga pobudo, s katero se “pridružuje” pobudi Joži Benedik in Tatjane Keršič in dodatno še navaja, da naj bi sprejetje ZPIZ leta 1992 za zavarovance pomenilo, da se pravilo 10 najugodnejših let ne bo spreminjalo preko noči, ampak je to stvar celovite reforme sistema pokojninskega zavarovanja. Meni, da je iskanje najugodnejše variante v okviru zakona za zavarovance legalno in legitimno. Če si izbere manj ugodno varianto, je to stvar njegove izbire, če si izbere najugodnejšo varianto, pa to ni niti iskanje luknje v zakonu niti špekulacija. Zakonodajalec naj bi bil tisti, ki je dolžan poskrbeti, da bo določena sprejeta zakonodaja tudi za širšo družbeno skupnost dolgoročno sprejemljiva. Država ne more s sporadičnimi, neusklajenimi in nesistematičnimi ad hoc ukrepi spravljati določeno skupino svojih državljanov v neenakopraven položaj.
Svoj pravni interes izkazuje s tem, da je ob vpisu v odvetniško zbornico leta 1990 imel 28 let delovne dobe. Sedaj je star 60 let in bi z dokupom študijskih in vojaških let izpolnil pogoje za polno starostno pokojnino. S sporno določbo pa se je njegov položaj glede na pričakovano višino pokojnine bistveno poslabšal.
6. Polona Špegel meni, da sporna sprememba zakona krši človekove pravice glede enakosti državljanov in zaradi retroaktivne veljave. Državljane naj bi delila na dve vrsti: enim se za odmero pokojnine šteje poprečje najbolj ugodnih 10 let, drugim pa se upošteva tudi celotno obdobje po letu 1990 ne glede na to, ali je to zanje najbolj ugodno obdobje ali ne. Zakon naj bi veljal retroaktivno za obdobje, v katerem so se zavarovanci ravnali po takrat veljavni zakonodaji.
Svoj pravni interes izkazuje s tem, da bo kot kulturna delavka sama pričela s postopkom upokojitve in jo sporna novela zakona neposredno prizadeva.
7. Marija Grabrijan meni, da je sporna določba v nasprotju z 2., 14. in 155. členom ustave. Zavarovance naj bi delila na dve kategoriji, ki se jim pri odmeri pokojnine upošteva različno dolgo zavarovalno obdobje. Posegala naj bi v že pridobljene pravice, ko s povratno veljavo spreminja do tedaj veljavno ureditev določanja pokojninske osnove in številnim zavarovancem zmanjšuje že pridobljene pravice.
Svoj pravni interes izkazuje s tem, da kot samostojna podjetnica izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine. Dopolnila je 65 let in ima več kot 43 let delovne dobe. Z odločbo z dne 23. 5. 1996 ji je bila odmerjena pokojnina na podlagi desetletnega povprečja v višini 89.757,82 SIT. Po odločbi z dne 11. 11. 1996 pa ji je bila na podlagi sporne določbe pokojnina odmerjena v višini 71.283,52 SIT, torej za več kot 18.000 SIT manjša.
8. Vladimira Štivan navaja, da je bila prepričana, da se ji bo ob upokojitvi upoštevalo najvišje desetletno povprečje ne glede na to, da je v letih od 1990 do 1993 sama plačevala pokojninski prispevek. Neposredno pred upokojitvijo pa je zakonodajalec to načelo nepredvideno spremenil v njeno škodo. Meni, da je taka sprememba v nasprotju z ustavnim načelom o pravni in socialni državi in tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Za vse druge zavarovance namreč velja, da se jim pokojnina odmerja le z upoštevanjem desetih najugodnejših let zavarovanja ne glede na to, kako nizki so bili morda njihovi prispevki v preostalih letih.
Svoj pravni interes izkazuje z odločbo o odmeri pokojnine. Pokojnina ji je bila obračunana ob upoštevanju dodatnega štiriletnega obdobja, ko je plačevala pokojninski prispevek kot samostojna kulturna delavka. Zato je njena pokojnina bistveno nižja, kot bi bila ob upoštevanju najugodnejših desetih let.
9. Združenje poveljnikov in upraviteljev v pomorskem prometu, registrirano kot sindikat, navaja, da so bile v času osamosvajanja Slovenije vse ladje Splošne plovbe preregistrirane pod tujo zastavo in prenesene na podjetje Splošne plovbe v tujini. Vsi pomorščaki so se bili prisiljeni zaposliti na ladjah s tujo zastavo na podlagi pogodb, podjetje pa je po sklepu poslovodnega odbora plačevalo minimalne pokojninske in invalidske prispevke. Do preregistracije so pomorščaki tudi do 30 let plačevali prispevke glede na višino osebnih dohodkov, izpodbijana novela zakona pa jih oškoduje za približno 30% pri odmeri višine pokojnine. Združenje meni, da taka ureditev posega v pravice pomorščakov za nazaj.
10. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobude navaja, da je bila izpodbijana določba sprejeta zaradi preprečevanja špekulativnega odločanja za plačilo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje od najnižjih zavarovalnih osnov. Praktično pa pomeni, da bo podaljšanje obdobja, iz katerega se upoštevajo plače in zavarovalne osnove, lahko vplivalo na nižji znesek pokojninske osnove in s tem tudi na nižjo pokojnino – posebej še, če se je zavarovanec odločil za zavarovanje po najnižjih zavarovalnih osnovah. Navaja tudi, da izpodbijana določba z normativnega vidika ni povsem določna, saj ne precizira dovolj natančno obsega možnega podaljšanja desetletnega obdobja zavarovanja. Če bi se izkazalo, da se tej kategoriji zavarovancev lahko šteje v pokojninsko osnovo tudi časovno nedoločeno daljše zavarovalno obdobje kot ostalim zavarovancem (desetletno), bi to lahko bilo sporno. Sekretariat še navaja, da pri sprejemanju izpodbijane določbe ni bil kršen poslovnik Državnega zbora.

11. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 19. 12. 1996 pobude posameznikov sprejelo v obravnavo. Ker je ocenilo, da bi zaradi izvrševanja izpodbijane zakonske določbe lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, je začasno, do končne odločitve, zadržalo izvrševanje izpodbijane zakonske določbe tako, da je zadržalo nastop pravnomočnosti posamičnih odločb o odmeri pokojnine, izdanih na podlagi izpodbijane določbe. Združenje poveljnikov in upraviteljev v pomorskem prometu kot poklicni sindikat izkazuje pravni interes po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), saj izpodbijana določba posega tudi v pravice tistih zavarovancev, katerih interese ta sindikat predstavlja in zastopa.

Sporna določba in odločbe ustavnega sodišča
12. Določbe prvega in drugega odstavka 43. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96 – v nadaljevanju: ZPIZ) se glasijo (sporne spremembe, uveljavljene z izpodbijano novelo zakona v letu 1996 so v ležečem tisku):
(1) Starostna pokojnina se odmeri od mesečnega povprečja plač, ki jih je zavarovanec dobil, oziroma zavarovalnih osnov, od katerih so mu bili obračunani prispevki v katerihkoli zaporednih desetih letih zavarovanja po 1. 1. 1970, ki so zanj najugodnejša (pokojninska osnova).
(2) Desetletno obdobje iz prejšnjega odstavka se podaljša za čas po 1. 1. 1970, v katerem je zavarovanec imel pravico do proste izbire zavarovalne osnove, kolikor ni že upoštevan v desetletnem obdobju iz prejšnjega odstavka tega člena.
13. Prej veljavni ZPIZ iz leta 1983 je v 20. členu določal, da se starostna pokojnina obrtnikom in samostojnim poklicem odmeri od pokojninske osnove, ki se izračuna z upoštevanjem osnov, od katerih so bili plačani prispevki. Isti zakon pa je v 115. členu določal, da je osnova za plačevanje prispevkov za te zavarovance njihov ugotovljeni osebni dohodek od opravljanja dejavnosti, na podlagi katere so zavarovani. Za tiste pa, ki se jim ne ugotavlja osebni dohodek, osnovo določi skupnost pokojninskega zavarovanja. V nobenem primeru pa osnova ni smela biti nižja od zneska najnižje pokojninske osnove.
Sprememba prejšnjega ZPIZ v letu 1990 je 115. člen spremenila tako, da si lahko zavarovanci, ki se jim ne ugotavlja osebni dohodek, sami določijo osnove za obračunavanje in plačevanje prispevkov skladno z njihovimi dohodkovnimi možnostmi; osnova pa v nobenem primeru ni smela biti nižja od zajamčenega osebnega dohodka.
Sedaj veljavni ZPIZ je v osnovnem besedilu iz leta 1992 v 230. in 231. členu določal, da si ti zavarovanci sami izberejo osnovo, od katere plačujejo prispevke, s tem da izbrana osnova ni smela biti nižja od zneska najnižje pokojninske osnove.
Novela iz leta 1996 možnost izbire omejuje na izhodiščne plače po kolektivnih pogodbah, ob enakem absolutnem minimumu (najnižje pokojninske osnove).
14. Ustavno sodišče je v zadevi OdlUS IV, 63 odločilo:

“Zakonska določba, ki na novo predpisuje dopolnitev določene starosti kot pogoj za pridobitev pravice do starostne pokojnine tudi v primerih, ko zavarovanci dopolnijo polno pokojninsko dobo, pri tem pa določa ustrezno prehodno obdobje, ne posega v že pridobljene pravice zavarovancev in v pravico do socialne varnosti niti ni v neskladju z načelom enakosti ali drugimi načeli pravne in socialne države.

V skladu z načelom enakosti je zakonska določba, s katero je posebej zagotovljeno izredno povečanje pokojnine le tistim zavarovancem, ki so zaradi spremenjenih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine prisiljeni še ostati v delovnem razmerju in podaljšati pokojninsko zavarovanje.
Določitev različnih pogojev ter meril za odmero pravic iz pokojninskega zavarovanja je v pristojnosti zakonodajalca in ni v neskladju z ustavo, kolikor temelji na legitimnih ciljih in so ukrepi za dosego teh ciljev določeni racionalno in sorazmerno, glede na objektivno ugotovljene razlike med zavarovanci.”
15. V zadevi OdlUS II, 120 je ustavno sodišče odločilo:

“Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo zaupanja v pravo kot eno od ustavnih načel pravne države. Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti, določeno v 50. členu ustave, in načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države.”

Zakonodajni postopek
16. Prva obravnava
Vlada v predlogu sprememb ZPIZ ni predlagala sporne določbe. Je pa že v uvodni obrazložitvi opozorila na nesorazmerja, ki nastajajo pri izvajanju zavarovanja zaradi zakonske možnosti proste izbire zavarovalnih osnov (Poročevalec št. 16/94) Predlagane rešitve naj bi veljale za naprej:
– zavarovanci iz 11., 12. in 13. člena ZPIZ (samostojni podjetniki, samostojni poklici, lastniki podjetij in kmetje) naj ne bi imeli več možnosti izbire zavarovanja za ožji obseg pravic (spremembe 19. in 20. člena ZPIZ),
– izbrana zavarovalna osnova ne bi smela biti nižja od zneska najnižje pokojninske osnove (ki po drugem odstavku 53. člena ZPIZ znaša 64% povprečne plače na zaposlenega v republiki), povečane za davke in prispevke po povprečni stopnji v RS (sprememba 230. člena ZPIZ),
– vnaprej naj bi se prosta izbira zavarovalnih osnov omejila z določitvijo minimalnih osnov, vezanih na izhodiščne plače za tarifno skupino enake stopnje zahtevnosti po kolektivnih pogodbah, povečanih za dodatek na delovno dobo (dopolnitev 230. člena ZPIZ). Vsi navedeni vladni predlogi so bili v končnem besedilu tudi sprejeti. Pri predlogih vlade je treba upoštevati njeno temeljno izhodišče, da bo potrebno celovito reformirati cel sistem pokojninskega zavarovanja, s predloženimi spremembami pa naj bi se odpravile le najnujnejše neusklajenosti in nepravičnosti. V obrazložitvi je tako med drugim navedeno: “Ker so pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja izrazito dolgoročne narave in ne prenesejo hitrih preobratov, toliko časa, dokler ne bodo preučene vse možnosti sprememb in njihove posledice, ni primerno poseči v temeljna načela sedanje ureditve pokojninskega in invalidskega zavarovanja” (Poročevalec, št. 16/94, str. 50).
17. Druga obravnava
V drugi obravnavi (Poročevalec, št. 22/95) je vlada dala dodatna pojasnila v zvezi s stališči DZ, ki se nanašajo na reformo sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja. V tem kontekstu tudi navaja, da je v predlaganih spremembah predvidena delna rešitev z omejitvijo izbire zavarovalnih osnov za zasebnike, v reformi pokojninskega in invalidskega zavarovanja pa “bo nujno odpraviti drugo bistveno pomanjkljivost”, ki izhaja iz sedanje ureditve, namreč, da se za izračun pokojninske osnove zavarovancev, ki so prosto izbirali osnove za obračun prispevkov, upoštevajo plače in zavarovalne osnove samo iz najugodnejšega desetletnega obdobja. S tem naj bi se dosegla večja vezanost višine pokojnine na plačane prispevke.
Sporno dopolnitev 43. člena je nato predlagala skupina (14) poslancev.
18. Tretja obravnava
V predlogu zakona za tretjo obravnavo je bila amandmajsko sprejeta dopolnitev vnesena, druga skupina (10) poslancev pa je predlagala amandma, da se iz zakona črta. Tak amandma ni bil sprejet.
19. Veto Državnega sveta
Državni svet je med razlogi za veto na zakon navajal tudi sporno določbo o podaljšanju najugodnejšega desetletnega obdobja za zasebnike.
Status pravic iz pokojninskega zavarovanja
20. Ustava nalaga državi, da ureja obvezno pokojninsko zavarovanje ter skrbi za njegovo delovanje (drugi odstavek 50. člena ustave). Sistem pokojninskega zavarovanja ureja ZPIZ, s katerim se urejajo tako obvezno zavarovanje kot druge oblike zavarovanja, npr. prostovoljno zavarovanje, dodatna zavarovanja ipd.
Z obveznim zavarovanjem se zavarovancem na podlagi dela ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primer starosti in za primer drugih zavarovalnih rizikov (2. člen ZPIZ). ZPIZ v 3. členu taksativno našteva pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
Poseben status teh pravic opredeljuje ZPIZ v 4. členu. Pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja so neodtujljive, osebne, materialne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati. Te pravice ne zastarajo, razen dospelih neizplačanih zneskov pokojnin in drugih denarnih prejemkov v primerih, določenih z ZPIZ. Pravic po ZPIZ ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti, razen v primerih, ki jih določa ZPIZ sam.
21. Pokojninsko zavarovanje je z zakonom urejen sistem obveznosti (za plačilo prispevkov) in pravic, s katerim se zagotavlja materialna in socialna varnost zavarovancev za primer nastanka zavarovanih rizikov. Nosilec obveznega zavarovanja je dolžan zavarovancu priznati pravice iz tega zavarovanja, če so izpolnjeni vsi z zakonom predpisani pogoji za njihovo uveljavitev. Niti nosilec obveznega zavarovanja niti kdo drug ne more odvzeti ali preprečiti uveljavitve pravic, pridobljenih na podlagi zakona.
22. Pravice iz pokojninskega zavarovanja temeljijo praviloma na plači in od nje plačanih prispevkih za zavarovanje. Gre torej za pravice, ki temeljijo na delu in na plačilu prispevkov, načelo solidarnosti in vzajemnosti pa je korekturni faktor. Pravice iz obveznega pokojninskega zavarovanja temeljijo na zakonu in so varovane s posamičnimi pravnimi akti (odločbami). So pridobljene pravice: utrjena pravna stanja, ki niso varovana le z odločbami, ampak so zavarovana tudi pred posegi zakonodajalca, ker uživajo ustavno varstvo. Brez sprememb in dopolnitev zakona jih ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti.
23. Z zakonskimi spremembami v pridobljene pravice iz pokojninskega zavarovanja neposredno ni mogoče poseči, še posebej ne z določbami, ki bi imele retroaktivno veljavo. Možen in dopusten pa bi bil poseg (sprememba) v zakonsko določene pravice z učinkom za naprej. Ob tem pa bi bilo treba upoštevati tudi morebiten poseg v pričakovane pravice: tako uživalcev pravic iz pokojninskega zavarovanja, posebej pa tudi zavarovancev. Slednji so določeno zavarovalno dobo že plačevali prispevke in utemeljeno lahko pričakujejo, da se bodo tudi njihove pokojnine zagotavljale na enak način. Pravice iz pokojninskega zavarovanja se oblikujejo in spreminjajo po volji zakonodajalca. Za ustavnosodno presojo je bistveno vprašanje svobode in omejitev zakonodajalca pri spreminjanju vsebine teh pravic, še posebej če gre za zniževanje denarnih dajatev v času njihovega nastajanja.
24. Pri pravicah iz pokojninskega zavarovanja je temeljno vprašanje vsebina pravice, ki jo je šteti kot pridobljeno pravico. Ustavno sodišče je v dosedanjih odločitvah zastopalo stališče, da je ob spoštovanju ustavnih pravic in načel mogoče spreminjati (in tudi zmanjšati) pravice iz pokojninskega zavarovanja z veljavnostjo za naprej – ustava izrecno varuje le pred posegi v pravice z retroaktivnim učinkom.
25. V obravnavanem primeru gre za presojo zakonske določbe, ki spreminja pogoje za odmero pravice, določene s prejšnjim zakonom, in ob tem za vprašanje pravnega položaja aktivnih zavarovancev in njihovih pravnih pričakovanj glede pravice do pokojnine, ki naj bi jo pridobili, ko bo nastopil zavarovalni primer. Njihova pričakovanja so povezana s pogoji za pridobitev pravice do pokojnine in z njeno višino. Vprašanje je, koliko lahko zakonodajalec poseže v ta pravna pričakovanja, ki temeljijo na vplačanih prispevkih zavarovancev na podlagi prej veljavnega zakona.
Ocena ustavnosti
26. Po drugem odstavku 14. člena ustave so vsi pred zakonom enaki. Ena od ustavno varovanih pravic je tudi pravica do socialne varnosti, ki je po 50. členu ustave zagotovljena državljanom pod pogoji, določenimi z zakonom. V okviru pravice do socialne varnosti ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen ustave). Načelo enakosti pred zakonom pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ampak ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti.
27. Določba 50. člena ustave varuje posameznikovo pravico do socialne varnosti, v primeru pokojninskega zavarovanja pravico do njegove socialne varnosti v starosti. Pokojninsko zavarovanje je obvezno; ureja ga zakon, ki tudi določa pogoje za pridobitev pravic iz takega zavarovanja in njihov obseg. Pravice iz pokojninskega zavarovanja niso odvisne samo od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od drugih prispevkov oziroma sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Pogoji za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja se lahko tudi spremenijo, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor to ne prizadene pravice do socialne varnosti ali enakosti prizadetih zavarovancev pred zakonom. Sistem, kot je pokojninski, ne prenese hitrih radikalnih sprememb. Spremembe sistema pokojninskega zavarovanja se lahko sprejmejo le za naprej in z daljšim prehodnim obdobjem. To velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz pokojninskega zavarovanja ali pri določenih kategorijah zavarovancev. Gre za varovanje ne samo (že) pridobljenih pravic, ampak v določeni meri tudi pričakovanih pravic iz pokojninskega zavarovanja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. Prepoved retroaktivnosti in načelo varstva zaupanja v pravo (kot eno od načel pravne države) varujeta pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava in še vedno obstajajo. Pričakovane pravice so zavarovane posredno, ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom, s tem ko zakonodajalca zavezujejo k izbiri primernih in sorazmernih sprememb, skladnih s predvidenimi cilji in načelom pravičnosti.
28. Slovenski pokojninski sistem ima naravo dokladnega sistema. Financira se iz prispevkov zavarovancev (bodočih upravičencev do dajatev) ter iz prispevkov delodajalcev, pokojnine pa se po načelu medgeneracijske pogodbe ne odmerjajo v sorazmerju s plačanimi prispevki, ampak glede na kriterije, določene z zakonom (starost, pokojninska doba, spol in višina dohodkov oziroma pokojninske osnove v določenem obdobju).
Višina pokojnin se določa tako, da v določeni meri zagotavlja kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi – s pokojnino se v določenem deležu nadomešča posameznikova plača oziroma drug dohodek, od katerega so se plačevali prispevki. Pokojnina se odmerja v določenem odstotku od pokojninske osnove (52. člen ZPIZ). Pokojninska osnova se določi od mesečnega povprečja plač, ki jih je zavarovanec dobil, oziroma zavarovalnih osnov, od katerih so mu bili obračunani prispevki (43. člen ZPIZ).
Zakon omogoča izbiro najugodnejše osnove po plačah katerihkoli zaporednih desetih let zavarovanja, ko so bile plače oziroma indeksirane osnove najugodnejše (43. člen ZPIZ). To pomeni, da se zagotavlja kontinuiteta glede na dohodkovno najugodnejše obdobje v celotni dobi zavarovanja – ne pa kontinuiteta glede na dohodke, dosežene v celotnem obdobju zavarovanja ali v obdobju pred upokojitvijo. Taka ureditev pomeni za vse zavarovance določen odstop od zavarovalniških načel sorazmernosti oziroma ekvivalence med prispevki in dajatvami.
29. Samozaposleni zavarovanci lahko sami izbirajo osnovo za plačevanje prispevkov in s tem tudi pokojninsko osnovo ne glede na višino dohodkov, ki jih dejansko ustvarjajo. Zavarovanci, ki se jim ugotavlja plača, take možnosti izbire nimajo: na višino plače in s tem pokojninske osnove praviloma nimajo neposrednega vpliva. Določa jim jo delodajalec v skladu s predpisi (splošnimi akti, kolektivnimi pogodbami in zakonom). Eni in drugi so tako v različnem položaju že ob vstopu v zavarovanje oziroma v času zavarovanja. Za obravnavano zadevo bistvena neenakost je v tem, da morajo eni plačevati prispevke od dejansko prejetih plač, drugi pa lahko plačujejo tudi bistveno nižje prispevke.
To neenakost med zavarovanci je zakonodajalec zmanjšal z dopolnitvijo 230. člena ZPIZ tako, da je prosto izbiro zavarovalnih osnov omejil z določitvijo minimalnih osnov, vezanih na izhodiščne plače za tarifno skupino enake stopnje zahtevnosti po kolektivnih pogodbah, povečanih za dodatek na delovno dobo. S tem se tudi pri samozaposlenih zavarovancih v večji meri kot dosedaj upošteva načelo ekvivalence med višino dohodkov, ki jih dejansko ustvarjajo, in višino prispevkov, kar ima za posledico enakomernejšo in nenazadnje tudi pravičnejšo porazdelitev finančnega bremena za dajatve iz obveznega pokojninskega zavarovanja med vse zavarovance.
30. Ravnanja zavarovancev, ki so si izbrali najnižjo zavarovalno osnovo, tudi ni mogoče kar pavšalno označiti za “špekulacije”. Ravnali so v okviru zakona, ki je takšno možnost dopuščal. To še posebej velja za tiste zavarovance, ki so imeli nizke dohodke (na primer: samozaposleni presežni delavci, samostojni kulturni delavci, ipd.) in so morda plačevali izrazito nizke prispevke, ki pa so bili v ustreznem sorazmerju z višino njihovih dohodkov. Njihovo ravnanje, skladno z zakonsko dopustnimi možnostmi, ne more postati protipravno, hkrati pa ni videti nobenega stvarno upravičenega razloga, zakaj bi bilo potrebno tem zavarovancem poleg desetih najugodnejših let, drugače kot vsem drugim zavarovancem, šteti v pokojninsko osnovo še nedoločeno število praviloma najneugodnejših let. Glede na prej veljavno zakonsko ureditev so sprejeli določeno odločitev za zagotavljanje svoje materialne eksistence v starosti. S spornimi spremembami je njihova odločitev delno razvrednotena.
31. Neenakost med posameznimi skupinami zavarovancev, ki je bila v tem, da je bila pri enih višina prispevkov odvisna od višine dejanskih dohodkov, pri drugih pa ne, je skušal zakonodajalec odpraviti z naslednjimi bistvenimi spremembami:
– odpravljena je možnost zavarovanja za ožji obseg pravic, s čimer je posledično zvišana tudi najnižja zavarovalna osnova od zneska zajamčene plače na znesek najnižje zavarovalne osnove (spremembe 19., 20. in 230. člena ZPIZ),
– z vezavo na izhodiščne plače po kolektivni pogodbi je odpravljena povsem prosta izbira zavarovalnih osnov (sprememba 230. člena ZPIZ) in
– pri zavarovancih, ki si višino prispevkov določajo sami, neodvisno od dejanskih dohodkov, naj bi bila vzpostavljena večja vezanost zavarovalne osnove (in s tem višina pokojnine) na plačane prispevke (izpodbijana dopolnitev 43. člena ZPIZ).
32. Medtem ko prvi dve navedeni spremembi zmanjšujeta ugotovljeno neenakost med skupinami zavarovancev, saj je utemeljeno pričakovati, da bodo zavarovalne osnove, vezane na izhodiščno plačo po kolektivni pogodbi, manj odstopale od dejanskih dohodkov zavarovancev kot pa zavarovalne osnove, ki so jih ti doslej povsem samostojno izbirali, pa izpodbijana določba s takšno neenakostjo nima neposredne zveze. Nasprotno: s takšno spremembo prizadeti zavarovanci bi morali, samo zato, da bi glede višine zavarovalne osnove uživali enak položaj, kot ga uživajo vsi drugi zavarovanci, za čas, ko si sami določajo zavarovalno osnovo, ne glede na to, kakšni so njihovi dejanski dohodki, plačevati prispevke, kot so jih plačevali v desetletnem obdobju, ko so imeli najvišje dohodke. Takšna sprememba torej samo za to skupino zavarovancev poveča odvisnost višine njihove pokojnine od višine vplačanih prispevkov in tako vzpostavi neenakost z drugo skupino zavarovancev, ne da bi odpravila drugo neenakost tako, da bi bila višina vplačanih prispevkov bolj odvisna od višine njihovih dohodkov. Ni torej razumne, neposredne povezave med zatrjevanim namenom zakonodajalca in sprejeto rešitvijo, ki ustvarja novo (drugačno) neenakost med zavarovanci v kriteriju, pri katerem so bili prej in bodo po razveljavitvi izpodbijane določbe tudi poslej vsi v enakem položaju. Zakon s tako ureditvijo za vse enako odstopa od zavarovalniškega načela vezanosti dajatev na plačane prispevke. Morebitno podaljšanje desetletnega najugodnejšega obdobja bo moralo zato biti uvedeno sočasno za vse zavarovance in s primernim prehodnim obdobjem.
33. Glede na navedeno je po oceni ustavnega sodišča izpodbijana določba v neskladju s 14. in 50. členom ustave. Ker je ustavno sodišče ugotovilo neskladnost že z drugimi ustavnimi določbami, se mu ni bilo potrebno ukvarjati še s presojo skladnosti izpodbijane določbe s 155. členom ustave in z načeli pravne države po 2. členu ustave.
Presoja ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja izpodbijane določbe
34. Pobudnica Marija Arko navaja, da naj bi bila po njenih informacijah sporna določba sprejeta v nasprotju z določbami 197. člena poslovnika Državnega zbora. Tako naj bi amandma v tretji obravnavi predlagal le en poslanec, amandma naj ne bi bil predložen 15 dni pred obravnavo in naj ne bi bil obrazložen ne pisno ne ustno.
Informacije pobudnice o postopku sprejemanja sporne določbe so očitno napačne. Iz gradiva v zakonodajnem postopku (postopek je povzet v točkah od 15 do 18 te obrazložitve) je razvidno, da je bila sporna določba predlagana kot amandma 14 poslancev v drugi obravnavi predloga zakona. Amandma je bil predložen v pismeni obliki in obrazložen. Tak postopek pa ni bil v nasprotju s poslovnikom (posebej še z njegovim 190. ali 191. členom). Pobuda je zato v tem delu očitno neutemeljena.

35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.