Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ki ga zastopa direktor Franc Košir, na seji dne 8. maja 1997

Zakon o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št. 12/93 in 32/95) v delu, ki se nanaša na odložitev plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik izpodbija ustavnost zakona o poravnavanju davkov in prispevkov javnega podjetja Slovenske železnice Ljubljana (Uradni list RS, št. 12/93 in 32/95 – v nadaljevanju: ZPDPJP), s katerim je bila dvakrat odložena poravnava dospelih pa neporavnanih obveznosti javnega podjetja Slovenske železnice, ki so mu nastale iz naslova davkov in prispevkov za obdobje od leta 1991 do vključno 30. 6. 1993 – smiselno v delu, ki se nanaša na odložitev plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje. Po določbah izpodbijanega zakona je odložena poravnava obveznosti do proračuna RS, do Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje RS in do Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije – pobudnika. Zapadlost prvega mesečnega obroka je bila v osnovnem besedilu določena na dan 25. 7. 1995, s spremembo zakona pa je bil odlog podaljšan za dve leti, tako da prvi obrok zapade v plačilo 25. 7. 1997. Obveznosti se po zakonu preračunajo na dan dospelosti v obračunsko enoto ECU po srednjem tečaju Banke Slovenije.
2. Izpodbijani zakon naj bi po navedbah pobudnika kršil 2. člen ustave, ker ima v nasprotju s 155. členom ustave po vsebini učinek za nazaj in ker posega v že pridobljene pravice pobudnika, da neplačane prispevke v okviru obstoječih predpisov izterja. S 23. členom ustave naj bi bil v nasprotju, ker negira sodno pot za izterjavo dospelih in neporavnanih obveznosti, z 51. členom ustave pa zato, ker se na podlagi njegovih določb v določenem obdobju zmanjšujejo namenska sredstva, s katerimi pobudnik kot javni zavod po določbah zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju samostojno gospodari in zagotavlja uresničevanje pravic iz navedenega zakona, s tem pa tudi uresničevanje pravice do zdravstvenega varstva.
3. Pobudnik ustavnemu sodišču smiselno predlaga, da pobudo sprejme in ZPDPJP v izpodbijanem delu razveljavi.
4. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na pobudo meni, da očitki pobudnika niso utemeljeni. V zvezi z očitano kršitvijo prvega odstavka 51. člena ustave opozarja, da ustava zagotavlja uresničevanje te pravice v okviru pogojev, določenih z zakonom. Ker ta obveznost ne more biti odvisna od trenutnega finančnega položaja pobudnika, ki je sicer nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja, odgovarja na podlagi zakona o zavodih in zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju za obveznosti, ki jih pobudnik ne bi mogel poravnati, Republika Slovenija kot njegov ustanovitelj. Zato z obravnavanim odlogom obveznosti ustavna pravica do zdravstvenega zavarovanja ne more biti prizadeta. Dodaja še, da z izpodbijanim zakonom javno podjetje Slovenske železnice ni oproščeno plačila navedenih obveznosti, ampak je njihovo plačilo le odloženo, in sicer tako, da se ohrani njegova realna vrednost.
5. Državni zbor tudi meni, da ne gre za kršitev načel pravne in socialne države iz 2. člena ustave in prepovedi učinkovanja predpisov za nazaj iz 155. člena ustave. V zvezi z očitano kršitvijo 155. člena se še sprašuje, ali sodijo terjatve pobudnika iz naslova prispevkov v okvir ustavnega pojma pridobljenih pravic, saj so v celoti odvisne od odločitve zakonodajalca, tudi glede načina in rokov plačila. Glede posega v pravico do sodnega varstva iz 23. člena ustave Državni zbor meni, da ni podan.

6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. V postopku preizkusa je ugotovilo, da pobudnik izkazuje pravni interes za vložitev pobude s svojim položajem nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki mu ga daje zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 – v nadaljevanju ZZVZZ), ki kot sistemski zakon na področju zdravstvenega varstva ureja temeljna vprašanja zdravstvenega varstva v Republiki Sloveniji, nosilce družbene skrbi za zdravje, pa tudi sistem zdravstvenega zavarovanja kot način financiranja zdravstvenega varstva.
8. Iz določb ZZVZZ, zlasti iz določb o prispevkih (45. do 59. člen), je namreč razvidno, da je po ZZVZZ obvezno zdravstveno zavarovanje zamišljeno kot skoraj čist zavarovalniški sistem, kjer so obveznosti v skladu z načelom prispevnega samofinanciranja natančno porazdeljene med različne skupine zavezancev. V okviru tega sistema daje ZZVZZ pobudniku kot nosilcu obveznega zdravstvenega zavarovanja veliko samostojnost pri upravljanju oziroma gospodarjenju z zbranimi sredstvi, pri čemer se pobudniku kot specializirani instituciji javne porabe, ki je enako samostojna kot proračun in ZPIZ, vplačujejo izključno in v celoti vsi prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje, ki naj bi se po ZZVZZ tudi uporabljali izključno v ta namen. Po 45. členu ZZVZZ se namreč sredstva za obvezno zdravstveno zavarovanje zagotavljajo s prispevki, ki jih plačujejo zavodu zavarovanci, delodajalci in drugi z zakonom določeni zavezanci. Pobudnik predlaga stopnje prispevkov za obvezno zavarovanje, ki jih sicer določi Skupščina Republike Slovenije (55. člen). Poleg tega pobudnik samostojno določa zvišane prispevne stopnje (56. člen), višino prispevkov, ki se določijo v pavšalnih zneskih (57. člen), ter merila in pogoje, pod katerimi se določenim zavezancem plačilo prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje lahko zmanjša ali odpiše. Glede tehnike obračunavanja prispevkov, zamudnih obresti, odpisa zaradi neizterljivosti, poroštva, zastaranja in kaznovanja se smiselno uporabljajo določbe posebnega zakona, ki ureja plačevanje prispevkov. Po določbi 59. člena ZZVZZ ima pristojnost glede nadzora nad obračunavanjem in plačevanjem prispevkov pobudnik. S tem ko je zakonodajalec Slovenskim železnicam kot zavezancu odložil plačilo prispevkov, je glede na navedeno posegel v pobudnikov pravni položaj nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, in sicer tako v pravico pobudnika, da zapadle prispevke izterja ali pa da sam odloči o morebitnem odlogu plačila prispevkov Slovenskim železnicam, kot v obseg sredstev, ki so, prav tako z zakonom, zagotovljena pobudniku za izvajanje obveznega zdravstvenega zavarovanja.
9. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče poseči z učinkom za nazaj (155. člen ustave). V obravnavanem primeru ne gre, kot to meni pobudnik, za prepovedan retroaktivni učinek zakona, saj zakon povratno učinkuje le tedaj, kadar kot trenutek začetka uporabe določa trenutek pred uveljavitvijo zakona, oziroma kadar posega v pravne situacije ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme. Retroaktivnost v skladu z navedenim po ugotovitvi ustavnega sodišča ni podana, saj se z izpodbijanim zakonom odlaga plačilo obveznosti in s tem možna izterjava v situaciji, ko pobudnik kot upnik obveznosti Slovenskih železnic kot dolžnika iz naslova prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, do katerih je upravičen na podlagi ZZVZZ, in ki so zapadle v plačilo pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona, do njegove uveljavitve še ni izterjal, niti ni začel z njihovo izterjavo, čeprav bi to lahko storil.
10. Spreminjanja zakonskih pravic ali pogojev za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej pa ustava ne preprečuje, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Pogoji in načini za pridobivanje sredstev zavoda kot nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja iz naslova prispevkov, kot jih določa ZZVZZ, se torej lahko spremenijo, in sicer tudi z zakonsko določitvijo olajšav posameznim zavezancem, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor se s tem ne prizadene ustavna pravica do zdravstvenega varstva iz 51. člena oziroma širša pravica do socialne varnosti iz 50. člena ustave. V skladu z načelom varstva zaupanja v pravo gre namreč za varovanje ne samo (že) pridobljene pravice, ampak v določeni meri tudi za varstvo pričakovanih pravic iz zdravstvenega zavarovanja, pri čemer načelo varstva zaupanja v pravo prizadetim subjektom zagotavlja, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, ki je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.
11. Javna korist je bila ob sprejemanju osnovnega besedila zakona obrazložena v smislu “preprečevanja večjih motenj v gospodarstvu”. V obrazložitvi zakonskega predloga se predlagatelj sklicuje na odlok o ustanovitvi javnega podjetja za področje železniškega prometa, po katerem Republika Slovenija sofinancira dejavnost javnega podjetja Slovenske železnice kot javne službe. Navaja še, da je zakon o proračunu skladno z navedenim sicer določil višino proračunskih sredstev za sofinanciranje, ki pa ne zadoščajo za poravnavo zakonskih obveznosti iz naslova davkov in prispevkov. Razlog za primanjkljaj naj bi bili manjši transportni prihodki od predvidenih, do česar je prišlo zaradi zmanjšanega obsega dela, ki je “posledica splošnega stanja slovenskega gospodarstva in političnih razmer na območju nekdanje Jugoslavije”. Ob spremembi zakona predlagatelj navaja, da glede na podkapitaliziranost Slovenskih železnic in višino obveznosti, ki zapadejo v plačilo v letu 1995, lahko le nadaljnji odlog plačila zapadlih obveznosti zagotovi nemoteno in uspešno izvajanje že začete sanacije Slovenskih železnic pa tudi njen “načrten tehnološki razvoj in posodobitev tehnološkega procesa kot predpogoja za vključitev v evropske transportne tokove”.
12. Po navedenem je zakonodajalec za odložitev plačila prispevkov Slovenskim železnicam imel v nezmožnosti Slovenskih železnic oziroma proračuna, da pokrije nastali primanjkljaj denarnih sredstev, potrebnih za nemoteno poslovanje, nedvomno stvaren razlog (povezan s stvarjo, ki se ureja). Izkazal pa je tudi javni interes, ki je v nemoteni sanaciji in s tem v nemotenem delovanju javnega podjetja Slovenske železnice kot izvajalca javne službe, zato po oceni ustavnega sodišča izpodbijani zakon ni v neskladju z načeli pravne države.
13. Po določbi 51. člena ustave ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Vsebino in obseg te pravice torej določa zakon, stvar ustavnosodne presoje v konkretnem primeru pa je, ali je zmanjšanje namenskih sredstev za zdravstveno varstvo v določenem obdobju morda ustavno nedopustno zato, ker je že poseglo v ustavno zagotovljeno zdravstveno varstvo državljanov.
14. Ustavno sodišče ocenjuje, da v konkretnem primeru do posega v ustavno pravico ni prišlo. Res je zakonodajalec z izpodbijanim zakonom posegel v namenska sredstva zdravstvenega zavarovanja, vendar pa pobudnik hkrati ne izkaže, da bi mu izpodbijani odlog plačila kot nosilcu onemogočil izvajanje nalog obveznega zdravstvenega zavarovanja. Izkazal ni niti, da je zaradi posega prišlo do zvišanja prispevnih stopenj ali morda do zmanjšanja obsega storitev, ki jih zagotavlja v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Poleg tega zakon sredstev zapadlih prispevkov pobudniku ni odvzel v smislu njihovega zmanjšanja (npr. znižanja prispevne stopnje) ali odvzema (npr. odpisa terjatev), temveč je samo začasno odložil njihovo plačevanje oziroma izterjavo. S tem v zvezi je potrebno opozoriti še na določbo drugega odstavka 50. člena ustave, iz katere izhaja obveznost države, da skrbi (tudi) za delovanje zdravstvenega zavarovanja, preko katerega se uresničuje pravica do socialne varnosti in s tem tudi pravica do zdravstvenega varstva. V tem smislu je potrebno pritrditi nasprotnemu udeležencu, da do prizadetosti pravice do zdravstvenega varstva niti ne bi smelo priti, ker je Republika Slovenija v skladu z navedeno ustavno določbo ustanovitelj pobudnika kot javnega zavoda, kot ustanovitelj pa v skladu z 49. členom zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91) jamči tudi za obveznosti, ki bi jih zavod ne mogel poravnati. S takšnimi navedbami namreč nasprotni udeleženec utemeljeno opozarja na dejstvo, da ima pobudnik kljub oziroma ob samostojnosti specializirane institucije javne porabe tudi poseben položaj kot javni zavod in izvajalec javne službe, za katerega je značilno, da mora država zaradi javne koristi zagotavljati njegovo delovanje, ne glede na to, koliko je pri tem sam uspešen.
15. ZPDPJP tudi ne “negira” sodne poti za izterjavo dospelih in neporavnanih obveznosti Slovenskih železnic v tem smislu, da bi pobudniku vzel pravico do sodnega varstva iz 23. člena ustave. Pravico do uveljavljanja ustavno zagotovljenega sodnega varstva v primeru neplačila ali nepravočasnega plačila prispevkov namreč pobudnik še vedno ima, le možnost, da jo uveljavi, je posledično – s tem, ko je odložena obveznost plačila prispevkov oziroma njihova zapadlost – tudi odložena.
16. Ker po navedenem ustavno sodišče zatrjevanih kršitev ustavnih določb ni ugotovilo, je odločilo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jambrek, Jerovšek in Šturm. Sodnik Krivic je dal pritrdilno ločeno mnenje.