Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Mirka Žlendra iz Maribora, na seji dne 10. julija 1997

Odlok o taksah za obremenjevanje okolja (Medobčinski uradni vestnik, št. 17/95, 2/96, 8/96 in 12/97) Mestne občine Maribor se razveljavi v tistih delih, v katerih ureja predpisovanje takse za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda, ter predpisovanje takse za obremenjevanje okolja zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadnimi vodami. Razveljavitev začne učinkovati 1. januarja 1998.

1. Pobudnik izpodbija ustavnost in zakonitost navedenega odloka Mestne občine Maribor, s katerim so na podlagi 10. in 80. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO) predpisane takse za obremenjevanje okolja. Pobudnik zatrjuje, da lahko po 80. členu ZVO lokalna skupnost predpiše takso za obremenjevanje okolja le tedaj, kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti. Pri problemih onesnaževanja voda naj bi šlo za onesnaženje, ki sega prek meja Mestne občine Maribor (reka Drava, podtalnica na Dravskem polju). Vode so po ZVO državna lastnina, njihovo onesnaževanje pa naj bi presegalo občinske meje in zato naj bi občina takse za njihovo obremenjevanje ne smela predpisovati. Ob tem pobudnik dodaja, da je občina napačno določila namembnost takse. Po 10. členu ZVO naj bi se taksa določila za spodbujanje manjšega obremenjevanja okolja in ne za pokritje investicij ekološke sanacije, kot naj bi določal izpodbijani odlok. Poleg tega naj bi bil odlok retroaktiven, saj naj bi njegov 11a. člen za nazaj nalagal obveznosti zavezancem za plačilo. Ta člen namreč določa, da se po sprejetju sprememb odloka o novi višini takse opravi ustrezen poračun takse za tekoče leto. Pobudnik zatrjuje tudi, da gre z izpodbijanim odlokom v bistvu za izognitev pravnemu redu, saj naj bi se z njegovo uveljavitvijo cene komunalnih storitev mimo predpisov o pristojnosti za predpisovanje cen komunalnih storitev povečale za več kot 250 odstotkov.
2. Mestna občina Maribor je v prvem odgovoru na pobudo kot razlog za uvedbo takse navedla nerešene ekološke probleme, s katerimi se občina sooča. Pred nekaj leti se je zaradi neurejene kanalizacije mesta Maribor pojavilo onesnaženje podtalnih zajetij pitne vode, kar je privedlo do uvedbe izrednih razmer glede oskrbe mesta s pitno vodo. Kanalizacijsko omrežje na zaščitenem vodnem območju naj bi bilo zato potrebno dograditi in popraviti. Ker je tudi večina divjih odlagališč odpadkov na zaščitenem vodnem odmočju, jih je potrebno sanirati. Občina je že prejela inšpekcijsko odločbo, ki ji nalaga sanacijo divjih odlagališč in smetišč v občini. Ob tem državne smernice predpisujejo očiščenje organskega onesnaženja odpadnih voda do leta 2003. Skladno z občinskim prostorskim planom bo občina zgradila infrastrukturna sistema za ravnanje z odpadki in ravnanje z odpadnimi vodami. ZVO v 50. členu določa, da lokalna skupnost sprejme program varstva okolja in operativne programe za svoje območje. Uvedba takse za obremenjevanje okolja naj bi bila sestavni del programa varstva okolja kot eden od njegovih finančnih virov.
3. V zvezi s konkretnimi pobudnikovimi trditvami pa je mestna občina odgovorila, da odlok ne posega na področje onesnaževanja voda, pač pa kot eno od osnov za takso opredeljuje “posege v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje ali zgraditev objektov”, to pa je lokalni problem v skladu s pojmom obremenjevanja okolja v 5. členu ZVO. Tehnika zajemanja takse naj bi res slonela na inkasu, povezanem z odpadno vodo, vendar naj bi bil to le način zbiranja sredstev iz takse. Taksa naj ne bi bila vpeljana za ekološko sanacijo v smislu 65. in 66. člena ZVO, temveč kot proračunski vir za zmanjševanje obremenjevanja okolja. Razporejanje takse kot proračunskega vira v odhodkih proračuna občine pa naj bi bilo v izvirni pristojnosti občine. Po 22. členu zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, v nadaljevanju: ZFO) so prihodki občine za financiranje drugih nalog tudi krajevne oziroma komunalne takse. Taksa naj bi bila le eden od virov proračuna – resda namenski – ki služi financiranju javne infrastrukture. V nasprotju s trditvijo pobudnika naj bi izpodbijani odlok ne imel nobene zveze z določanjem cene komunalnih storitev – tehnika inkasa komunalnih storitev naj bi se uporabljala le za zajemanje takse. Poleg tega naj bi se finančna obremenitev plačnikov komunalnih storitev z uvedbo takse zvišala le za ca. 60 do 65% in ne za 250%.
4. Ustavno sodišče je pobudo na seji dne 30. 1. 1995 sprejelo. V odgovoru na sklep o sprejemu pobude je podžupan Mestne občine Maribor k prvotnemu odgovoru mestne občine dodal, da občina s takso rešuje le probleme okolja, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti, in sicer ustvarjanje komunalnih odpadkov, odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda ter posegov v okolje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki. Investicija v centralno čistilno napravo Maribora naj bi ne bila financirana iz tega vira, pač pa iz državne takse za obremenjevanje okolja. Vendar pa naj bi blato, ki nastaja pri čiščenju odpadnih voda, ostalo v pristojnosti lokalne skupnosti, zato mora za reševanje končne odstranitve le-tega vire financiranja zagotoviti lokalna skupnost. Podžupan navaja tudi, da je mestni svet popravil tisti del izpodbijanega odloka, ki je bil retroaktiven (Medobčinski uradni vestnik, št. 2/96), in je zato pobuda v tem delu neutemeljena.
5. Državni zbor je v svojem odgovoru pojasnil, da obremenjevanje površinskih in podzemnih voda ni stvar, ki bi zadevala samo prebivalce določene lokalne skupnosti, saj takšno onesnaženje vedno presega meje posamezne lokalne skupnosti. Zato naj bi bilo predpisovanje takse za obremenjevanje voda v pristojnosti države. Tako je vlada že sprejela uredbo o taksi za obremenjevanje vode (Uradni list RS, št. 41/95 in 44/95). Prav tako naj bi bilo v nasprotju s prvim odstavkom 80. člena ZVO predpisovanje takse za posege, ki zmanjšujejo rabo in izkoriščanje okolja ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki oziroma odpadnimi vodami. Poleg tega bi moral vsak predpis, ki določa zavezance za plačilo takse, le-te določiti tako, da so zavezanci le tisti, ki dejansko onesnažujejo okolje. Njihova obveznost bi morala biti določena na podlagi vrste in količine onesnaževanja (tretji odstavek 80. člena ZVO) in ne po drugih merilih.
6. Ministrstvo za okolje in prostor je v svojem odgovoru poudarilo, da določbe o stroških povzročitelja obremenjevanja iz 77. do 80. člena ZVO temeljijo na 67. členu ustave. Ta določa, da se z zakonom določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. S temi določbami naj bi bilo v pravni red Republike Slovenije uvedeno v svetu znano in z deklaracijo o okolju in razvoju sprejeto načelo “onesnaževalec plača”. Med stroški povzročitelja naj bi bila tudi taksa za obremenjevanje okolja.
7. Po mnenju ministrstva naj bi bil 1. člen izpodbijanega odloka v nasprotju z ZVO v tistem delu, kjer določa takso zaradi ustvarjanja odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda. Vpliv in obseg obremenjevanja površinskih in podzemnih voda naj bi vedno presegala meje lokalne skupnosti, zato naj bi bilo predpisovanje takse za takšno obremenjevanje v pristojnosti države. Odlok naj bi bil v nasprotju z ZVO tudi v tistem delu 1. člena, kjer določa takso zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki oziroma odpadnimi vodami. Prvi odstavek 80. člena ZVO naj bi namreč taksativno našteval primere, za katere se taksa lahko predpiše.
8. Glede 2. člena odloka ministrstvo meni, da uporablja kriterij (priključitev na javni infrastrukturni sistem ali oskrba s pitno vodo), ki nima neposredne zveze z onesnaževanjem okolja zaradi ustvarjanja komunalnih odpadnih voda. Po tej ureditvi bi bili mogoči primeri, da postane zavezanec za plačilo takse nekdo, ki v resnici okolja sploh ne onesnažuje. Tudi 3. člen odloka naj bi v nasprotju z zahtevo 80. člena ZVO določal višino takse v odvisnosti od števila prebivalcev oziroma porabljene pitne vode, ne pa od količine onesnaževanja. Prav tako naj bi odlok ne upošteval oziroma ne izključeval tistih zavezancev, ki imajo svoje čistilne naprave in ki odvajajo prečiščene odpadne vode.

9. Ustava v 147. členu določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. 1. člen odloka določa takso za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda ter zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadnimi vodami. Ustavno sodišče mora v tem postopku odločiti, ali sta ti taksni postavki v skladu z določbami ZVO, ki postavljajo okvire predpisovanja taks lokalnih skupnosti za obremenjevanje okolja. 80. člen ZVO pod naslovom “taksa in povračilo” določa:
“(1) Onesnaževalec plača takso za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov.
(2) Porabnik naravne dobrine, katere lastnik je republika ali lokalna skupnost, plača za njeno izkoriščanje in rabo povračilo.
(3) Osnova za plačilo takse je vrsta in količina onesnaževanja, za plačilo povračila pa vrsta in obseg izkoriščanja in rabe naravne dobrine.
(4) Višino takse in povračila, način njunega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za znižanje in oprostitev plačevanja predpiše vlada. Pri čezmerni obremenitvi se višina takse stopnjuje, odvisno od količine in trajanja.
(5) Za naravne dobrine lokalnega pomena določi povračila iz drugega odstavka tega člena lokalna skupnost. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše tudi takse iz prvega odstavka tega člena.”
10. Prvi sporni predmet taksiranja po izpodbijanem odloku uvaja taksa za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda (1. člen odloka). Iz odgovora podžupana Mestne občine Maribor je razvidno, da je ta taksa uvedena zaradi onesnaževanja, ki bo nastalo zaradi obratovanja čistilne naprave za čiščenje komunalnih odpadnih voda. Takse za obremenjevanje okolja se lahko predpišejo le za tiste vrste onesnaževanja, ki jih določa 80. člen ZVO, torej za onesnaževanje voda, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov. Pri slednji postavki so v primeru lokalnih skupnosti mišljeni predvsem komunalni odpadki, saj gre za odpadke, ki jih neposredno “proizvedejo” prebivalci lokalne skupnosti in gospodarski subjekti na njenem območju. Odpadki, ki so stranski produkt čiščenja komunalnih voda v čistilnih napravah, so nastali kot posledica onesnaževanja voda, vendar pa ima za preprečevanje onesnaževanja voda lokalna skupnost na voljo drugo sredstvo: uvedbo takse za obremenjevanje vode (prvi odstavek 80. člena ZVO – o pristojnosti lokalne skupnosti za predpisovanje takse za obremenjevanje vode je ustavno sodišče odločilo v odločbah št. U-I-217/95 in U-I-221/95 z dne 3. 7. 1997). Zato bi bilo ne le nesmotrno, pač pa tudi v nasprotju z ZVO, če bi lokalna skupnost ne taksirala samega onesnaževanja voda (za kar ima pooblastilo v ZVO), pač pa njegovo drugotno posledico – ustvarjanje odpadkov, ki nastanejo pri čiščenju voda. Takšna vrsta posrednega taksiranja bi lahko šla sicer ad absurdum: do takse za obremenjevanje tal zaradi odpadkov, nastalih pri čiščenju vode, takse za obremenjevanje zraka s hlapi, nastajajočimi pri teh odpadkih, itn.
11. Mestna občina Maribor v zagovor te vrste takse navaja, da je ravnanje z odpadki, ki nastajajo pri čiščenju odpadnih voda, v pristojnosti lokalne skupnosti in da mora za reševanje končne odstranitve le-teh vire financiranja zagotoviti lokalna skupnost. Čiščenje komunalnih odpadnih voda spada po prvem odstavku 26. člena ZVO med obvezne lokalne javne službe, ki jih samostojno neposredno in obvezno zagotavlja občina. Res je, da obratovanje čistilne naprave povzroča odpadke, za katerih ravnanje in odlaganje mora poskrbeti upravljalec čistilne naprave, vendar pa vir financiranja za ravnanje s temi odpadki ni taksa za obremenjevanje okolja s temi odpadki. Delovanja gospodarske javne službe čiščenja voda (vključno z ravnanjem z odpadki, ki pri tem nastajajo) se financira s ceno, ki jo uporabniki plačujejo za to storitev, s subvencijami itn. (gl. 59. do 65. člen zakona o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/93).
12. Predpisovanje taks za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda je iz navedenih razlogov torej v nasprotju z ZVO, saj predmet te takse ne spada v okvir z 80. členom ZVO predvidenih vrst obremenjevanja okolja. Ustavno sodišče je zato razveljavilo tiste dele odloka, ki takšno takso uvajajo. Druga sporna vrsta takse po izpodbijanem odloku je taksa za obremenjevanje okolja zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadnimi vodami. Tudi v tem primeru gre – tako kot v prejšnjem – za taksiranje onesnaževanja voda, le da tokrat na še bolj posreden način: za obremenjevanje okolja z objekti, ki služijo ravnanju z odpadnimi vodami. ZVO nikjer ne določa, da lahko država ali lokalna skupnost predpišeta takso zaradi obremenjevanja okolja z različnimi objekti. Predmet takse po ZVO je vedno le obremenjevanje okolja z onesnaženjem (prvi odstavek 80. člena). Tudi ta taksa je zato v nasprotju z ZVO.
13. Da se odvrnejo bodoči nesporazumi in v pomoč mestni občini pri snovanju nove ureditve predpisovanja taks za obremenjevanje okolja je potrebno opozoriti, da sta obe navedeni taksi nezakoniti tudi glede drugega pomembnega pogoja, ki ga postavlja ZVO. Kot rečeno, temeljni namen takse za obremenjevanje okolja po ZVO ni financiranje javnih služb varovanja okolja in ponudbe drugih javnih dobrin. Temeljni in bistveni namen teh taks je spodbujanje manjšega obremenjevanja okolja. To posebej določa tudi 10. člen ZVO v petem odstavku: “Zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lahko lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem in drugim zakonom.” Izpodbijani odlok ne pri prvi ne pri drugi izpodbijani taksi ne ustvarja mehanizmov, ki bi zavezovali onesnaževalce sorazmerno s količino njihovega onesnaževanja. Mestna občina Maribor je kot osnovo za plačilo takse na ustvarjanje odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda določila količino vode, ki so jo porabili občani, podjetniki in pravne osebe. Količina porabljene vode ni nujno v sorazmerju s količino odpadkov, nastalih pri čiščenju vode, oziroma z dejanskim onesnaženjem vode, ki ga povzročil taksni zavezanec. Takšna ureditev zaradi svoje pavšalne določitve takse ne vzpodbuja k dejanskemu zmanjševanju onesnaževanja voda (npr. z vgradnjo čistilnih naprav pri posameznih onesnaževalcih, s prehodom na čistejšo vrsto proizvodnje itn.), in je zato v nasprotju z namenom takse. Podobno je z drugo takso (na posege v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo in izkoriščanje zaradi objektov zbiranja in čiščenja odpadnih voda). Tudi tu je obračunska osnova za odmero takse količina porabljene vode in ne dejansko onesnaževanje vode, ki ga povzroči taksni zavezanec. Tudi iz tega razloga je moralo ustavno sodišče določitev obeh taks razveljaviti kot nezakonito. (Bolj podrobno je o zahtevani sorazmernosti med dejanskim onesnaževanjem in takso za to onesnaževanje ustavno sodišče odločalo v obeh zgoraj navedenih zadevah št. U-I-217/95 in U-I-221/95.)
14. Pobudnik je izpodbijal tudi 11.a člen odloka. Mestna občina Maribor je to določbo pozneje črtala (2. člen odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o taksah za obremenjevanje okolja, Medobčinski uradni vestnik, št. 2/96), in to še preden je lahko povzročila kakšne posledice, zato ustavno sodišče v tem postopku o njej ni odločalo. Prav tako ustavno sodišče s to odločbo ni odločalo o preostalih delih odloka (o taksi za obremenjevanje okolja s komunalnimi odpadki), saj pobudnik teh delov predpisa ni izpodbijal.
15. Taksa za obremenjevanje okolja je po 22. členu ZFO eden od virov financiranja občin. Takojšnje učinkovanje razveljavitve bi lahko povzročilo izpad pomembnega z zakonom predvidenega občinskega vira financiranja, zato je ustavno sodišče odločilo, da začne odločitev učinkovati 1. 1. 1998. S tem prehodnim rokom daje ustavno sodišče lokalni skupnosti čas, da se prilagodi finančnim posledicam, ki jih razveljavitev prinaša, oziroma da izpodbijani odlok spremeni skladno z odločbo.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.