Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta občine Bohinj, ki ga po posebnem pooblastilu zastopa župan Franc Kramar, na seji dne 19. junija 1997

1. V I. delu odredbe o določitvi ribiških rajonov in ribiških okolišev (Uradni list LRS, št. 17/59) se v razdelku č) besedilo 2. točke, ki se glasi: “blejski ribiški okoliš: Sava Bohinjka od izvira (Savica) do Cajhnovega jezu v Radovljici, Blejsko, Bohinjsko in Triglavska jezera”, razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati devet mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.
2. Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe o izločitvi posameznih vod iz ribiških okolišev (Uradni list LRS, št. 17/59) se zavrže.

1. Predlagatelj izpodbija navedena akta, ker naj bi bila v nasprotju z zakonom o sladkovodnem ribištvu (Uradni list SRS, št. 25/76, 21/78, 42/86 in Uradni list RS, št. 29/95 – v nadaljevanju: ZSlaR) in z ustavo. Odredba o določitvi ribiških rajonov in ribiških okolišev je bila sprejeta na podlagi zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list LRS, št. 26/54, 22/58 in Uradni list SRS, št. 14/65). Ta zakon je bil leta 1976 razveljavljen s 56. členom sedanjega ZSlaR. Drugi odstavek 56. člena ZSlaR določa, da se do izdaje novih predpisov še vedno uporablja Odredba o določitvi ribiških rajonov in ribiških okolišev. Predlagatelj navaja, da kljub skoraj sedemnajstim letom, ki naj bi bila minila od sprejema te prehodne določbe, nova odredba o ribiških okoliših še vedno ni sprejeta in da tako še vedno velja izpodbijana odredba. ZSlaR namreč v 18. členu določa, da ribiška območja in ribiške okoliše določi in spreminja republiški sekretar (sedaj minister), ko dobi mnenje prizadetih in zainteresiranih ribiških organizacij in občinskih skupščin. Zakon o sladkovodnem ribištvu iz leta 1954 takšne določbe o pridobitvi mnenj ni imel – mnenje o določitvi ribiških rajonov in okolišev je po 6. členu tega zakona dajala le Ribiška zveza Slovenije.
2. Predlagatelj meni, da se pristojni minister, s tem ko naj bi že sedemnajst let odlašal s sprejemom odredbe po 18. členu ZSlaR, iz bojazni pred reakcijami ljudi v prizadetih občinah izogiba izvršitvi določbe o pridobitvi mnenja ribiških družin in občinskih skupščin (oziroma sedaj občinskih svetov). Stanje po izpodbijani odredbi o določitvi ribiških rajonov naj bi bilo namreč povsem v nasprotju z dejanskim stanjem. Tako naj bi na primer vse ribolovne vode na območju sedanje Občine Bohinj (vključno z Bohinjskim jezerom) po izpodbijani odredbi spadale v blejski ribiški okoliš, s katerim upravlja Ribiška družina Bled (po določbi 19. člena ZSlaR se namreč ribiški okoliš izroči v upravljanje le eni ribiški organizaciji). Predlagatelj meni, da naj bi bila prva izpodbijana odredba zaradi povedanega v nasprotju s sedaj veljavnim pravnim redom v Republiki Sloveniji in zato v nasprotju s 1. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije. Ker naj bi se pristojni minister s tem izogibal pridobivanju mnenj prizadetih lokalnih skupnosti, naj bi bilo z odredbo kršeno tudi ustavno načelo o zagotovljenosti lokalne samouprave na območju Slovenije iz 9. člena ustave. Ob tem naj bi šlo pri neizdaji nove odredbe o določitvi ribiških okolišev tudi za nedopusten primer nepredvidljivega in pravno nevezanega delovanja državnih organov. Predlagatelj zato predlaga razveljavitev prve izpodbijane odredbe.
3. Poleg tega naj bi bili Sava Bohinjka od izvira do jezu v soteski s pritoki, Bohinjsko in Triglavska jezera z drugo izpodbijano odredbo “zaradi zgledne in intenzivne gojitve rib” izločeni iz ribiških okolišev (2. točka I. dela odredbe o izločitvi posameznih vod iz ribiških okolišev). Z njimi je najprej upravljala Uprava gojitvenih lovišč LRS, v Ljubljani (II. del izpodbijane odredbe), po sprejetju ZSlaR pa naj bi z njimi upravljal Zavod za ribištvo v Ljubljani. Ta zavod naj bi se po trditvah predlagatelja sedaj na delu Bohinjskega jezera res ukvarjal z gojitvijo rib, v pretežnem delu pa naj bi se ukvarjal s prodajo ribiških dovolilnic za športni ribolov. Ves prihodek od športnega ribolova (ki ni majhen) naj bi zato postal prihodek Zavoda za ribištvo. Predlagatelj navaja, da ZSlaR sicer ne določa, da se po njegovi uveljavitvi uporablja tudi izpodbijana odredba o izločitvi posameznih vod iz ribiških okolišev, vendar pa sedanji pravilnik o načinu upravljanja varstvenih voda (Uradni list SRS, št. 7/78) ne določa, katere vode so bile razglašene za varstvene vode. Zato predlagatelj sklepa, da se izpodbijana odredba še vedno uporablja, čeprav naj bi z uveljavitvijo ZSlaR prehenala veljati. S tem je po njegovem mnenju kršen 2. člen ustave, ki določa, da je Republika Slovenija pravna država. Izraz pravne države naj bi bil tudi v zagotovitvi pravne varnosti; primer, ko državni organ uporablja formalno neveljavni izvršilni predpis, naj ne bi bil v skladu z načelom pravne varnosti. V primeru, da druga izpodbijana odredba še vedno velja, pa predlagatelj ustavnemu sodišču predlaga njeno razveljavitev, saj ni v skladu z ZSlaR.
4. Odgovora Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano ustavno sodišče ni prejelo. Zavod za ribištvo Ljubljana pa je v svojem odgovoru v zvezi z gospodarjenjem varstvenih voda navedel, da so bile po sprejetju sprememb in dopolnitev zakona o sladkovodnem ribištvu iz leta 1958 ribolovne vode razdeljene v enajst ribiških rajonov, ti pa v 64 ribiških okolišev. Leta 1960 so pravice in obveznosti Uprave gojitvenih lovišč LRS, prešle na Zavod za ribištvo Ljubljana. V odločbi o ustanovitvi tega zavoda je navedeno tudi upravljanje z vodami, ki so izločene po odredbi o izločitvi posameznih voda iz ribiških okolišev. Po sprejetju ZSlaR je na podlagi 13., 18. in 36. člena tega zakona Izvršni svet skupščine SR Slovenije sklenil z zavodom sporazum o dodelitvi varstvenih voda v upravljanje, med drugim tudi Save Bohinjke, Bohinjskega jezera in Triglavskih jezer. Te vode je Izvršni svet Zavodu izročil za nedoločen čas in brez odškodnine pod določenimi pogoji. S tem aktom o izročitvi varstvenih voda v upravljanje naj bi Zavod pridobil pravico upravljanja, rabe in izkoriščanja naravne dobrine. Šlo naj bi za pridobljeno pravico; preklic pravnomočnega upravnega akta bi moral zato temeljiti na izrecni določbi zakona.
5. Zavod za ribištvo nadalje navaja, da imajo Sava Bohinjka, Bohinjsko jezero in Triglavska jezera poseben pomen. Zavod naj bi bil namreč največji vzrejevalec lipana na svetu, prav plemenska jata lipana v Savi Bohinjki pa naj bi dajala glavnino iker te vzreje. V primeru, da bi zavod ostal brez teh voda, bi bila nadaljnja vzreja lipana vprašljiva. Podobna je situacija v Bohinjskem jezeru: jezerska postrv je ogrožena vrsta v izumiranju, katere umetna vzreja je edini način njene ohranitve. Zavod naj bi bil edina strokovna inštitucija s področja sladkovodnega ribištva. Osnova njegovega dela je znanstvena dejavnost, sodelovanje v upravnih postopkih, vezanih na vodo in podeljevanje koncesij za uporabo vode, ter upravljanje z varstvenimi vodami (kar predstavlja 8,7 odstotka slovenskih voda). Svoje štiri ribogojnice s šestimi vzrejnimi objekti in znanstveno-raziskovalno dejavnost zavod financira sam. Zavod zato predlaga, da ustavno sodišče zahtevo zavrne.

6. Ustavno sodišče je zavrglo zahtevo predlagatelja glede presoje druge izpodbijane odredbe. Odredba o izločitvi posameznih vod iz ribiških okolišev je namreč z uveljavitvijo ZSlaR prenehala veljati. ZSlaR je ob uveljavitvi s 56. členom podaljšal veljavnost le dvema izvršilnima predpisoma, izdanima na podlagi prejšnjega zakona, in to izpodbijani odredbi o določitvi ribiških rajonov in okolišev ter odredbi o varstveni dobi ter o najmanjših dolžinah lovnih rib in rakov. Odredba o izločitvi posameznih vod iz ribiških okolišev tako ni več podlaga za določitev varstvenih voda na območju Občine Bohinj in za upravljanje z njimi.
7. V zvezi s prvo izpodbijano odredbo pa je moralo ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali je izvršilni predpis, izdan na podlagi in po kriterijih prej veljavnega zakona, lahko neustaven oziroma nezakonit, če minister v enaindvajsetih letih po sprejemu novega zakona še ni izdal novega izvršilnega predpisa ob pogojih tega zakona in se zato še vedno uporablja stari izvršilni predpis. ZSlaR določa, da so vse sladke vode v Republiki Sloveniji ribolovne vode (2. člen). Vse vode so v skladu s 17. členom zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO) v državni lasti; isto velja tudi za ribe in druge prosto živeče vodne živali v odprtih vodah (17. člen ZVO). ZSlaR določa, da ribe kot dobrina splošnega pomena uživajo s tem zakonom določeno varstvo. Temeljni in najpomembnejši instrument tega varstva je upravljanje ribolovnih voda v ribiških območjih in ribiških okoliših prek ribiških družin. ZSlaR v 4. členu določa, da se za pravilno upravljanje ribolovnih voda oblikujejo ribiška območja in ribiški okoliši. Ribiško območje obsega posamezno porečje ali več manjših porečij, ribiški okoliš pa obsega posamezno vodo ali pa več voda ribiškega območja (4. člen). Z gojitvijo, varstvom in lovljenjem rib se ukvarjajo ribiške družine in organizacije, katerih poslovni predmet je ribištvo (ribiške organizacije – 6. člen). Z ulovljenimi ribami razpolaga ribiška organizacija, ki upravlja ribolovno vodo. Sredstva, ki jih na ta način pridobe, smejo ribiške družine porabiti le za gojitev in za varstvo rib v vodah, ki jih upravljajo in za stroške upravljanja (prvi odstavek 8. člena).
8. ZSlaR nadalje v 18. členu določa, da ribiška območja in ribiške okoliše določi in spreminja minister, pristojen za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. ZSlaR nikjer ne določa roka, v katerem mora minister ribiške rajone in okoliše določiti v skladu z ZSlaR. Ribiška omočja in ribiške okoliše določi in spreminja minister, pred tem pa mora pridobiti mnenje prizadetih in zainteresiranih ribiških organizacij in občinskih svetov (18. člen). Zakon o sladkovodnem ribištvu iz leta 1954 ni imel določbe o mnenju prizadetih in zainteresiranih ribiških organizacij in občinskih predstavniških organov. ZSlaR tako postavlja nov pogoj za določitev ribiških rajonov. Več kot dvajsetletno ohranjanje pri življenju izvršilnega predpisa, ki ni bil sprejet ob pogojih novega zakona, je tako v nasprotju z 18. členom ZSlaR, prav tako pa tudi v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena ustave. Pomemben del tega načela sta tudi vzdrževanje in krepitev zaupanja v pravo ter pravna varnost; obstoj podzakonskega akta, ki že več kot dve desetletji obstoji mimo zakonske določbe, ki ureja postopek njegovega sprejemanja, ne prispeva h krepitvi zaupanja v pravni red in k pravni varnosti. Ustavno sodišče je zato izpodbijano odredbo o določitvi ribiških rajonov in ribiških okolišev razveljavilo v delu, ki se nanaša na predlagatelja, tj. 2. točko č) razdelka I. dela odredbe. Da ne bi zaradi takojšnje razveljavitve te določbe prišlo do motenj pri upravljanju z ribolovnimi vodami, je ustavno sodišče to določbo razveljavilo z devetmesečnim odložnim rokom. Razveljavitev tako začne učinkovati devet mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.

9. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.