Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji dne 17. aprila 1997

Tretji odstavek 103. člena zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) ni v neskladju z ustavo.

1. Državni svet izpodbija določbo tretjega odstavka 103. člena zakona o upravi (v nadaljevanju: ZU) in zatrjuje, da je ta določba v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini in o lokalni samoupravi. Državni svet v svoji zahtevi opisuje potek zakonodajnega postopka v zvezi z izpodbijano določbo tretjega odstavka 103. člena ZU. Predlog zakona naj bi bil prvotno vseboval določbo, da postanejo prostori in sredstva, ki so jih uporabljali občinski upravni organi, ki so opravljali državne funkcije, državna last po stanju na dan 31. 2. 1993. Za drugo branje je bil po navedbah Državnega sveta pripravljen predlog, po katerem naj bi sredstva, oprema in prostori občinskih upravnih organov, ki jih prevzame država, ne postali državna last, temveč bi jih država prevzela samo v posest; iz tega izvirajoča razmerja med državo in občino naj bi se uredila s pogodbami. Predvideno je bilo tudi, da Vlada s svojim aktom določi enotno ceno za odkup oziroma najem teh prostorov in sredstev. Državni zbor je po navedbah Državnega sveta na seji dne 30. in 31. maja 1994 v drugem branju sprejel predlog določbe, po kateri naj bi prostori in sredstva prešli v posest države po stanju na dan 31. 2. 1993, za njihovo uporabo pa naj bi vlada zagotovila povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
Na tretji obravnavi je po navedbah Državnega sveta Državni zbor na seji dne 28. 9. 1994 sprejel dokončno besedilo 103. člena ZU, po katerem prostori in sredstva po stanju na dan 31. 2. 1993 ostanejo v lasti občin, le-te pa so jih dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam. Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja vlada povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
Državni svet je zahteval od Državnega zbora, da ponovno odloča o ZU, Državni zbor pa je na 18. izredni seji dne 20. 10. 1994 preglasoval odložni veto Državnega sveta in sprejel zakon v nespremenjenem besedilu.
Državni svet navaja, da povzroča formulacija tretjega odstavka 103. člena ZU načelne dileme in spore ter da je zaradi tega nezadovoljstvo v posameznih občinah vse večje. V občinah menijo, navaja Državni svet, da bi jim morale upravne enote plačevati najemnino za uporabo prostorov in sredstev, ki so last občin. Državni svet navaja tudi, da v nekaterih občinah država ne poravnava svojih obveznosti, ki izhajajo iz tretjega odstavka 103. člena ZU.
Po mnenju Državnega sveta je zakonodajalec z omejitvami v tretjem odstavku 103. člena ZU posegel v institut lastnine in v ustavno zagotovljeni položaj občine. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini (33., 67. in 69. člen) in o lokalni samoupravi (9. ter 138. do 144. člen). Državni svet meni, da je izpodbijana določba protislovna, saj po eni strani priznava občinam lastninsko pravico na omenjenih prostorih in sredstvih, po drugi strani pa onemogoča uveljavljanje upravičenj, ki izhajajo iz lastnine, kamor nedvomno spada pravica do razpolaganja s stvarjo. Najemnina, navaja Državni svet, je izraz lastnine. Državni svet meni, da je zakon občini prisilno odvzel posamezna lastninska upravičenja in ji s tem substancialno omejil lastninsko pravico. Določil naj bi ji najemnika prostorov, hkrati pa ji preprečil, da bi vplivala na vsebino tega “najemniškega odnosa”.
Državni svet navaja, da je ena izmed podlag uresničevanja lokalne samouprave definiranje in oblikovanje premoženja občin ter zagotovitev trajnih in zadostnih virov financiranja njihovih nalog. Eden izmed virov tega financiranja so tudi prihodki iz premoženja občine. Z izpodbijano določbo naj bi bil zakonodajalec posegel v razmerja med državo in občino tako, da naj bi bile lokalne skupnosti v podrejenem položaju. To naj bi bilo v nasprotju z določbami poglavja ustave, ki govori o lokalni samoupravi.
Državni svet predlaga, da ustavno sodišče razveljavi drugi stavek tretjega odstavka 103. člena ZU, ki se glasi: “Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja Vlada RS povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje”. Podrejeno pa Državni svet predlaga razveljavitev dela prvega stavka tretjega odstavka 103. člena ZU, ki se glasi: “s tem, da so jih občine dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam”.
2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: sekretariat) je na podlagi mnenja Odbora za notranjo politiko in pravosodje odgovoril na zahtevo. Sekretariat navaja, da so bili s sporno zakonsko določbo olastninjeni prostori in sredstva, ki so se uporabljali za opravljanje nalog državne uprave. Namen tega premoženja, ki naj bi bilo prej v družbeni lasti, po navedbah sekretariata ni bil spremenjen. Še naprej naj bi bilo namenjeno delovanju upravnih organov, ki opravljajo državne upravne naloge. Ustava naj ne bi vsebovala določb o načinu in načelih lastninjenja družbenega premoženja. Sekretariat navaja, da naj bi ZU v javnem interesu ustrezno rešil vprašanje lastninjenja prostorov in sredstev za poseben namen. Navaja tudi, da zakon ni posegel v lastninska upravičenja občine, pridobljena pred njegovo uveljavitvijo. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi pravična, saj bi ob drugačni ureditvi bili obremenjeni vsi davčni zavezanci, koristi pa bi uživale le občine, v katerih upravne enote delujejo.
Sekretariat v odgovoru navaja tudi, da ne glede na enovit ustavni koncept lastnine obstajajo razlogi za različnost lastninskih upravičenj v primerih javne lastnine, kjer gre za drugačno naravo pravnega subjekta in s tem za razlike v funkciji tega subjekta. Sekretariat se sklicuje tudi na določbo 67. člena ustave, ki določa, da ima lastnina gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo. V okvir socialne funkcije po mnenju sekretariata sodita tudi pravična davčna obremenitev in redno, nemoteno, dostopno in učinkovito opravljanje nalog državne uprave.
Sekretariat navaja tudi, da je lastninska pravica občine glede spornih prostorov in sredstev omejena le, če in dokler jih uporabljajo upravne enote.

3. Izpodbijana določba je umeščena v prehodne določbe ZU, ki urejajo zlasti prevzem državnih funkcij ob ustanovitvi novih občin, v zvezi s tem pa tudi prevzem zaposlenih, dokumentacije, prostorov in sredstev. Upravne enote po določbi drugega odstavka 103. člena ZU opravljajo delo v prostorih in s sredstvi, ki so jih kot družbeno premoženje do 1. 1. 1995 uporabljali občinski upravni organi za opravljanje upravnih nalog, ki so jih z navedenim dnem prevzele upravne enote. Tretji odstavek 103. člena ZU pa določa, da ti prostori in sredstva ostanejo v lasti občin, le-te pa so jih dolžne prepustiti v uporabo upravnim enotam. Za uporabo teh prostorov in sredstev zagotavlja vlada povračilo sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje.
4. Ustava določa v 33. členu, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine, v 67. členu pa, da zakon ureja način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Navedeni ustavni določbi kot neločljivo povezana celota predstavljata ustavno jamstvo lastnine.
5. Zakonodajalec z ureditvijo, po kateri občinam pripada lastninska pravica na premoženju, ki je bilo namenjeno opravljanju tistih nalog državnega pomena, ki so jih do 1. 1. 1995 opravljale občine, upravne enote pa imajo proti plačilu sorazmernega dela stroškov pravico uporabe na tem premoženju, ni posegel v ustavno varovan lastninski položaj države in lokalnih skupnosti. Izpodbijane določbe urejajo lastninsko preoblikovanje družbene lastnine, ki so jo do 1. 1. 1995 uporabljali občinski upravni organi. Pred uveljavitvijo zakona občina ni imela lastninske pravice na spornem premoženju, ki je bilo v družbeni lasti. Šele z uveljavitvijo ZU je bila vzpostavljena lastninska pravica občin na tem premoženju; ker jo je zakonodajalec s tem zakonom šele vzpostavil, jo je lahko obremenil s pravico uporabe v korist države (upravnih enot).
Občine so v prejšnjem sistemu opravljale pretežno naloge državnega pomena, ki jih sedaj opravljajo upravne enote, medtem ko so občine pristojne opravljati predvsem zadeve lokalnega pomena. Kolikor bi zakonodajalec upošteval samo izhodišče, da naj država postane lastnik tistih poslovnih prostorov, ki so že v preteklosti in bodo v prihodnje služili opravljanju nalog državnega pomena, bi lahko priznal državi na delu poslovnih prostorov, ki so po izpodbijanem zakonu prešli v last občin, celo lastninsko pravico. Zakonodajalec pa se je odločil za vmesno stališče, pri čemer je očitno upošteval, da še niso jasno razmejene pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in da zlasti tudi niso opredeljene naloge iz državne pristojnosti, ki jih bodo v prihodnje po določbi drugega odstavka 140. člena ustave opravljale lokalne skupnosti. Zakonodajalec je tako sicer dal prostore in sredstva, ki so služili opravljanju upravnih nalog, v last občin, vendar pa je državi priznal pravico uporabe na teh prostorih proti povračilu sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje. Pri tem ustavno sodišče še ugotavlja, da je zakonodajalec izrazil svojo odločitev z nenatančnim besedilom in opredelil, da “ostanejo prostori in sredstva v lasti občine”, čeprav ne gre le za prostore, temveč gre za celotne poslovne stavbe (pač pa posamezne prostore oziroma dele stavb uporabljajo upravne enote) in čeprav gre za prehod prejšnjih prostorov in sredstev iz družbene lastnine v lastnino lokalnih skupnosti, ne pa za ohranitev lastninske pravice občin.
6. Glede na to, da gre pri izpodbijanih določbah za lastninsko preoblikovanje družbene lastnine in da zato ni mogoče govoriti o posegu v ustavno varovano lastnino, se ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali (oziroma v kolikšni meri) ustavna jamstva lastnine veljajo tudi za lastnino oseb javnega prava oziroma še posebej za lastnino občine.

7. Glede na to, da izpodbijane določbe niso v neskladju z ustavnimi določbami o lastnini, je bilo potrebno presoditi še njihovo skladnost z ustavnimi določbami o lokalni samoupravi. Ustava določa v 9. členu, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Prebivalci Slovenije jo uresničujejo v občinah in v drugih lokalnih skupnostih (138. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (prvi odstavek 140. člena). Občina se financira iz lastnih virov; občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva (142. člen).
8. Ena izmed komponent lokalne samouprave je tudi materialna ali finančna podlaga za njeno uresničevanje. V skladu z navedenimi ustavnimi določbami je zakonodajalec dolžan urediti sistem financiranja in premoženje občine tako, da lahko prebivalci v občini uresničujejo lokalno samoupravo. Materialna podlaga mora ustrezati nalogam, ki jih občina opravlja v okviru svojega izvirnega in prenesenega delokroga. Država s posegi v premoženje občine ne sme onemogočiti izvajanja njenih pristojnosti. Ne le, da mora zakonodajalec ob določanju izvirnih pristojnosti občine spoštovati določbo prvega odstavka 140. člena ustave – ustavno nedopustno bi bilo tudi, če bi zakon posegel v materialno podstat za uresničevanje teh pristojnosti.
V obravnavanem primeru je zakonodajalec uredil pravna razmerja glede dela premoženja, ki je namenjeno izvajanju državnih upravnih nalog. Ta del premoženja ni nujno potreben za uresničevanje ustavnih pristojnosti občine, zato prevzem tega premoženja ne more pomeniti kršitve ustavnih določb o lokalni samoupravi. Zakonodajalec bi bil lahko – ne da bi pri tem prekršil ustavne določbe o lokalni samoupravi – sporno premoženje (premoženje, potrebno za izvajanje prevzetih državnih upravnih nalog) v celoti prenesel v last države. Torej je po sklepanju a maiori ad minus z vidika ustavnih določb o lokalni samoupravi dopustna tudi omejitev lastninske pravice občine s pravico uporabe v korist države oziroma upravnih enot. Občini je po tretjem odstavku 103. člena ZU ostala lastninska pravica na prostorih in sredstvih, namenjenih za opravljanje državnih upravnih nalog, obremenjena s pravico uporabe.
9. Ustavno sodišče je presodilo tudi, ali je izpodbijana ureditev v skladu z načeli pravne države – zlasti z načelom pravne varnosti. Posebej je s tega vidika analiziralo določbo o povračilu sorazmernega dela stroškov za vzdrževanje in obratovanje spornega premoženja. Ocenilo je, da je ta določba dovolj jasna in določna, da ustreza merilom pravne varnosti. Višina sorazmernega dela stroškov je v vsakem primeru posebej ugotovljiva. Razlagati jo je potrebno tako, da je država dolžna kriti stroške, ki se neposredno nanašajo na prostore in opremo, ki jo uporabljajo upravne enote (popravilo opreme, vzdrževanje prostorov). Skupne stroške, ki se ne nanašajo neposredno na del spornega premoženja, ki ga uporablja upravna enota, niti neposredno na del tega premoženja, ki ga uporablja občina (npr. popravilo strehe, priključitev na plinovod, popravilo inštalacij ipd.), pa krije država v sorazmernem deležu – npr. sorazmerno deležu površine prostorov, ki jih uporablja, v površini celotne zgradbe.
Naš pravni sistem pozna tako obračunavanje stroškov na primer v zvezi s solastnino etažnih lastnikov na skupnih delih, objektih in napravah v večstanovanjski hiši in sploh v zvezi z urejanjem razmerij med solastniki po zakonu o nepravdnem postopku (Uradni list SRS, št. 30/86 – v nadaljevanju: ZNP). Tudi po določbi 12. člena stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in 21/94) so pravice in obveznosti solastnikov na skupnih prostorih, delih, objektih in napravah (ti solastniki so etažni lastniki v večstanovanjski hiši) sorazmerne vrednosti njihovih solastninskih deležev. Po določbi 116. člena ZNP pa solastniki trpijo skupne stroške v sorazmerju z vrednostjo svojih deležev na solastni stvari.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21., 30. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Krivic. Sodnika Jerovšek in Krivic sta dala odklonilni ločeni mnenji.